地方政府房地产税收依赖的国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：地方政府论文,税收论文,房地产论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方税主体税种的内涵与特征
地方税主体税种一般是在地方税制结构中居于主导地位，发挥着主要税收收入功能和调节功能的税种。作为地方税主体税种的税，还应具备以下客观条件：税收收入稳定，能适应地方财政支出的需要；受益—税收负担相对应；能适度反映和调节地方经济。
1.作为地方主体税种，其课税对象应有相对的区域固定性，并普遍存在于全国各地，即应该具有税基稳定的特质，税源不易因为征税而发生在不同税收辖区间流动的现象。著名财政学家马斯格雷夫在分税原则中曾说，属于地方政府的税收应是对完全不流动的要素课税取得的税收收入。在地方政府经济发展的过程中，如果地方税对有较强流动性的税源课税，往往会促使税源流动性增强，容易造成地方政府间的税收纠纷和地方政府从本地区利益出发进行低税竞争，进而引起资源在地方政府之间的再分配，导致不同地区间税收收入失衡，税源流失的地方财力困难。因此，具有较强流动性的税种一般不能作为地方税收体系中的主体税种。
2.地方主体税种课税应当符合受益原则。即根据纳税人从政府提供的公共品中受益的多少，判定其应纳税的多少和税负是否公平，受益多者应多纳税，反之则反是。政府财政作为一个整体应该向社会提供全国性的公共品和地方性的公共品。地方性公共品受益范围覆盖地方政府辖区范围，由地方政府在其辖区之内筹集收入予以提供，是受益原则的客观要求。基于受益原则，地方主体税种的征税对象受益的大小应与地方政府提供的公共品直接相关，纳税人所承担的税负高低应该与其享受的公共品多寡相称。
3.地方主体税种要既对经济波动有一定的税收弹性，又要不易发生周期性波动。作为地方主体税种，对经济的弹性如果太大，会造成地方财政收入的不稳定；若弹性太小，则地方财政收入不能随着经济的增长而增加，满足不了人们不断增长的对公共品的需求。我国现阶段正处于市场经济不断发展完善的进程中，主体税种对经济波动具有一定的弹性，才能确保地方政府的税收收入能基本满足财政支出的需要，这是确定某一税种是否能成为地方税收体系的主体税种的必要条件。
二、房地产税作为地方主体税种的内在禀赋
房地产税作为世界上的一个古老税种，在经历了无数次的税制改革之后，仍然能作为许多国家的地方税主体税种而存在，这说明房地产税确实有作为地方税主体税种的天然特性。
1.房地产税的税基稳定，对经济的扭曲程度小。首先，房地产拥有者或使用者不易隐瞒其财产，很难逃税。因此房地产税可以为持续增长的地方公共支出提供一个稳定的资金来源。其次，房地产税的税基流动性较差。房地产属于非流动性生产要素，有着在地域上无法移动的自然特征，对其征税产生的经济影响范围较小，不会因为地方政府对其征税而改变这一生产要素的地区配置，也能在一定程度上抑制地方政府间的税收竞争，对经济的扭曲程度相对较低。因而房地产税是最具资格成为地方主体税的税种之一。
2.房地产税是与土地收益相匹配的受益税。房地产增值主要来自土地溢价部分，土地溢价产生的原因可以归纳为以下几个方面：(1)自然增值，土地的稀缺性使其价格不断上升。(2)由于城市规划变化，使土地利用条件发生改变，在变化方向有利于土地高效利用时，引起地价上涨。(3)政府对城市基础设施和公共设施等进行投资改造，从而导致地价上涨。(4)土地使用者对土地进行投资而引起的土地增值。可见，土地溢价主要是源于公共投入，如果不以税收的形式对增值部分进行调节，显然不符合税收的公平原则，也违背了税收的效率原则。因此，房地产税相对于其他税来讲，具有更加典型的受益税特征。
3.房地产税对经济波动的弹性适度。房地产税的税基主要以房地产的市场价值为依据，该价值对经济走向的敏感度较低，能保证地方税收收入有相对的稳定性。尽管房地产市场也会经历繁荣期或者萧条期，但从长期来看，由于受人口增长、土地资源紧缺、配套设施逐步完善等因素的影响，房地产价值的总体走势是逐步攀升的。
4.房地产税由地方政府征管效率最高。首先，有助于提高征管效率。房地产税的征收成本高，征管难度大。房地产税的计税依据是房地产的市场评估价值，由于每一处房地产因为区位、朝向、户型、楼层的不同而呈现出唯一性与独特性，使房地产价值评估工作变得比较繁琐复杂。只有划给地方政府，才能充分调动地方的积极性，以本地区利益为重，有效地监控税源，保证税款及时足额入库，从而有助于降低征管成本。其次，地方政府有独立自主的税源能提高财政效率。独立自主的税收来源将地方政府的税收和财政支出联系起来，收入用于地方支出，可促进地方居民参与公共事务，加强监督，地方政府在确定地方公共支出项目和规模时必须衡量成本和收益，这能够在很大程度上激励地方政府作出最正确、最经济的财政决策，达到公共支出效益最大化。
三、国外房地产税的主体地位
房地产税具有税源广泛、区域性、受益性等特点，最适宜成为地方税主体税种。从世界各国的情况看，房地产税也确实是市场经济国家特别是带有分权特点的国家通行的地方税主体税种。
(一)OECD国家。
从近年来的总体发展趋势看，房地产税在OECD国家中地方主体税种的地位日益坚固。从20世纪70年代以来，房地产税收收入占州、地方两级政府税收收入的比重总体上呈上升趋势，平均水平历年来始终保持在60%以上。其中：房地产税收收入占州政府税收收入的比重1979年为9.24%，2009年为19.26%；房地产税收占地方政府税收收入的比重平均水平为42%左右，1979年为36.52%，2009年为42.27%。而房地产税收收入占联邦(中央)政府税收收入的比重则逐年稳步下降，该比值1979年为3.7%，2009年下降为2.58%(见图1)。这其中就美国而言，尽管由于经济形势的变化和纳税人对房地产税的增长存在部分抵触情绪，美国对房地产税的限制越来越多，房地产税收收入在美国地方税收收入中的比重呈现缓慢下降趋势，但是下降幅度并不大，1979年至2010年，占比最高的1979年为77.44%，占比最低的2006年为70.42%(见图2)。
从OECD各国具体情况来看，有两个特点。一个特点是房地产税是地方税收收入主要来源地位明确。34个OECD国家无一例外地都把房地产税作为地方财政收入的来源之一，大部分国家都把房地产税作为地方政府的主要税收来源，2010年房地产税收占地方政府税收收入的比重，美国为73.09%、英国为100%、加拿大为97.82%(见表1)。另一个特点是房地产税收收益共享。绝大部分国家把联邦(中央)政府和地方政府共同作为房地产税的收益权主体。34个国家中，只有斯洛文尼亚、波兰、墨西哥、德国、爱沙尼亚、加拿大6个国家没有把联邦(中央)政府列入房地产税的收益权主体。只有美国、瑞士、西班牙、墨西哥、德国、加拿大、比利时、澳大利亚、奥地利等9个国家把州(省)级政府列入税收共享主体，与联邦(中央)政府、地方政府一起分享房地产税收收益。
图1 OECD国家房地产税收收入占各级政府税收收入总比重
图2 美国房地产税收收入占各级政府税收收入比重
(二)拉美国家。
拉美国家由于受社会发展水平的限制，无论是房地产税的受重视程度、体系健全程度，还是房地产税在国家税收体系中的收入地位等均与OECD国家存在明显差距，但是随着经济的不断发展，房地产税在拉美国家的地位也在日益突显，拉美国家中，除了多米尼加、萨尔瓦多、乌拉圭、委内瑞拉把房地产税划归联邦(中央)政府以外，多数国家都把房地产税划归地方支配和管理，成为地方政府税收收入的主要来源，如表2所示，11个拉美国家中，智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、秘鲁等5个国家将房地产税收收益权归属于联邦(中央)政府和地方政府，只有巴西将房地产税收收入在三级政府之间进行共享。6个国家都把房地产税作为地方政府的主要税收来源，智利、巴西、秘鲁近年来房地产税收占地方政府税收收入的比重都在40%以上，在危地马拉房地产税收收入更是地方政府税收收入的唯一来源。
总体来看，世界各国都把房地产税主要作为较低层级地方政府的收入。可以说凡是实行中央与地方分享税制的国家，无论是OECD国家，还是拉美国家，房地产税都在其地方政府收入中占据重要地位。但是，受经济发展水平和房地产税征收传统、税收征管水平和居民纳税意识等因素的影响，不同发展程度的国家房地产税在地方政府中占有的地位是不同的。一般而言，多数国家的房地产税构成了基层地方政府税收收入乃至财政收入的主要来源，满足市、县一级的地方政府财政支出需要，而州、省级绝大部分财政收入一般都是来源于商品劳务课税和所得课税。房地产税收入在多数国家的联邦(中央)政府税收收入中占比很小，但长期以来仍然始终保有一席之地。
四、对我国现阶段房地产税改革的启示
1.明确房地产税税收收益权归属。在多重目标的约束下，结合我国现阶段正在推行的“省直管县”、“乡财县管”等财政管理体制改革，进一步规范省以下政府间财政分配关系，合理划分县(市)一级政府的事权和财权，把以房产税为核心的房地产税收的收益权主要归属于县(市)一级政府，使之成为县(市)级政府的主要自主性财源，中央政府从平衡地方财政预算的角度考虑，适当参与一部分收益分享。根据中国目前的房地产税构成，具体设想如下：房产税、城镇土地使用税、契税等税收收入全部划归县(市)一级财政，土地增值税收入由中央政府与县(市)一级政府共享。土地增值收益部分的所有权应该归属于土地所有权人，鉴于我国实行的是土地公有制，土地增值税收益由中央政府与县(市)一级政府共享，既能有效地保障国家对土地增值收益的受益权，又能在一定程度上平衡地方政府因为税基差异而产生的财力差异。
2.科学划分房地产税收立法权和征管权。首先，立法权集中在中央和省级政府。建立有关税收立法权的权力制衡机制，在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的税收立法权，税基、计税依据的决定权归中央政府，在中央所定的幅度内，省级政府对纳税人、征税对象、税目、税率、减免税等税制基本要素有适当的调整权，以适应各地经济发展水平不同的实际情况，促使地方因地制宜地通过房地产税改革增加财政收入和调节经济。从国外的情况看，地方政府的支出主要用于教育和其他城市服务支出，而我国地方政府的职能则远远大于国外。在我国地方政府职责逐步规范、决策不断科学、约束力逐渐增强的情况下，地方政府应有权对房地产税的税率及征与不征享有一定的选择和制定权。而且各地创新房地产税税制设计，也有利于汲取好的经验在全国推广。其次，征收管理权划归县(市)级政府。从公共服务受益原则的角度看，房地产税执法权由地方税务部门行使征收管理效率最高。
3.加速推动全国性房产税改革。中国目前的房地产税收比重日益上升，实际上存在潜在的财政风险。地方财政收入主要依赖房地产税收，从发达国家的实践来看，本身并不一定会造成很大的财政风险，从相对数看，我国的房地产税收收入占中央或地方两级政府税收收入的比重远低于OECD国家，与拉美国家相比也存在明显差距。问题的关键在于我国的房地产税收主要来自流转环节，而非像发达国家那样主要来自保有环节。2010年全国房地产税收收入占地方税收收入比重只有19.97%，其中房产税和城镇土地使用税合计数占地方税收收入的比重就更低了，仅为5.80%。就全国情况来看，即使是经济最发达的省份这一指标也明显低于大部分拉美国家，更远远低于OECD国家。这样的税制课征环节设计势必会给税收收入受房地产市场波动影响埋下隐患。房地产税收收入结构的局限性，必然会进一步加大地方政府的财政风险。扩大房产税课税范围，全面课征房产税，既能提高房产税占税收总额的比重，满足县以下政府的财政需要，又能尽快改变房地产课税重流转轻保有的现状，会大大有利于降低地方财政风险。
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