BBNJ谈判中海洋保护区议题的困境与出路：兼谈中国的应对
孟令浩
（华东政法大学 国际法学院，上海 200042）
摘要： 2015年6月19日第69届联合国大会通过了第292号决议，要求根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围外生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。围绕其中的海洋保护区议题，多数国家从海洋保护区的定义、目标和原则、选划海洋保护区的标准、海洋保护区的监管与制度性安排等方面阐述了自己的立场或发表了自己的意见。但谈判仍然面临着海洋保护区的定义存在争议、海洋保护区的选划标准尚未明确、海洋保护区的管理模式缺乏共识等困境。为应对这些困境，各国在后续谈判时应当着重从明确界定国家管辖范围外海洋保护区的定义、妥善整合现有海洋保护区选划标准以及确立海洋保护区的全球性管理模式等方面进行磋商。在此过程当中，中国在谈判中应当协调与各方的关系并积极应对他国的主张。在谈判外，中国应当加强对国家管辖范围外海洋生物多样性的科学研究工作，以便为将来参与海洋保护区的构建与管理做好准备。
关键词： 国家管辖范围外；海洋生物多样性；海洋保护区；国际协定
一、问题的提出
2015年6月19日第69届联合国大会通过了第292 号决议，要求根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的规定就国家管辖范围外生物多样性（Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下简称BBNJ）的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书（International Legally Binding Instrument,以下简称ILBI），其中就包括海洋保护区等划区管理工具议题。根据决议要求，设立了预委会（Preparatory Committee）以便各方在启动政府间谈判之前先行进行磋商。作为当前海洋法领域最重要的立法进程，各方均高度重视并积极参与谈判。① 预委会最多时有来自131 个联合国会员国、2 个非会员国、联合国2 个方案、基金和办事处、联合国系统9 个专门机构和有关组织、10 个政府间组织和23 个非政府组织的代表参加。A/AC.287/2017/PC.4/2,https://undocs.org/A/AC.287/2017/PC.4/2.last visited August 17 2018. 最终，预委会在2017年7月31日向联合国大会提交了关于ILBI 实质性要素的建议报告。目前，第72 届联大已经通过第249 号决议，谈判已经正式转入政府间会议的阶段。
自20世纪末以来，为应对传统海洋管理方式的不足，各类海洋保护区大量建立，而那些设立在公海或其他国家管辖范围外区域（Area Beyond National Jurisdiction，以下简称ABNJ）的海洋保护区则统称为国家管辖范围外海洋保护区 (以下简称ABNJ 海洋保护区）。ABNJ 海洋保护区将会对各国开发利用公海的活动造成一定程度的限制，因此已经在谈判中引发有关国家和国家集团之间的激烈博弈。我国《国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》中提出“积极参与国际和地区海洋秩序的建立和维护，统筹运用各种手段维护和扩展国家海洋权益。”因此，如何在政府间会议中更好地维护我国的海洋权益，保障我国海上活动的战略空间则显得尤为关键。在此背景下，有必要对谈判的争议焦点问题进行深入辨析和研究。
二、ABNJ海洋保护区议题的谈判困境
预委会在向联大提交的关于ILBI 要点的建议报告中梳理了ABNJ 海洋保护区议题中多数代表团意见一致的非排他性要点和存在突出意见分歧的要点。报告明确ILBI 应当包含海洋保护区的目标、海洋保护区与相关文书、框架和机构所规定措施的关系、有关程序、海洋保护区的执行、监测和审查等五个方面的内容。① See A/AC.287/2017/PC.4/2,https://undocs.org/A/AC.287/2017/PC.4/2.last visited August 17 2018. 针对ABNJ 海洋保护区议题，多数国家的代表都从定义、目标和原则、选划海洋保护区的标准、海洋保护区的监管与制度性安排等方面发表了自己立场与意见。通过梳理各方立场，可以大致总结出现阶段ABNJ 海洋保护区谈判主要面临如下困境：
H3：政府职责对新疆农产品品牌竞争力有正向影响，即政府部门对农业产业发展的监管作用、协调作用、奖惩作用越显著，新疆农产品区域品牌竞争力越强。
（一）谈判各方对海洋保护区的定义存在争议
鉴于海洋保护区的定义是对其他问题进行谈判的逻辑起点，其理应首先得到明确。在谈判中，ILBI 是否应当规定“海洋保护区”的定义以及如何定义“海洋保护区”是各国分歧之所在。一种立场主张应当充分借鉴现有国际文书的定义，例如《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity,CBD）特设技术专家组（Ad Hoc Technical Expert Group）提出的定义或世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）所提出的定义。② 持该立场的国家主要有中国、77 国集团、牙买加、日本、新西兰、哥斯达黎加、巴西、新西兰、澳大利亚和欧盟。See Earth Negotiations Bulletin PrepCom1 Final,p.9.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom1/.last visited August 17 2018. 另一种立场主张规定一个尽可能宽泛的海洋保护区定义，以便将不同类别的海洋保护区包含进来，例如公海联盟认为应该将文化价值也纳入到海洋保护区的定义之中。③ 持有该立场的国家主要是美国、智利、挪威。Ibid. 然而，东北大西洋渔业委员会则认为区域渔业组织管理下的划区管理工具（Area-based management tools，ABMTs）均处于运行良好的状态，所以ILBI 应该加强不同区域机构之间的协调而不是规定一个新的定义。④ See Earth Negotiations Bulletin PrepCom2 Final,p.6.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom2/.last visited August 17 2018. 值得一提的是，哥斯达黎加提出了自己对于海洋保护区的定义，即认为“海洋保护区是通过规范人类活动以实现保护与可持续利用海洋生物多样性的特定区域。”⑤ Ibid.
（二）ABNJ海洋保护区的选划标准尚未确定
所谓海洋保护区的选划标准是指采用何种科学指标或标准以确定某一区域的生物多样性水平，进而判断该区域是否需要特殊保护以及保护的程度如何。选划标准对确定海洋保护区的具体位置和地理范围至关重要，关系到海洋保护区能否真正建立。
有些国家主张借鉴《生物多样性公约》框架下的具有生态或生物学意义的海洋区域（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas，EBSA）标准，也有的国家认为应该视不同的区域情况而具体设定。① See Earth Negotiations Bulletin PrepCom1 Final,p.10.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom1/.last visited August 17 2018. 另外，有些国家呼吁为某些生态脆弱或重要的地区和某些特定物种设立海洋保护区。② Ibid. 纵观谈判进程，各方对选划标准的立场较为分散，其中主要分歧在于应该选择哪些科学标准作为ABNJ 海洋保护区的选划标准。例如，联合国粮农组织在第四次预委会中就提出：“在考虑到特别敏感海域标准（Particularly Sensitive Sea Area，PSSA）和具有生态或生物学意义的海洋区域标准（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas，EBSA）之外，还应当借鉴特别脆弱生态系统标准（Vulnerable Marine Ecosystems，VME）。”但总体来看，各国都大致认可应当在坚持最佳科学证据的基础上进行ABNJ 海洋保护区的选划。预委会在报告中提出：“案文将规定需要保护区域的确定程序将以现有的最佳科学资料、标准和准则为依据，包括独特性、稀有性、对物种的生命史各阶段特别重要、对受威胁物种、濒危物种或数量不断减少的物种和生境的重要性、脆弱性、代表性等”③ A/AC.287/2017/PC.4/2,https://undocs.org/A/AC.287/2017/PC.4/2.last visited August 17 2018. 可见，预委会只是将各方表达的意见和现有标准进行了列举，并没有最终确定一整套明确的选划标准。因此，各方对选划标准议题的谈判仍然存在较大的磋商余地。
（三）ABNJ海洋保护区的管理模式缺乏共识
式中，Φn(κ)表示湍流空间功率谱,η表示传输距离从0积分到L，κ表示极坐标下的二维空间频率，φ表示κ所处极坐标的角向参数，wi表示束腰半径w的虚数部分.
三、ABNJ海洋保护区议题面临困境的原因分析
（一）国际社会中海洋保护区的定义存在缺失
首先，海洋保护区产生的时间较短，各国对于海洋保护区的认识尚处于起步阶段。海洋保护区是在20世纪70年代末才开始在全球范围内逐步推广的，其中最为显著的例子是澳大利亚宣布设立的大堡礁海洋公园。④ See James Fitzsimons and Geoff Westcott,Big,Bold and Blue: lessons from Australia’s marine protected areas,Australia: CSIRO Publishing,2016: 9. 在1960年至2013年间，海洋保护区面积占海洋总面积的比例仅从0 增长至3%左右，1990年时还不到1%。⑤ 张晓：《国际海洋生态环境保护新视角：海洋保护区空间规划的功效》，《国外社会科学》2016年第5期。 而ABNJ 海洋保护区出现的更晚，第一个是由法国、意大利和摩纳哥于2002年根据《保护地中海海洋环境和沿海区域公约》所设立的地中海派格拉斯海洋保护区且其还不是完全意义上的ABNJ 海洋保护区，因为该海洋保护区的部分区域位于上述三个国家的领海之内。目前，在全球范围内共有四个ABNJ 海洋保护区，分别是地中海派拉格斯海洋保护区、东北大西洋海洋保护区网络、南极南奥克尼南大陆架海洋保护区以及南极罗斯海海洋保护区，其总面积还不到全球公海面积的百分之一。由此可见，海洋保护区产生的历史较短且其之后的发展过程也是相对缓慢的。这就导致各国长期以来对海洋保护区缺乏一个较为统一的认识。例如根据美国国家海洋与大气管理局的统计报告，截至2014年美国已经在其国家管辖范围内设立了超过1700 个海洋保护区，但其关于海洋保护区的定义仍然不同于世界自然保护联盟以及其他许多国家的定义。⑥ Framework for the National System of Marine Protected Areas of the United States of America,https://nmsmarineprotectedareas.blob.core.windows.net/marineprotectedareas-prod/media/archive/nationalsystem/framework/final-mpa-framework-0315.pdf.last visited August 17 2018. 另一方面，海洋保护区又可以根据用途区分为不同类型，从而容易加深各国对海洋保护区在认识上的偏差。世界自然保护联盟将海洋保护区划分为六种不同类型，具体为严格的自然保护区、荒野地区、国家公园、自然遗迹、生物/物种管理区、海洋景观保护区以及自然资源的可持续利用区。⑦ World Commission on Protected Areas (WCPA),Guidelines for Marine Protected Areas,https://portals.iucn.org/library/efiles/documents/PAG-003.pdf.last visited August 17 2018. 实践中，有些国家可能只设立了上述单一类型的海洋保护区，而有些国家则可能同时设立了多种不同类型的海洋保护区，进而导致各国对海洋保护区的认识是不完全一致的。
但我们不能据此就肯定上古楚方言中照三归精，心母书母无别。因为舌面塞音与舌尖塞擦音发音方法不同，但有相通之处，正如董氏所言“难免带一些塞擦音的色彩”，且精组、照三组字通假或者谐声的例证不在少数。而心母、书母关系密切，在其它出土文献中也是如此。据赵立伟先生统计“《银雀山汉简》中章组书母与精组心母通假16次，与精组其它声母通假3次；在《阜阳汉简》中，与书母通假37次，而与精组其它声母只接触3次；在《睡简》中，章组书母与精组心母接触21次，而与精组其它声母只接触4次。”[6]郭店楚简书母与精组心母通假4次，与邪母接触2次。如：
一个合理的海洋保护区的定义至少应该包含明确的目标、范围以及措施三个要素。但国际社会迄今为止不存在一个被各国广泛接受的海洋保护区的定义。欧盟在预委会期间的总结性发言中也指出目前缺少一个被普遍接受的海洋保护区的定义。③ Earth Negotiations Bulletin PrepCom1 Final，p.9.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom1/，last visited August 17 2018. 究其原因，有如下几点：
其次，世界上有能力设立海洋保护区并实施有效管理的国家仍属于少数，其他大多数国家缺乏设立海洋保护区的经验，特别是缺乏设立大型海洋保护区的经验。与面积较小的海洋保护区相比，大型海洋保护区的实施和管理所产生的成本效益更高。根据2014年发表在《自然》杂志上的研究成果表明，海洋保护区的保护效益随着五个关键特征的积累呈指数增长，其中就包括海洋保护区的面积特征。① See Graham J.Edgar,et al.Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features,Nature,506 (13 February 2014),p.216. 然而根据统计，世界上有包括中国、印度、加拿大在内的70 多个国家的海洋保护区面积占其专属经济区总面积的不足1%，而海洋保护区面积超过其专属经济区面积10%的国家也仅有14 个。② See Atlas of Marine Protection,http://www.mpatlas.org/protection-dashboard/country-ranks/.last visited August 17 2018. 世界上已设立大型的海洋保护区的国家也仅限于澳大利亚、俄罗斯、美国、新西兰、英国、法国等少数的国家。③ See Very Large MPAs,http://www.mpatlas.org/protection-dashboard/very-large-mpas/.last visited August 17 2018. 然而，BBNJ 谈判所要设立的海洋保护区则恰恰是那些位于国家管辖范围外的远洋大型海洋保护区。因此，世界上大多数国家实际上缺乏设立并管理此类海洋保护区经验。
最后，除上述达成海洋保护区定义所存在的外部障碍外，另一个不容忽视的重要因素是BBNJ谈判所要拟定的是一个具有法律约束力的国际文书。而不同于此前各类“软法性”的文件，其被视为《公约》的第三个执行协定，担负着填补《公约》空白并确立新的海洋秩序的重要功能。众所周知，自《公约》生效以来通过了1994年的《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》和1995年的《〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协定》两个执行协定，且该两个执行协定已经得到了多数国家的加入并遵守。尽管执行协定此种表述并未在《公约》文本中出现，但通过谈判制定执行协定已经成为各国进一步发展海洋法的核心原则的主要方式。④ James Harrison,Making the law of the sea: a study in the development of international law,New York: Cambridge University Press,2011: 113. 因此，一个由《公约》的执行协定所明确界定的海洋保护区的定义将兼具指导和统一解释相关缔约国的国家实践的作用，从而对缔约国具有较强的法律约束力。此种情形下，缔约国是否已经履行设立和遵守ABNJ 海洋保护区的义务都将会以此定义为尺度。因此，各方对于定义的争议也是对整个ABNJ 海洋保护区制度的话语权与主导权的争夺，难以在短时间内达成一个被普遍接受的定义。
（二）ILBI面临海洋保护区选划标准的选择与协调困境
从对全球模式持怀疑与否定立场的国家来看，这些国家的海洋渔业产量通常高度依赖区域渔业组织管辖下的单一区域。根据联合国粮农组织2016年度的统计，挪威在东北大西洋的捕捞渔业产量为203.8810万吨，占挪威全年海洋捕鱼量92%；更甚者，冰岛全年的捕捞海洋渔业产量则全部来自东北大西洋海域；加拿大在西北大西洋的捕捞渔业产量为66.3680万吨，占其全年海洋捕鱼产量78%；新西兰在西南太平洋的捕捞渔业产量为42.1646万吨，占其全年海洋捕鱼产量99%。① 联合国粮农组织全球渔业捕获产量数据库，http://www.fao.org/fishery/statistics/global-capture-production/en，最后访问时间：2018年 7月 21日。 与此相对比，中国作为世界上海洋捕捞渔业产量最高的国家，却并未主张由区域渔业组织主导ABNJ海洋保护区的设立。中国2016年全年的海洋捕捞产量为1533.1960万吨,其在西北太平洋的海洋捕捞产量为1501.6050万吨，占全年海洋捕捞总量的97%。但根据农业部2017年发布的《“十三五”全国远洋渔业发展规划》的统计，截至2016年底，中国远洋渔业总产量199万吨，其中公海渔业产量132万吨。② 中华人民共和国农业部《“十三五”全国远洋渔业发展规划》，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/201712/t20171221_5985078.htm，最后访问时间：2018年 9月 9日。 中国2016年在公海的捕捞量仅占全年捕捞量的8%。因此，中国虽然是世界上海洋捕捞产量最多的国家，但在国家管辖范围外区域的捕捞量相对较少，目前受到区域渔业组织的影响也较小。
从主体来看，现有选划标准分别是由不同的国际组织或专门机构提出的，并且通常由这些主体负责具体的选划工作，彼此之间很少进行沟通与协调。从各种选划标准的侧重点来看，侧重点的不同直接导致了不同选划标准之间存在内容上的差异。例如，EBSA 标准侧重于对海洋生态或生物学意义的考察，而VME 则更加重视深海底层渔业所造成的生态破坏，其独有的“生境的功能意义”标准被定义为“鱼类种群的生存、功能、产卵/繁殖或恢复所必需的离散区域或生境”，反映出VME侧重于从渔业角度保护海洋生态系统。从适用范围来看，现有选划标准存在交叉与重叠。当前，东北大西洋渔业委员会（NEAFC）、南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）、西北大西洋渔业组织（NAFO）、地中海渔业综合委员会（GFCM）、东南大西洋渔业组织（SEAFO）和南太平洋区域渔业组织（SPRFMO）等区域渔业组织已经在其管辖范围内根据VME 采取管理措施。而IMO 在全球范围内已经指定了17 处特别敏感海域，但尚没有特别敏感海域位于国家管辖范围外。与此同时，识别EBSA 的工作也在不断地更新和深化，该工作已经描述了全球279 处具有重要生态或生物学意义的海洋区域，其中有71 处位于国家管辖范围外，占到了总描述区域的21%。① Earth Negotiations Bulletin PrepCom3 Final,p.5.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom3/.last visited August 17 2018. 可见，不同的选划标准存在范围上的不一致甚至重合，这给ILBI 最终确定选划标准带来了困难。
叶霭玲显然并不真正想要离开我，否则她就不会到我父母面前告状，也不会把自己的情绪反应公然呈现在她自己父母眼里。说到底，我们之间已经有了那回事，这对我来说也许还无所谓，但是对于她可是一件难以弥补的缺失。面对我的求饶，她的反应很微妙，既不同意也不否决，她是要看我的行动，以观后效。说白了，就是要把我架在火上烤，看我能不能经受得住她对我的考验。这可真像是把我挂在树上，用玫瑰花刺束成的枝条抽我一样。我发生这样的联想，内心里有一种自我牺牲的悲壮情怀，虽然我知道其实自己很混蛋。
（三）ABNJ海洋保护区对部分国家的渔业利益影响重大且容易受其制约
海洋保护区的提案主体、审议主体与决策主体问题都可以归为海洋保护区的管理模式问题。在第三次预委会上，预委会主席总结出三种不同的管理模式。1、全球模式是指建立一个全球性的机构去审查与决定设立海洋保护区的提案；2、区域模式是指承认区域或机构对于决定和审查海洋保护区的权力，ILBI仅为区域提供一般性的政策指导并且排除全球层面对区域的监督；3、混合模式是指通过区域协调机制加强对区域或机构的授权，并且提供全球层面的指导与监督。③ Earth Negotiations Bulletin PrepCom3 Final,p.6.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom3/.last visited August 17 2018. 对全球模式持怀疑与否定立场的国家主要是澳大利亚、新西兰、挪威、冰岛、俄罗斯、加拿大以及太平洋小岛屿发展中国家。这些国家都主张发挥区域组织在设立ABNJ海洋保护区过程中的主导作用，认为应该减少或避免受到全球层面的过多干预。持此种立场的国家大多赞成将设立ABNJ海洋保护区的自主权留给区域渔业组织，但区域渔业组织是否根据ILBI的规定实际设立ABNJ海洋保护区则取决于本组织成员国的意愿与内部的决策程序。
通过区域渔业组织实施管理是当前公海渔业管理的主要机制，具有管理功能的区域性渔业组织已有20个，基本覆盖了全球海洋的主要渔业区域。④ 唐议、盛燕燕、陈园园：《公海深海底层渔业国际管理进展》，《水产学报》2014年第5期。 从现有区域渔业组织的缔约方数量来看，缔约方数量较多的有南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）、中西太平洋渔业委员会（WCPFC）和地中海渔业总委员会（GFCM），但其中缔约方数量最多的WCPFC也只有26个缔约方。在不赞成全球模式的国家中，挪威、冰岛、俄罗斯和加拿大均为西北大西洋渔业组织（NAFO）的成员国，而挪威、冰岛、俄罗斯同时还是东北大西洋渔业组织（NEAFC）的缔约方。澳大利亚和新西兰均为中西太平洋渔业委员会和南太平洋区域渔业组织的成员国。所以在区域模式下，设立海洋保护区的主导权容易被少数国家所代表的区域渔业组织所控制。
现有海洋保护区的选划标准主要有《生物多样性公约》框架下的具有生态或生物学意义的海洋区域（EBSA）标准、国际海事组织（IMO）下属的海上环境保护委员会提出的特别敏感海域（PSSA）标准以及联合国粮农组织（FAO）采用的脆弱海洋生态系统（VME）标准、国际海底管理局提出的特殊环境利益区（Areas of Particular Environmental Interest，APEI）所采用的指导原则、世界自然保护联盟所提出来的关键生物多样性区域（Key Biodiversity Areas,KBA）、联合国教科文组织（UNESCO）提出来的世界遗产（World Heritage Sites,WHS）等。ILBI 只能最终确定一种海洋保护区的选划标准，但目前国际社会至少存在六种内容各异的选划标准，ILBI 正面临着对不同选划标准的选择困境。
从有关区域渔业组织的决策机制来看，以主要由上文对全球模式持负面立场的国家所组成的东北大西洋渔业委员会与南太平洋区域渔业委员会为例，这两个区域渔业组织都规定了各自的决策程序。尽管东北大西洋渔业委员会在作出决定时除另有规定的事项外，仅需要简单多数即可通过。但其还规定了在仅需简单多数表决的事项出现均匀的票数分布时，即可视为某项提议被否决。③ Convention Future Multilateral Cooperation North-East Atlantic Fisheries,Article 3(9). 南太平洋区域渔业管理组织则规定了协商一致的决策机制，即委员会在作出决定时必须没有任何缔约方提出正式的反对意见。④ Conservation and Management of High Seas Fishery Resources in the South Pacific Ocean,article 16. 更进一步讲，上述区域渔业组织中还存在反对程序（Objection Procedure）,且这种程序普遍存在于其他区域渔业组织的决策程序中，即只要在区域渔业组织决策过程中，成员方正式提出反对意见后则不受拘束。这一程序导致区域渔业组织为使得管理措施尽可能得到遵守，必须尽量达成全体成员方的协商一致同意。可见，区域渔业组织的决策机制对成员方的意愿具有明显的依赖。当成员方对提议持不同或反对立场时，区域渔业组织便不能有效形成决策并予以执行。
预委会将海洋保护区的提案、审议与决策程序等问题都归入指定程序议题，并认为各方需要进一步讨论最适当的决策和体制安排，以增进合作与协调同时避免损害现行法律文书和框架以及区域机构和部门机构的授权任务。具体而言，关于海洋保护区的提案程序，目前哪些主体可以作为提案主体是尚不明确的，而各方分歧主要在于享有提案权的主体是否应当包括国际组织。有些国家认为提案主体可以是国家也可以是国际组织，甚至可以是依据ILBI 设立的“科学与技术委员会”。④ 持有该立场的主要有77 国集团、中国、秘鲁、小岛屿国家联盟和加勒比共同体。See Earth Negotiations Bulletin PrepCom4 Final,p.11.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom4/.last visited August 17 2018. 而有些国家则认为海洋保护区的提案应当由国家单独或者联合提出，但未提及国际组织能否享有提案权。例如，欧盟建议设立海洋保护区的提案可以由国家单独或联合提出。日本、阿根廷与瑞典也基本持此立场，只不过更加强调提案之前要与利益相关方进行充分的沟通交流。⑤ Earth Negotiations Bulletin PrepCom3 Final,p.6.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom3/.last visited August 17 2018. 关于审议程序，主要分歧集中于是否应当设立一个独立的机构负责对海洋保护区的提案进行审议。美国、加拿大和澳大利亚等国认为不需要额外设立一个新的“科学委员会”而是可以规定一个“科学审查程序”，并由该程序来完成审议。⑥ Earth Negotiations Bulletin PrepCom2 Final,p.8.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom2/.last visited August 17 2018. 但多数国家认为有必要设立由专家组成的委员会对提案进行审议，以便为作出是否设立ABNJ 海洋保护区的最终决定提供科学基础。⑦ 持有该立场的主要有欧盟、日本、阿根廷、斯里兰卡、尼泊尔、摩纳哥、瑞典、哥斯达黎加、印度尼西亚、墨西哥、加勒比共同体等国家。See Earth Negotiations Bulletin PrepCom3 Final,p.6.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom3/.last visited August 17 2018. 因此，是否在全球层面设立一个新的审议机构，各国并未达成一致意见。关于决策程序，分歧在于是由新设立的全球性机构还是现有区域性机构作出是否设立ABNJ 海洋保护区的决定。非洲集团与欧盟都认为应当在全球层面设立一个基于共识的决策机构，但澳大利亚倾向于将设立海洋保护区的决定权赋予区域性机构，而挪威主张应当由区域渔业组织或海底管理局作出决定，并且指出是否设立一个全球机构是缺乏共识的。① Earth Negotiations Bulletin PrepCom3 Final,p.6.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom3/.last visited August 17 2018. 俄罗斯则明确反对设立全球性机制以负责ABNJ海洋保护区的设立。② Earth Negotiations Bulletin PrepCom4 Final,p.12.http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom4/.last visited August 17 2018.
2011年的夏天，我和秦明分手了。我以何等狼狈的姿态结束了这场让我身心疲惫的恋爱。也许这对于我来说，是种解脱，可是时间还没有赋予我可以快速疗伤的能力。我以一个观望者的姿态看着那个伤口有汩汩血液流出而嘲笑自己的可悲。
因此，若ILBI赋予区域渔业组织设立海洋保护区的自主权，则无异于赋予区域渔业组织的成员方设立海洋保护区的自主权。鉴于海洋保护区的设立必然会对保护区内的捕鱼活动造成一定限制，例如，2016年设立的南极罗斯海海洋保护区《养护措施91-05》中的第7条就规定了禁止在海洋保护区内从事捕鱼活动。⑤ Conservation Measures 91-05 (2016) Ross Sea region marine protected area. 那些海洋捕捞渔业产量过分依赖于某个单一区域渔业组织管理下的区域的国家，当然不希望其所在的区域渔业组织设立海洋保护区。所以，从外部关系来看，这些国家在谈判过程中通常会强调发挥区域渔业组织的作用，维护区域渔业组织在设立海洋保护区问题上的自主权。从区域渔业组织内部关系来看，这些国家也会充分运用区域渔业组织内部的决策机制，以寻求待设立的海洋保护区对其渔业利益影响的最小化。
四、ABNJ海洋保护区议题谈判的出路
（一）ILBI应在借鉴现有概念的基础上明确海洋保护区的定义
因此，在坚持ABNJ海洋保护区的选划为科学活动的前提下，为协调不同国际公约或国际组织的实践，ABNJ海洋保护区的选划标准应当在遵循养护海洋生物多样性的目标基础上，尽可能整合现有标准，从而形成一套全面而统一的选划标准。
针对电子信息工程专业学生的英语水平较低，在初始阶段加强英语的阅读，并且设计专业问题时难度有所降低。尝试使用过的方式有：
IUCN对海洋保护区的定义是指“任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性。”严格来说，该定义由于包含了历史和文化属性的非生物指向型海洋保护区而显得过于宽泛，因此与联大决议中所提及的ILBI养护生物多样性的目标不相符合。CBD文本中只存在“保护区”而不是“海洋保护区”的定义，即“一个划定地理界限、为达到特定保护目标而制定或实行管制和管理的地区”。此定义又十分模糊，没有具体指明海洋保护区的目标与管理方法，以及其所采取的管理方法是否涵盖禁止任何利用（No-Take）的海洋保护区。CBD特设技术专家组所提出“海洋和沿海保护区”的定义是指“在海洋环境范围以内或与海洋环境相邻的区域，通过法律或习惯等在内的有效方式建立的，与周围具有明显界限的区域，在该区域范围内海洋和沿海的生态环境系统和生物多样性比周围地区受到更高程度的保护，保护内容包括该区域的上覆水域和相关的植物、动物、历史和文化特征等”。②该定义的范围涵盖了那些与海域相连的海岸带区域且仅限于上覆水域，从而不适用于对海底区域的保护。
因此，上述概念或定义在适用到ILBI时都会产生或多或少的不合理之处，现有海洋保护区的定义难以直接照搬适用于ILBI，但可以为ILBI提供一定的借鉴。政府间会议应适时对“海洋保护区”的定义作出明确并力求将其纳入ILBI文本之中。首先，ILBI对海洋保护区的定义应当明确范围，即能否在海底区域设立海洋保护区；其次，海洋保护区的目标应当明确是否包含历史与文化特征等非生物性目标。最后，应当对海洋保护区可以采取何种管理措施作出明确规定。
鉴于ILBI 应当与现有划区管理工具包括海洋保护区的选划标准进行协调并避免重复，ILBI 实际上面临着不同标准之间的选择与协调的双重困难，一方面具体表现在确定选划标准时，既要对现有标准作出取舍，又要避免与现有标准形成冲突。另一方面，不同的选划标准在一定程度上代表了参与方的特殊利益，例如，谈判中对采用EBSA标准的呼声较高且一些国家为占据主动权前期已经投入到EBSA进程中。但是，从2006年CBD着手制定EBSA标准及之后相关的专家工作组会议情况来看，我国均未参与其中。② 卢晓强、刘立、吴军、崔鹏，胡飞龙、丁晖、徐海根：《〈生物多样性公约〉框架下描述具有重要生态或生物学意义的海洋区域的进程与展望》,《生态与农村环境学报》2017年第2期。 这就导致各种选划标准对不同国家而言所具有的价值不同。因此，在确定选划标准时如何兼顾和平衡不同选划标准所代表的各方利益是BBNJ谈判无法回避的难题。
本刊记者曾在采访中了解到，江西省石城县丰山乡某村曾有一片果林，但十几年前，当地政府突发奇想，开始打着各种名义对这个山头进行开发。于是乎，原有的果树被悉数砍伐，转而搞起了畜牧养殖。发现不挣钱后又种了大棚蔬菜，后来又开发乡村旅游，总之是什么热就做什么，但没有一件事是成功的，如今山岗已是一片荒芜。
（二）ABNJ海洋保护区的选划标准应当妥善整合现有标准
ABNJ海洋保护区所面临的选择与协调困境，使得其实际上不能完全脱离现有标准的潜在影响，ILBI应当通过整合现有标准的方式规定海洋保护区选划标准。为方便分析，下文通过表格形式将现有选划标准进行了列举。
图表：EBSA标准与其他国际组织的选划标准对比① Daniel C.Dunn,et al.The Convention on Biological Diversity's Ecologically or Biologically Signi?cant Areas: Origins,development,and current status,Marine Policy,Volume 49,November 2014,p.7.
根据上述统计，虽然各套选划标准在具体标准方面略有差异，但综合来看，存在对现有标准进行合理整合的可能性。
首先，现有划区管理工具的选划标准基本包括九个方面，即独特性或稀有性、物种生命史阶段的特殊重要性，对濒危物种的重要性，脆弱性、敏感性和恢复缓慢性，生产性，生物多样性，自然性，结构复杂性，历史地貌的重要性等，几乎涵盖了目前现有的国际组织或公约所规定的标准。所以，ILBI可以在该九个方面的标准为基础上，对现有各选划标准进行整合。其次，在经统计的六类选划标准中，只有联合国教科文组织的世界遗产规定了“历史地貌的重要性”的标准，而所谓“历史地貌”主要是对地形特征的起源和演化的科学研究，其研究价值主要在于了解地球表面形态的发生、发展的规律和分布，而与海洋生物多样性的保护无关。所以，在选划ABNJ海洋保护区时实际上可以排除“历史地貌重要性”这一标准。再其次，预委会在最终建议性要素草案所列出的十五个具体选划标准，在经过与图表中的标准进行对比后，共有五个标准超出了现有标准的范围，分别是“代表性”“依赖性”“连通性”“生态过程”与“经济和社会因素”。然而，预委会并未就上述五个选划标准的具体内涵作出说明，因此在政府间会议时应当对这些标准作出进一步磋商。最后，由于不论ABNJ海洋保护区最终采纳上述哪些选划标准，单纯就选划活动来说，其实质只是一种科学行为，不应该与任何潜在的海洋保护区的管理措施相匹配。并且，此种活动或描述也不应该产生任何设立海洋保护区的义务。因此，ABNJ海洋保护区的选划标准应该与海洋保护区的设立、管理与监督等议题严格区分开来，使其继续作为一项为各国提供参考的科学活动。
在1982年《公约》制定时，国家管辖范围外的海洋生物多样性问题在当时并未引起各国的重视，从而在公约层面留下了诸多空白。所以，海洋保护区作为新出现的一种重要的海洋管理措施，包括《公约》在内的现有国际公约都没有对其定义作出明确的规定，国际社会也不存在一个普遍接受的海洋保护区的定义。作为《公约》的第三个执行协定，ILBI的主要目的应在于填补公约的空白。因此，ILBI首先应当明确海洋保护区的定义。
（三）ABNJ海洋保护区应当规定全球性的管理模式
全球模式要求在设立海洋保护区时，由一个全球性的机构在各方共识的基础上做出决定。联大作出的决议表明，国际社会愈发意识到现有国家管辖范围外区域海洋生物多样性的治理制度已经偏离了国际社会的目的，因此有必要采取进一步的行动以制定法律和体制框架。① Anna-Maria Hubert,UN General Assembly Resolution to Develop a New Legally Binding Instrument on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction,p.3. 而现有国家管辖范围外区域海洋生物多样性的治理则主要依靠分散的区域制度或机构。根据前文的梳理，与全球模式相对应的还有区域与混合两种模式，但全球模式与后两种模式相比具有显著优势。
首先，根据《维也纳条约法公约》第34条的规定，条约不能为第三国创设权利或义务，除非经该第三国的同意，这一规定同时也被认为是一项“条约对第三方无损益”的习惯国际法规则。因此，那些在基于条约机制设立的区域组织或机构所通过的海洋保护区的管理措施未经第三国的同意一般不能为第三国创设遵守或履行的义务，而区域模式下的各区域组织或机构的缔约方数量由于其自身的区域性质，将远少于那些具有普遍代表性的全球性公约。因此，区域模式主导下的ABNJ海洋保护区将不能直接约束非缔约方，进而导致在区域模式的框架下，ABNJ海洋保护区的管理措施将不能得到普遍遵守。所以，区域模式在国际法一般原理方面存在不足。
其次，区域模式无法实现全球层面协调一致，容易进一步加深现有国家管辖范围外海洋生物多样性保护制度的碎片化程度，使不同区域或机构之间的合作与协调难度增大。一方面，ILBI已经面临着国家管辖范围外的水体与国际海底管理区域“分治”的困境，此种“分治”会导致国家管辖范围外的生物资源与矿物资源分别适用不同的治理规则。但在深海世界，矿物和生物是不可分割的，即它们是一个事物的两个方面，理应作为一个整体加以管理。② 张磊：《走出开发与保护二元对立的定势——风险预防原则在深海资源开发领域的变通适用》，《探索与争鸣》2018年第5期。 于是，这种分别适用不同治理规则的现象与客观自然规律相违背，人为增加了不同制度之间的协调难度，并可能会对生物多样性的保护造成障碍。另一方面，若在国家管辖范围外的水体部分继续适用区域模式，则意味着在上述“水体”与“区域”分治的情况下，进一步分割对“水体”的治理。因此，区域模式忽视了海洋中生物与生物群落时刻处于游动之中的自然规律，本质上不利于海洋生物多样性的保护，更进一步加深了国际社会对国家管辖范围外区域治理的碎片化程度。这显然与当前海洋生物多样性所面临着的日益严峻的压力所不相符。
(1)治疗前,两组患者的三项心功能指标(左心室射血分数、左心室舒张末期内径、左心房舒张末期内径)比较差异不显著,P>0.05,无统计学意义;(2)治疗后,两组患者的三项心功能指标(左心室射血分数、左心室舒张末期内径、左心房舒张末期内径)比较差异显著,P<0.05,有统计学意义,详见表1.
由于创新创业实验的兴起，高校为了提升实验班办学质量和培育更多优质人才，一方面在实验班投入大量教学资源和教学设备，引起教育资源的重心侧重于实验班，使得普通班和实验班教学资源差距较大，一定程度上造成了教育的不公平性。另一方面由于创办实验班的经验不足，对于教育资源的配置也存在一定问题，虽然实验班获得更多教学资源，但具有创新创业精神的教师资源还显得尤为薄弱，现有教师对于学生学科竞赛、创新实验计划项目的指导能力不足。
再次，除加深碎片化外，区域模式无法为其自身在国家管辖范围外海域设立海洋保护区的活动提供国际法上的基础，并易引发信任危机。例如南极罗斯海海洋保护区设立的过程中，俄罗斯、乌克兰、中国等国就曾质疑CCAMLR在南极海域设立海洋保护区的法定资格，俄罗斯甚至表示如果问题没解决将拒绝进一步就此议题进行谈判。①此外，俄罗斯曾向第37届南极条约协商国会议（ATCM）提交了一份关于“南极条约体系下的海洋保护区”的工作文件，指出“鉴于《南极条约》和CCAMLR公约的7个缔约国在南极主张陆地领土，俄罗斯不得不考虑海洋保护区被用于对其原主张区域建立地缘政治控制的可能性。②由此可见，区域模式在未获全球层面的授权时，其自身设立ABNJ海洋保护区的合法性容易受到挑战。此外，由区域组织主导ABNJ海洋保护区的设立还可能会引发其他国家对设立海洋保护区目的的质疑，导致域外国家对区域组织设立的ABNJ海洋保护区过分限制其公海自由权利的担忧。
最后，不论是全球模式还是区域模式，其本质区别在于设立ABNJ海洋保护区的决定权所属的层级不同，而混合模式可以视作在全球模式或区域模式基础上所进行的完善，其最终不是靠向全球模式就是靠向区域模式，因此从现有谈判进展来看，并不存在独立的混合模式。混合模式主要目的在于通过ILBI为区域模式提供指导与监督，同样无法避免上述区域模式的缺陷。而且，作为一种折衷的作法，混合模式的效力难以保证，全球框架与区域组织之间的关系也很难理顺。③ 胡学东、高岩、戴瑛：《生物多样性国际谈判的基础问题与解决途径》，《中国海洋报》2017年6月28日第002 版。
因此，相比较之下全球模式的优势明显，ILBI最终确立一个全球性海洋保护区的管理模式应当是可以预见的。
五、结 语
海洋保护区作为对传统海洋管理方式的一种突破，正在成为国际社会保护海洋生物多样性重要手段。ABNJ 海洋保护区议题的谈判，在处理好定义缺失、选划标准不明确、管理模式存在争议等方面问题后，势必会达成一个合理制度框架，进一步促进海洋保护区这一海洋划区管理工具在国家管辖范围外的发展。中国已经参与了前期预委会的谈判并与77 国集团共同发表了对相关议题的立场。在政府间会议时，为使自身的立场获得更多的支持，中国应当在内部处理好与77 国集团在立场上的协调问题，力求实现77 国集团的立场与中国立场保持一致，以争取更多国家的政治支持；在外部应协调好与欧盟在具体问题上的立场，并积极应对美、日等传统海洋强国所提出的主张。针对当前的谈判困境，中国应当在总体上持有开放灵活的立场，与其他国家深入探讨解决当前困境的各种可能性，展现出积极参与并推动国家管辖范围外海洋保护区制度构建的正面姿态。在具体议题方面，就国家管辖范围外海洋保护区的定义而言，应当支持ILBI 对保护区的定义作出界定并坚持保护区的目标在于实现海洋生物多样性的养护与可持续利用的平衡，以确保在完善《公约》的同时保证海洋保护区设立的灵活性。就选划标准而言，鉴于我国前期并未深入参与CBD 所开展EBSA描述工作及相关研讨会，因此中国应当在政府间会议中审慎对待EBSA 标准，尽量避免ILBI 将EBSA 作为选划海洋保护区的唯一标准，同时也应当积极提出其他更具科学性的标准。就保护区的管理模式而言，应当更加重视全球模式下程序规则与决策机制的构建，提出一个能充分体现和保障我国在ABNJ 海洋保护区设立过程中话语权的机制。另一方面，中国应当加强对国家管辖范围外海洋生物多样性的科学研究工作，以便为将来参与海洋保护区的设立与管理奠定基础。
Abstract: Resolution 292 was adopted by the 69th United Nations General Assembly on 19 June 2015,which requires to formulate,in accordance with the provisions of the UNCLOS,a legally binding international instrument on the conservation and sustainable use of biological diversity beyond national jurisdiction.Around the topic of marine protected areas,most countries have stated positions and opinions on its definition,aims,principles,selection criteria,supervision,regulation,and so on.However,Negotiations are still facing difficulties solving disputable and indefinite issues such as the definition,selection criteria and management of marine protected areas,which need to be further discussed.In the process,China should coordinate relations with all parties in the negotiations and actively respond to other countries' proposals.Outside,China should strengthen scientific research on marine biodiversity beyond national jurisdiction in order to be ready for future participation in marine protected areas construction and management.
Key words: beyond national jurisdiction; marine biodiversity; Marine Protected Areas; international agreements
收稿日期： 2018-10-15
基金项目： 2018年度华东政法大学研究生创新能力培养专项资金项目“中国参与国家管辖范围外生物多样性协定谈判的法理基础与应对措施”（2018-4-129）。
作者简介： 孟令浩，华东政法大学国际法学院硕士研究生。
（责任编辑：吴键）
标签：国家管辖范围外论文; 海洋生物多样性论文; 海洋保护区论文; 国际协定论文; 华东政法大学国际法学院论文;