公共行政价值研究的新动向，本文主要内容关键词为：新动向论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2009)06-0060-04
一、公共行政价值研究的视角转换：由“科学”向“哲学”
长时期以来，公共行政学的研究受到以泰罗等人为代表的科学管理学派的巨大影响，公共行政被看做纯事务性的技术领域，公共行政学也因之成为了一门纯粹的工程技术学。传统公共行政学的代表人物马克斯·韦伯对官僚科层制的精心设计，其实就是基于把整个公共行政部门看做是一架结构严谨、运行协调和高效率运转的机器，而每一个公职人员就是这架机器上的一个必不可少的，有着自身功能和作用的零部件。“科学主义”视野中的公共行政其实是自然科学的思维在公共行政领域的反映，它追求精确和可度量性，拒斥对公共行政进行价值判断和分析，这导致了一系列严重问题。比如说，追求公共行政运行的专业化导致了日益庞大的官僚制机构，而且因位定人、对事不对人的公共行政运行模式也导致了非人格化与人性之间的冲突与矛盾；“对上不对下”的负责制原则使得公共行政的运行愈益无法满足社会公众多样化的需求。人们对物欲的极度膨胀完全取代了对精神的追求，社会犯罪伴随着环境恶化、生态危机等日益严重，这一切都表明基于“科学”立场的对公共行政的价值企求，忽略了整个社会人文精神的倡导与弘扬，其负面效应是不言而喻的。笔者认为要从根本上改善目前的这种状况，必须实现对公共行政价值研究的由科学视角向哲学视角的转换。
哲学是文明的活的灵魂，是时代精神的精华。以哲学的视野来探究现实公共行政的本源性存在问题，也许能透过笼罩在公共行政价值研究中的种种迷雾，从而在更高的学理层次上展开一幅别有洞天的画卷。哲学与公共行政学的渗透和交融，催生了一个新的部门哲学——行政哲学。近些年来，一批具有深厚哲学知识背景的学者，将目光投向了热气沸腾、鲜活的公共行政领域，开辟了一个关于公共行政的哲学认知模式，极大地丰富和提升了关于公共行政学的理论品位。就公共行政学的研究而言，在“科学管理”主义一统天下的时代，我们主要关注的是对公共行政事实的描述和分析，也即对公共行政的“实然”之阐述。从逻辑上看，对公共行政事实的描述和实证，先于公共行政应该是什么的价值(或规范)的探寻，也是符合人类的思维路径的。对公共行政的应然研究，要以实然为基础，而实然又要以应然为归宿。从严格意义上来讲，由于人总是处于特定的社会历史时空中，必然要受到特定社会历史意识形态(价值规范)的影响，所以难免在对公共行政的事实描述中掺杂主观色彩.这正如韦伯所言：“如果没有研究者的价值观，那么课题的选择就失去了原则，关于具体实在也失去了有意义的知识，正如要是没有研究者对特定文化事实的意义信念，一切分析具体实在的尝试都毫无意义一样。因此，他的个人信念的倾向，即他的心灵棱镜中的价值折射，给他的工作指出了方向。”[1](p.178)卡尔·波普尔也曾说：“在任何时候，我们都是被关进自己理论框架中的囚徒”[2](p.70)，意即我们对任何事实的经验描述都是基于已有的价值判断之上的。尽管如此，对公共行政事实的描述和实证分析纯洁性的追求，仍不失为一种科学精神的寻觅，它将为公共行政研究中价值判断的应然性分析打下坚实的基础。我们曾经过多地关注公共行政的实然之阐述，却缺乏对公共行政的应然之探究；过多地关注公共行政的技术应用之思考和解释，却缺乏对公共行政的哲学层面的批判和创新。正像威尔逊所说：“政府与我们是如此接近，是我们每天都习惯于与之打交道的这样一个庞然大物，因此我们就难以看出有对它进行任何哲学上研究的必要。”[3](p.22)事实上，自20世纪70年代以来，行政学界较为普遍的一个观点是，行政学正经历着一场前所未有的“身份(认同)危机”(identity crisis)[4](p.147)。其中一个重要的原因就在于对以公共行政价值为核心的公共行政基础理论的研究比较薄弱。
二、公共行政价值的内涵：基于主体——客体模式的分析
(一)基于哲学的视野探讨公共行政价值的内涵时，可以发现隐含于其中的关于公共行政价值的主体和客体关系的存在，很显然，公共行政价值是蕴涵于公共行政(public administration)之中的。如果从公共行政发展史的角度来分析，可以说，人类社会自阶级形成、国家产生以来的历史就是公共行政的生成、发展和演进的历史，并且随着人类社会形态由低级向高级的更替和人类文明的进步，公共行政的“公共性”成分越来越多。作为公共行政载体(state-loaded)的国家究竟是怎样产生的，理论上一直存在着不同的解说。自启蒙运动以来，影响较大的国家起源学说当属社会契约论和马克思主义国家起源理论。西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值时，就必然会产生人与人之间的利益冲突。为了解决这一问题，人们通过协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分地转让给“主权者”——国家。马克思主义国家观认为：国家不是从来就有的，它是社会发展到一定阶段的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面，而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，是社会内部矛盾发展的结果。由此可以看出，在社会与国家二者的关系中，社会控制国家，国家为社会服务，国家是手段，社会是目的。
通过以上的论述，对社会契约论和马克思主义国家观进行比较分析就会发现，虽然“社会契约说”抹杀了国家的阶级性，主张一种抽象的国家观，总体上来说是为了维护资产阶级的统治，这表明了它的非科学性，但是它并不否认国家是为社会服务的这一根本目的，在此意义上说，它和马克思主义国家观殊途同归。
笔者认为，基于行政哲学的认知模式，公共行政价值指公共行政(public administration)(客体)对人类社会(human society)(主体)的积极意义或有用性，它是公共行政所追求的一种应然状态，反映人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。这里有必要说明的是，公共行政作为一种事实(fact)或者说现象(phenomenon)，它总是以国家作为其载体(state-loaded)的。所以，在下面的行文中，笔者常常运用“以国家为载体的公共行政”来表述这一情况。可以说，公共行政价值是公共行政的灵魂和核心(基石)，只有正确把握它，才能有效地统摄和提升公共行政学的理论研究。
(二)在哲学中“价值”是一个歧义纷呈的概念(据不完全统计，关于价值的定义不下百种)。价值丛林现象的存在，提醒我们必须十分谨慎地对待它。为此，正确区分价值与价值观的概念范畴就显得极为重要。
价值是体现主客体关系的范畴，而价值观是主体对客体的主观性认识或评价。价值的主体是人，但“人”可以分为类意义上的人、群体意义上的人和个体意义上的人三个层次。价值取决于主体，反映主体的需要，因主体而异。所以，在现实的经验层面上，价值总是具有明显的主体化倾向。换言之，不同主体的价值需要可能不同，但价值不是主观的、随意的，主体有别于主观。而那些持有价值是主观的、随意的观点的学者可能混淆了价值和价值观的区别，这是两个不同的概念范畴。有学者这样表述价值和价值观二者的区别，认为“价值观是人们对价值的认识、看法和见解的总称。它包含着感性的价值认识和理性的价值认识两个方面。感性的价值认识也就是价值观念，而理性的价值认识即是价值理论，它是有一定系统性、整体性、独立性的价值理论单元，亦称为价值论”[5](p.15)。
由此可见，价值观具有主体性和主观性，而价值具有客观性。正是由于这一原因，我们经常可以看到或听到诸如此类的话：改革开放以来，中国人的价值观(念)发生了很大的变化；要树立正确的行政价值观，等等。但如果把前面两句话中的“价值观”换成为“价值”，就说不通了。这在一定程度上说明虽然在对价值和价值观两个概念的理解上存在着一定的混乱状况，但二者的区别同样也是十分明显的。
三、公共行政价值研究的体系：基础与论域
(一)价值哲学的发展为公共行政价值研究提供了一个元理论基础。价值哲学，又称价值论，其开创者是德国哲学家洛采，经文德尔班、哈特曼等人发扬光大，价值论是哲学发展到现阶段的科学成果。从总体上看，伴随着人类社会认识水平的提高和时代发展的需要，哲学的发展也逐步深化：由本体论到认识论，再到历史观，进而到价值论。现在国际国内学术界，在人文社会科学领域，价值问题的研究日益受到重视，其早已超出了哲学而向其他学科进行渗透。美国学者培里(Ralph Barton Perry)就列出了如下八大价值领域：道德、艺术、科学、宗教、经济、政治、法律和习俗或礼仪[6](p.13)。以国家为载体的公共行政是人类社会的产物，只能根据人类社会对公共行政的理念预设来理解公共行政价值。公共行政价值论是关于公共行政价值研究的系统的理论成果，是人们对于公共行政价值的理性认识。
公共行政价值的哲学之维构成了公共行政哲学承诺，而公共行政哲学对“价值”的阐释又渐成体系，从而催生出公共行政价值论。就国内而言，注重和加强对公共行政哲学的研究已成为学者们的共识，有学者甚至提出，在今后几年，应当把行政哲学研究作为中国行政学发展的突破口，应把行政哲学研究作为一场学术运动来推动，通过这项研究，找到一条把中国的行政学研究推向世界前列的捷径[7](p.1)。在英语话语中第一次明确提出“行政哲学”(administrative philosophy)的是克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)和米歇尔·杰克逊(Michael Jackson)[8](pp.12-15)。美国学者乔恩·S·朱安(Jong S.Jun)出版了《行政哲学》一书，他认为行政哲学将会对许多习惯性、非反思性、常规性和漫无目的性的管理活动提出挑战；而且它的意义深远，因为它对趋于改善人类的活动和建设民主的共同体提供了一个视角。他特别指出，任何行政哲学如不着力于促进公共利益，那它就不值得追寻[9](pp.93-96)。
(二)公共行政价值的论域。对公共行政价值宽视野、多层次的研究，绝非是一种对知识的简单和杂乱的堆积。如果从对公共行政价值研究的思维发展线索求解的话，公共行政价值论的构建进路将指向如下几个方面的论域关涉。
1.逻辑生成。对公共行政价值的研究并不是学者们的突发奇想和凭空捏造，公共行政价值的生成基础在于人类社会对以国家为载体的公共行政的理性需要。基于公共权力、维护公共利益的公共行政之价值要义在于立足于以人为本，既要处理好人与自然的关系，又要处理好人与人(社会)的关系。因此，利益关系是对公共行政价值研究的一个探究路径，其存在的现实之源是人类社会日新月异、丰富多彩的公共行政实践活动。
2.范畴体系。既然以国家为载体的公共行政的出现是人类社会的理性需要，而对于人而言的所有价值都无非是目的(性)价值和手段(性)价值这两类。古希腊哲学家亚里士多德在《大伦理学》中曾明确提出把价值划分为目的价值和手段价值并强调两者的不同。此后，把价值划分为目的价值和手段价值成为一种主流观念，尽管后来也有学者对价值的领域作了其他的划分。美国社会学家洛奇赤(Milton Rokeach)曾提出终极价值(terminal value)与工具价值(instrumental value)的界分，并对此进行了阐释。
借鉴上述对价值的分类，从分层次、系统化和整体性的角度考量，笔者试提出公共行政价值可分为两个层次：工具性价值，它包括效率、公平和秩序；目的性价值，它包括可持续发展和人性完善两个方面。作为公共行政之诉求的工具性价值与目的性价值虽居于不同的位阶，但它们互为支持、互补协调，共同构成了公共行政价值的范畴体系。
3.评价机理。当今社会对科学发展观的倡导、对正确政绩观的呼吁、对绿色GDP的渴望等无不反映了公共行政价值评价之重要。科学的公共行政价值评价必须既要坚持公共行政价值主体需要的尺度，又要坚持公共行政价值客体属性的尺度，在公共行政实践的基础上，坚持合目的性与合规律性的有机统一。只有这样，才能做到在对公共行政价值评价的问题上达成共识，统一思想，从而凝聚人心，维护社会稳定；同时又能避免思想理论上的专制状态，形成充分反映民情、体现民意、集中民智的社会环境，调动各方面的积极因素，促进社会发展。
4.异化考察。公共行政价值异化表述的是关于公共行政价值的实然状态与应然状态的差距，反映的是人们对于公共行政价值理想境况的期待背后的隐忧。总体上而言，它是一种理论的抽象，为我们勾勒了一幅远非完美状态下的混沌的公共行政价值图景。公共行政价值异化是一个值得警惕的现实问题，在某种意义上，可以说人类关于公共行政价值的希冀和理想之达致就是人类通过自身的努力，不断克服公共行政价值异化的过程。
5.实现过程。公共行政价值的实现是指在公共行政价值主体和客体的相互作用中，作为客体的公共行政的潜在价值，转化为公共行政的现实价值和外在价值，对主体——人类社会产生了预期意义，在某种程度上满足了公共行政价值主体的需要，也即公共行政的价值目标的现实化过程。公共行政价值的实现是公共行政活动的不懈追求和希冀所在。动态地看，公共行政价值的实现既是指一种过程，也是指一种结果。正是在对公共行政价值实现的追求过程之中，才蕴涵着达致公共行政价值的实现结果的憧憬。因此，公共行政价值的实现是一种过程和结果的统一。
6.虚无情结。公共行政价值是公共行政所追求的一种终极化的应然状态。其本身所蕴涵的这种“绝对超越指向”的形而上意念，实质上是和“乌托邦”精神相契合的。有学者认为，“乌托邦”精神永存不灭，而人类社会对正义则在不断的找寻和期待之中[10](p.1)。在哲学领域，关于价值的这种“绝对超越指向”的性质，哲学家们已经有所注意。如以文德尔班、李凯尔特等为代表的新康德主义就认为，价值是处在客体与主体的彼岸的东西，它不具备实在性而只有意义性，它是一种虚无缥缈的现象，但它却是人类文明所不可或缺的。在他们看来，价值世界是无法企及和达致的。就公共行政价值而言，它含摄了人类社会关于公共行政的信仰和依托，并成为人类不懈努力、孜孜以求去实现公共行政价值的精神动力。这正如马克思所指出的那样：“光是思想力求成为现实是不够的，现实本身应当力求趋向思想。”[11](p.10)在公共行政价值实现的意义上而言，作为彻底的辩证唯物论者，应该走出那种“乌托邦”式的虚无情结，从而树立一种坚定的信心和必胜的信念。可以说，公共行政价值的实现之日，便是公共行政的终结之时，在此意义上而言，人类社会的理想还远未充分实现，但人类注定将有幸见证这一时刻的到来。