唐宋地方监察体制变革初探，本文主要内容关键词为：唐宋论文,体制论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D691.49=42/44 ［文献标识码］A ［文章编号］0583-0214(2004)11-0026-06
中国古代地方监察体制在安史之乱以后发生了重大变革。其变革的意义不仅在于唐宋监察制度的演变，而且标志着我国封建社会地方监察制度进入了新的发展阶段。
中外学者对“唐宋变革”的研究多集中在经济关系变革、思想转型、文化差异等问题上（注：参见李华瑞的《20世纪中日“唐宋变革”观研究述评》（《史学理论研究》2003年第4期）、罗祎楠的《模式及其变迁——史学史视野中的唐宋变革问题》（《中国文化研究》2003年夏之卷）。），很少探讨唐宋监察制度变革。从对中国古代监察制度的研究成果看，唐宋监察制度的断代论著虽然不少（注： 徐连达、马长林：《唐代监察制度述论》，《历史研究》1981年第5期；何汝泉：《唐前期的地方监察制度》，《中国史研究》1989年第2期；贾玉英：《宋代监察制度》第8、9章，河南大学出版社1996年版；邓小南：《略谈宋代对于地方官员政绩之考核机制的形成》，《庆祝邓广铭教授九十华诞论文集》第239～247页，河北教育出版社1997年版；胡沧泽：《唐代监察体制变革》，《福建师范大学学报》2001年第3期；刘长江：《中晚唐监察体制与宦官专权》，《山东师范大学学报》2002年第5期，《中晚唐监察体制与政局》，《四川师范学院学报》2002年第3期。），但至今尚无唐宋地方监察制度变革的论文。本文参考现代政治学的体制概念，对唐宋地方监察体制变革的进程、线索和主要原因等问题作初步探讨，提出了唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后期分界线的看法。
一 变革之历程
（一） 唐朝前期：使臣监察系统复杂多变
唐朝前期的地方监察体制主要由御史台出巡的监察御史和朝廷派出的监察使臣组成。监察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡县”[2]（卷四四），代表朝廷意旨处理重大刑狱或贪赃案件，有极高的威望，正如监察御史韦思谦所说，“御史出使不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”[3]（卷一一六）。光宅元年(684)九月，武则天设置了左、右肃政台。左肃政台“专管在京百司及监军旅”。右肃政台“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。“以澄郡县”。肃政台“每年春秋发使，春曰风俗，秋曰廉察”，用四十八条“以察州县”。延载年间以后，御史出使无定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。[4]（卷二四）
唐朝前期朝廷派往诸道的监察使臣，名称繁多，经历了一个复杂的演变过程。这个过程大体可分为三个阶段。
自太宗贞观八年至睿宗景云二年为第一阶段，即十道巡察使阶段。贞观八年(634)正月，太宗“分遣萧瑀、李靖、杨恭仁、窦静、王珪、李大亮、刘德威、皇甫无逸、韦挺、李袭誉、张亮、杜正伦、赵弘智等，巡省天下”，“延问疾苦，观风俗之得失，察政刑之苛弊”。[1]（卷七七）贞观二十年(646)正月，太宗“遣大理卿孙伏伽等，以六条巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。龙朔三年(663)八月。唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。神龙二年(706)二月，唐中宗“选左、右台及内外五品以上官二十人，为十道巡察使，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代，考其功罪而进退之”。当时的易州刺史姜师度、礼部员外郎马怀素等人“皆预焉”。[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使”。唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的设置，标志着唐代十道巡察体制的正式确立。
自睿宗景云二年至玄宗开元二十一年为第二阶段，即十道按察使阶段。唐睿宗朝对地方监察使臣系统做了一些调整。景云二年(711)六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齐、兖、魏、冀、并、蒲、鄜、泾、秦、益、绵、遂、荆、岐、通、梁、襄、扬、安、闽、越、洪、潭二十四都督，各纠察所部刺史以下善恶”，只有“洛及近畿州，不隶都督府”。睿宗以都督监察地方的做法，遭到了不少官员的非议。太子右庶子李景伯等人上疏反对说：“都督专杀生之柄，权任太重，或用非其人，为害不细；今御史秩卑望重，以时巡察，奸宄自禁。”其后，睿宗罢都督监察之任，“但置十道按察使而已”。至此，十道按察使取代了十道巡察使的监察职能。开元年间，唐玄宗曾几次废置右御史台和十道按察使，调整地方监察体制。先天元年(712)二月，“废右御史台”。开元元年(713)九月，又“复置右御史台，督察诸州，罢诸道按察使”。[5]（卷二一○）翌年二月“复置十道按察使”。开元四年(716)闰十二月，“罢十道按察使”。[5]（卷二一一）开元八年(720)五月，再次“置十道按察使”。开元十二年(724)五月，又“停诸道按察使”。[5]（卷二一二）开元十七年(729)五月，“复置十道及京都两畿按察使”[5]（卷二一二）。
自开元二十一年至天宝十四年为第三阶段，即十五道采访或观察使阶段。开元二十一年(733)，唐玄宗“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[2]（卷三八）。至此，十五道采访使制度正式取代了十道按察使制。开元二十五年(737)十二月，玄宗下令：“诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式。”自此，诸道采访使掌握了地方官的考课之权。开元二十九年(741)七月，唐玄宗敕令采访使按察所部，“事须周细，不可匆遽，徒有往来”。之后，诸道采访使的权力越来越大。天宝九年(750)三月，玄宗下令限制诸道采访使的权力，云：“本置采访使，令举大纲。若大小必由一人，岂能兼理数郡，自今已后，采访使但察善恶，举其大纲。自余郡务有所奏请，并委郡守，不须干及。”[1]（卷七八）天宝末年，采访使兼任了黜陟使，权力进一步扩大。安史之乱爆发后，采访使监察体系逐渐破坏，唐朝的地方监察体制进入了新的发展阶段。
（二） 唐后期至五代：新的监察体制出现及演变
安史之乱以后，“人户凋耗，版图空虚”[3]（卷一四五），唐王朝财政困难，不得不改革赋役制度。伴随赋役制度的改革，地方监察体制除了御史出巡体系之外，出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系应运而生。
1.出使郎官的出现及其职能演变
自唐代宗朝始，出现了出使郎官访察地方的制度。大历六年(771)六月，代宗下诏云：
自今已后，所在不得闭籴及隔截榷税，如辄违犯，所由官节级科贬，仍委御史台及出使郎官、御史访察闻奏。[6]（卷六四）
这是笔者目前所看到的文献中关于出使郎官监察地方之最早记载。唐德宗朝，连年灾荒，百姓缺衣少食，贞元六年(790)二月，德宗令地方官“赈赡优贷”以安天下，告诫“方镇牧守诚宜遵奉，如有违越，委御史台及出使郎官、御史访察以闻”。[6]（卷一五五）宪宗朝，针对节度使在辖区内擅加科率之状况，元和四年(809)闰三月，宪宗下令：“如刺史不承使牒，擅于部内科率者，先加惩责，仍委御史台、出使郎官、御史察访闻奏。”[1]（卷六八）朝廷虽然多次命令出使郎官、御史等访察“诸道违法征科及刑政冤滥”者，但出使郎官和御史“未尝举职”。元和七年(812)闰七月，宪宗再次下诏强调：“今后应出使郎官、御史所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。”且强调出使郎官“宜委左右丞勾当”，“限朝见后五日内闻奏”，“如所奏不实，必议惩责”。[1]（卷六二）
唐穆宗、敬宗两朝，出使郎官监察的范围扩大到监察婚丧嫁娶等仪制和刑狱方面。长庆元年(821)，穆宗令出使郎官和御史、诸道巡院等切加察访“天下州县”[7]（卷一○）。长庆三年(823)十二月，根据浙西观察使李德裕的奏请，朝廷规定：“百姓等丧葬祭，并不许以金银锦绣为饰及陈设音乐，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能节级惩责”，“委出使郎官、御史访察”。[1]（卷三八）唐敬宗即位后，针对节度使以向皇帝进奉为名增加榷税及婚丧嫁娶僭越规制的状况，特下令：“天下常贡之外，更不得别有进献，纵节度观察使入朝，亦不得进奉，诸道监军自今后在本道并入奏，并不得进天下所贡奇绫异锦”；“丧葬嫁娶、车马衣服，事关制度不合逾越，委中书门下明立科条，颁示天下，有不守者，御史台及出使郎官、御史严加访察，节级科处”。[6]（卷九○），宝历元年(825)，唐敬宗令出使郎官和出巡御史严察地方刑狱，其诏书云；“天下诸州府县官吏，应行鞭捶，本罪不致死者，假以责情，致令殒毙”，“委御史台及出使郎官、御史等，切加察访，仍具事由闻奏”。[7]（卷七○）
唐文宗朝，出使郎官对地方官几乎无所不察。太和三年(829)，文宗令出使郎官和御史等严加察访州县官“不守朝章”者。同年十月，文宗又下令规定：“天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停……令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。”[7]（卷七一）“天下诸州府如有冤滞未申，宜委御史台及出使郎官，察访闻奏。”[7]（卷一○）此令颁布之后，州县“或以督察不严，或以长吏更改，依前却置重困齐民”。太和七年(833)四月，根据御史台的奏请，文宗令擅自增加税率的州县官，限十日内，“具却置事由闻奏”，“出使郎官、御史令严加察访”。[1]（卷八四）开成元年(836)八月，文宗又下敕规定：刺史“如有贪残黩货，枉法受赃，冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻，当加峻刑，投诸荒裔”，令出使郎官等“常加采访，具以事状奏申”。[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“长吏不守法制，分外征求，致使力农之夫，转加困弊”。会昌元年(841)正月，武宗令“本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使斛斗数，分折闻奏”。如果观察使“所奏数外有剩纳人户斛斗，刺史已下并节级重加惩贬”，令出使郎官、御史“访察闻奏”。[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官监察包括观察使、判官在内的地方官吏。大中三年(849)二月，宣宗敕旨：“诸州刺史到郡，有条流，须先申观察使，与本判官商量利害，皎然分明，即许施行；如本是前政利物徇公事，不得辄许移改，不存勾当，踵前因循，判官重加殿责，观察使听进止，仍委出使郎官、御史常切询访举察。”[1]（卷六九）咸通元年(860)十二月，唐懿宗令出使郎官和知弹御史等，监察地方官吏在征收赋税中不执行朝旨的“抵违”[6]（卷四八八）者。
唐后期以出使郎官察访地方，是赋役制度改革出台后新的监察举措，也是使臣监察体系被破坏后中央对地方监察体制的一种补充，在当时的历史条件下，对制止地方官擅加杂税、草菅人命、缓和社会矛盾等，均起到了一定的积极作用。
五代后唐仍以出使郎官和御史监察地方。天成二年(927)六月，明宗重申唐穆宗长庆三年“委出使郎官、御史察访”[8]（卷八）地方官的命令。
2.转运使与巡院的出现及其职能演变
唐代宗朝除了以出使郎官察访地方之外，还出现了转运使察访地方的新现象。永泰元年(765)十二月，代宗下敕：
如闻诸州承本道节度、观察使牒，科役百姓，致户口凋弊，此后委转运使察访以闻。[2]（卷一一）
唐后期以转运使察访地方，开了北宋转运使监察府州军监制度之先河。
在赋役制度改革的背景之下，转运使和度支使设在诸道的巡院也逐渐演变为地方监察体系。巡院设置于唐代宗广德初年。刘晏为户部尚书，“始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之，不发丁男，不劳郡县，自古未之有也。自此，岁运米数千万石，自淮北列置巡院，搜择能吏以主之”[2]（卷四九）。之后，诸道逐渐设置了巡院。巡院设置之初，其主要职能是管理漕运事务，无监察之任。元和四年(809)十二月，根据御史中丞李夷简的请求，宪宗下敕：
远处州使，率情违法，台司无由尽知；转运使、度支悉有巡院，委以访察当道使司及州县，有两税外榷率及违格敕文法等事状报台司。[5]（卷二三四，注文）
自此，诸道盐铁、转运、度支巡院有了监察本道使臣和州县官的职能。翌年，宪宗再次下诏强调盐铁、转运、度支巡院的访察职能。
唐穆宗朝，诸道巡院的职能扩大到“察访天下州县”。唐敬宗即位后，继续令度支、盐铁巡院“切加察访”天下州县，[7]（卷一○）并规定“五年一定税，如有逃亡死损，州县须随事均补”，年终申报户部，“如有隐漏，委御史台及所在巡院察访闻奏”。[6]（卷四八八）唐文宗十分重视发挥巡院的监察作用。他在太和三年(829)的制书中强调：
天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停，仍令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。[7]（卷七一）
太和七年(833)，唐文宗又下诏强调：“诸道方镇刺史等，有聚敛货财、潜行馈遗者”，委度支、盐铁分巡院与御史台“同为访察，不得容蔽”。[7]（卷二九）同年七月，唐文宗令度支、盐铁分巡院官，访察本道观察判官对刺史的考察举奏状，刺史序迁后，如果巡院官“访知所举不实，观察判官、分巡院官及知州上佐等，并停见任。一二年不得叙用”。自此，诸道巡院有了监督地方官考核、升迁的职能。开成元年(836)八月，唐文宗令巡院、出使郎官、御史等，访察刺史、县令、司牧，其间“如有贪残黩货，枉法受赃；冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻”。[1]（卷六八）唐宣宗朝，奉命出使江淮的一些使臣，利用当地水、陆两路交通的特点，与随从分道而行，“或使头陆路，则随从船行；或使头乘舟，则随从登陆。一道券牒，两处祗供，害物扰人，为弊颇甚”。大中五年(851)七月，唐宣宗下敕：“自今已后，宜委诸道观察使及出使郎官、御史并所在巡院，切加觉察，如有此色，即具名奏，当议惩殿”，如州县官妄有恭迎，将“节级科议，无容贷”。[1]（卷六一）
五代继承并发展了唐后期以来的转运使与巡院制度。后唐庄宗置租庸使以催征租税，当时的租庸使孔谦横行霸道。明宗李嗣源即位后，“诛租庸使孔谦而废其使职，以大臣一人判户部、度支、盐铁，号曰判三司”。长兴元年(930)，明宗以张延朗“充三司使，班在宣徽使下”，“三司置使自此始”。[9]（卷二六）与此同时，后唐明宗“罢巡院，置转运司”[10]（卷六）。自此，三司演变为主管中央财政的机构，而转运司则演变为掌管地方财政的机构。这一变革，奠定了北宋以转运司监察地方制度之基础。
唐宋之际巡院演变为转运司，和当时的财政体制改革密切相连，古代的史学家多重视财政体制变革的研究，而忽视与其相关的地方监察体制的变革过程。南宋人王应麟在总结唐宋财政体制变革时说：
唐刘晏为九使，财赋悉归于一，宋朝始分为二，而三司使居中，发运使居外，相为表里；祖宗外置转运司以漕一路之赋，内置三司使以总天下之财。[11]（卷一八六）
王应麟的话虽然比较客观地反映了唐宋财政体制变革的线索，但疏忽了五代“罢巡院，置转运司”这一重要的地方监察变革过程，至今学术界也罕有提及。
（三） 宋代：新的地方监察体制确立
赵宋王朝在防范藩镇割据的政治背景之下，完成了唐中期以来地方监察体制的变革过程，确立了二级监察体制，并强化了对地方监察官自身的监察体制。
1.通判监察体系之创置
宋代的府、州、军、监为同级地方机构。府、州基本因袭唐代。军在唐代“仅理兵戎”，入宋后演变为行政区。“监为物务，向不治民”，宋代也属行政单位。[12](p70)建隆四年(963)，宋太祖灭掉荆南和湖南割据政权以后，“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”[13]（卷四）。乾德二年(964)，北宋在原后周统治区的四十三州均设置了通判。乾德三年北宋征服后蜀以后，在眉、梓等州也设置了通判。开宝四年(971)，北宋灭掉南汉，在广州等地设置了通判。开宝八年(975)十二月，北宋征服南唐，在江浙地区设置了通判。其后，宋朝的其他统治区也都逐渐设置了通判。宋代设置通判的主要目的是监察和牵制州郡长官，通判与州郡长官纷争时便说：“我监州也，朝廷使我来监汝。”州郡长官“举动必为所制”，[13]（卷七）且“出则按县”[14]（职官四七之六七），强化了对州县的监察机制。
2.路级监察体制的创立与变革
宋代的路上承唐末五代的道，监察体制经历了由一元向多元的变革过程。转运司是北宋路级最早的监察机构。太祖朝的转运司尚无监察之任。宋太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判、监临物务京朝官等。”[13]（卷一七）太平兴国二年(977)八月，太宗罢节度使领支郡制度以后，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任皆委于转运使”[15]（卷六一），自此，转运司既有监察职能又有行政之权。宋真宗朝，路级监察体制又增置了提点刑狱司。景德四年(1007)七月，真宗诏令：诸路“官吏贪浊弛慢者”，提点刑狱“具名以闻”。[13]（卷六六）宋神宗朝，提举常平司也成为路级监察机构。熙宁三年(1070)七月，神宗下诏：“提举诸司库务司勾当公事官，不得擅诣诸司库务点检及取索文字，追呼公人，违者，提举司劾奏。”[13]（卷二一三）此外，宋代路级监察体制中某些时期还设走马承受作为皇帝的耳目。[16](p397)
宋代的路虽然承袭唐朝的道，但监察体制已经发生了重要的变化。唐朝的道是朝廷定期或不定期派遣使臣的单一监察体制，而宋朝路级监察体制不仅有了固定的机构，而且由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多部门组成。
3.对地方监察官的自身监察体制逐渐强化
唐朝前期，出使地方的监察使臣主要接受御史台的监察。唐朝后期，地方监察体制处于变革之中，对出使郎官、转运使、巡院等新的监察体系，尚无完备的监察体制。宋代强化了对地方监察官自身的监察体制。
其一，逐渐建立了以御史台为主的监察监司体制。自宋太宗朝始，朝廷以考课的方式“专察诸路监司，置簿于中书，以稽其要”[17]（卷三三七《范镇传附范祖禹传》）。元丰三年(1080)四月，宋神宗“始置六察司于御史台”[14]（职官一七之三五），“令御史分案诸路监司”[17]（卷一六《神宗三》），“以户案察转运、提举官，以刑案察提点刑狱”[14]（职官一七之九），与此同时，立郎官、御史按察诸路监司条规。哲宗元符元年(1098)二月，将出使郎官、御史按察诸路监司制改为察访制。[13]（卷四九四）
其二，创立了诸路监司互察法。崇宁五年(1106)六月，宋徽宗诏令“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”[17]（卷二○《徽宗二》）。南宋时，监司互察法更加制度化。宁宗朝的《庆元条法事类》规定：诸路监司违反互察法者，要严厉惩罚，如“犯赃私罪，庇匿不举者”，“以其罪罪之”。[18]（卷七《职制门四》）
其三，建立了同路监司之间及监司与其他机构之间的互察制。北宋逐渐设置了转运使、提点刑狱公事、提举常平公事等，统称监司，监司“法有互察之文”[14]（职官四五之五）。南宋时进一步规定：“监司违戾，令诸司互察、御史台弹劾。”[14]（食货三七之三六）把监司置于与同路其他机构的互察制度之中。
宋代对通判采用垂直监察体制，即以路级监司监察通判。北宋初年，对通判尚未有监督考课制度。太宗即位后下诏：“诸道转运使，各察举部内知州、通判。”[17]（卷一七）自此，诸路监司监察本部通判成为制度。
二 变革的主要线索和原因
（一） 变革的主要线索
基于以上所述，唐宋地方监察体制变革大体有以下几条线索：
第一，地方监察体制由朝廷派出型向地方固定型变革。唐前期的地方监察体系，无论是御史台派出的监察使臣，还是朝廷派出的巡察使、按察使、采访使等监察使臣，均为朝廷派出类型。安史之乱以后，地方监察体系既有中央派出类型的出使郎官，同时又增设了诸道巡院。五代罢巡院置转运司。北宋逐渐建立了转运司等地方型的路级监察系统，完成了唐中期以来地方监察体制由中央派出型向地方型的变革过程。
第二，地方监察体制由单一型向多层面、多元化变革。如上所述，唐朝前期的各类监察使臣，均属于中央派出的单一型监察体制。唐中期以后，地方监察体制除出巡御史、出使郎官、转运使等中央派出的使臣之外，在诸道逐渐设置了巡院，使地方监察体制向多元化、多层面变革。北宋不仅创置了监司（路级）和通判（府、州、军、监级）二级监察体制，而且监司逐渐由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多元构成，完成了地方监察体制由单一型向多层面、多元化的变革过程。
第三，地方监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”演变。唐前期，御史和巡察使、按察使、采访使等，均为“巡视按察”地方的使职。唐中期以后，伴随赋役制度改革，管理漕运的诸道巡院也有了监察本道官员的职能，自此，地方监察体制向“行政参与监察型”变革。北宋王朝建立后，逐渐赋予转运司、提点刑狱司、提举常平司和通判等既有参与地方行政的权力，又有监察地方官的职能，完成了唐中期以来监察体制由以“巡视按察”为主向“行政参与监察型”的变革过程。这种“行政参与监察型”体制，虽然比“巡视按察”更有利于分割和监督地方官的权力，但同时也为地方监察官贪污受贿、勒索百姓埋下了隐患。
第四，对地方监察官自身的监察体制逐渐严密。唐代以御史台监察地方监察使臣，基本是单一的垂直型监察体制，不太严密。宋代在防范藩镇割据的政治背景之下，除了以御史台监察地方监察官之外，还创立了诸路监司互察法、同路监司互察法、监司与其他机构之间互察法等纵横交错的监察体制。
（二） 变革的主要原因
唐宋地方监察体制变革在当时社会大变革的氛围中进行，其原因比较复杂。笔者仅提出几点初步看法。
其一，安史之乱是唐宋地方监察体制变革的直接原因。
战争是影响政治制度变革的重要因素之一。安史之乱作为唐朝乃至中国封建社会划时代的战争，对政治制度的影响更大，地方监察体制当然也不能例外。安史之乱以前，唐王朝较重视对地方的监察，地方监察体制主要由出巡御史和采访使等监察使臣组成。安史之乱爆发以后，唐王朝当务之急是抗击叛军，淡化了对地方的监察。为了抗击叛军，唐王朝不仅在每道设置了节度使，而且把采访使对地方官的监督看做是“骚扰”。这一史实从唐肃宗罢采访使的诏书中可以看到：
近缘狂寇乱常，每道分置节度。其管内缘征发及文牒，兼使命来往，州县非不艰辛，仍加采访，转益骚扰。其采访使置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。[1]（卷七八）
这里的“狂寇乱常”指的就是安史之乱扰乱了唐王朝的统治秩序，政治体制不能正常运转，为了取得州县官对朝廷抗击叛军的支持，罢去了采访使对州县的监察制度。
乾元元年(758)五月，唐肃宗改黜陟使为观察使。此后的观察使名义上虽然还有“察所部善恶”的权力，但实际上已经演变为道的行政长官，且由节度使兼任。如马端临曾云：
盖唐制一道兵政属之节度使，民事属之观察使，然节度多兼观察；又各道虽有度支、营田、招讨、经略等使，然亦多以节度使兼之，盖使名虽多，而主其事者，每道一人而已。[15]（卷六一）
安史之乱以后，监察地方的职权被藩镇所取代，唐王朝不得不开辟监察地方的新途径，直接导致了唐宋地方监察体制的变革。
其二，唐后期赋役制度的改革是唐宋地方监察体制变革的转折点。
“政治是经济的集中表现”[19](p71)。唐朝中期以来，均田制瓦解，租庸调制破坏，加之安史之乱骤然爆发，使国家的税收出现困难，财政问题越来越严重，迫使统治者不得不改革赋役制度。伴随赋役制度改革，迫切需要建立适应新赋税制度的地方监察体制。唐代宗朝的出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系，就是在赋役制度改革中对地方官监察的新举措的产物。换言之，代宗朝出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系的出现，是唐宋地方监察体制由单一型向多层次、多元化变革的转折点。
其三，赵宋王朝厉行集权，加速了唐宋地方监察体制变革的进程。
赵宋王朝在唐末五代藩镇割据的废墟上立国，为结束和防范藩镇割据局面的再现，采用了“通过分权而集权”、“相互牵制”等措施，而唐宋地方监察体制变革也正是在赵宋王朝厉行集权的背景之下加速了进程，建立了新的体制。如通判的设置就是宋太祖统一南方之后，为防范藩镇割据局面再现，强化对府、州、军、监级官员监察机制的产物。[16](p409)路级最早的监察机构转运司，则是在宋太宗“强干弱枝”、“罢节镇领支郡”[13]（卷一八）的背景下，完成了由转输军资向监察性质的变革。
体制是制度的核心。在我国封建社会地方监察制度发展史上，无论秦朝的监御史、汉代的州刺史，还是唐朝前期的诸道巡按使、采访使、观察使等，均属于定期或不定期朝廷派遣使臣的单一型监察体制。中唐以后出使郎官、转运使、诸道巡院等多元地方监察体制的萌芽，使我国封建社会的地方监察体制由单一型向多元化、多层面变革，宋朝完成了这一变革，元、明、清各朝基本延续和发展了多元化、多层面的地方监察体制。由此而论，唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后两期的分界线。
【收稿日期】 2003-09-30
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