波、匈、捷经济转轨时期政府职能转换评析，本文主要内容关键词为：政府职能论文,时期论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1989年发生政治剧变以来，波兰、匈牙利和捷克三国经济转轨的过程经历了近10年时间。迄今，波、匈、捷三国的经济转轨进程已为外界所广为了解，然而，从政府职能转换的角度对上述三国转轨进程所做的专门研究并不多见。或许，这一新的观察角度能为转轨经济学的研究提供更多的新素材和新观点。
一 波、匈、捷经济转轨目标和战略的重大转折
若从政府在经济转轨中的作用变化的角度，可以将波兰、匈牙利和捷克三国的经济转轨进程大致划分为两个发展阶段。第一阶段自1989年剧变开始至1992年，第二阶段从1993年开始至90年代中后期。
在第一阶段，即自1989年剧变至1992年，波、匈、捷等国经济转轨的核心内容可以概括为“华盛顿共识”所理解的经济的自由化、大规模的私有化以及宏观经济的稳定化。
经济的自由化包括将90%以上的商品和劳务价格在较短的时间里全部放开，国家放弃对外贸的垄断经营；允许商品自由进出口而不受任何限制；本国货币在不长的时间里过渡到可以与国际上的硬通货自由兑换，等等。例如，波兰于1990年1月1日全面放开了90%的商品和劳务价格，取消了对进口的数量限制和对出口的大部分限制，基本上实现了统一的关税，并降低了出口税率。波兰还在1990年一次性将本国货币兹罗提大幅度贬值，使官方汇率接近于平行市场的汇率，从而实现了兹罗提在国内的可兑换性。又如，匈牙利从1988年就开始放开部分商品和劳务的价格，到剧变后的1990年时已有80%的商品价格放开，1992年价格放开的比重达到90%。匈牙利的进口在1990年放开78%，1991年放开90%，到1992年则完全放开。与此同时，匈牙利货币福林也大幅度贬值，并逐步使其具有可兑换性。捷克从1991年起放开对商品价格与外贸的控制，90%的商品价格按照市场要求浮动，同年实行本国货币克朗在国内可自由兑换外汇的制度。
大规模的私有化是指波、匈、捷三国剧变后上台的新政府大都把私有化作为推动经济转轨的主要途径。这些国家先后制定纲领和计划，要在3～5年内使其所有制结构发生重大变化。通过各种形式的私有化，使私营成分在国内生产总值中所占份额达到50%以上。波兰在1989年11月就开始商业系统的小私有化，1990年底已有40%的国营商店实现了私有化，并计划在1991年将15%的国营企业私有化，1992年和1993年每年将20%的国营企业私有化。匈牙利政府在1991年提出，要致力于在3～5年内使国家所有制从现在的90%～95%以上下降到25%～30%以下。捷克的小私有化从1990年底开始，大私有化则始于1992年，即对大中型国营企业用5种不同的方式实行私有化。
宏观经济的稳定化，是指由于经济自由化和大规模私有化政策的实施迫使波、匈、捷三国政府在经济转轨的头两三年中不得不面对居高不下的通货膨胀和日益增加的财政赤字。其中，最为典型的是实行“休克疗法”的波兰。1989年波兰的通货膨胀率高达2000%，1990年下降到250%，1991年和1992年政府经过努力才将通货膨胀率控制在两位数的水平。波兰政府的财政赤字在转轨的头一二年中增加的速度十分惊人，1991年时为38亿美元，1992年增加了一倍以上。克服恶性通货膨胀和抑制财政赤字的增加，保持宏观经济的稳定，就成为经济转轨初期政府的中心任务。
在第二阶段，即自1993年开始，波、匈、捷三国的转轨目标和战略出现了重大的转折。
在政治剧变后启动经济转轨进程的波、匈、捷三国，和其他转轨国家一样，由于强烈的政治与意识形态因素，在转轨前期形成了忽视甚至否定政府在经济转轨过程中的作用的倾向，而经济自由化和大规模的私有化从某种意义上来说又恰恰是一种使政府迅速退出社会经济生产的过程，因此，这种否定政府作用的主观倾向在经济转轨的客观进程中被更进一步地强化了。有的国家甚至将政府在经济中作用的不断削弱作为衡量转轨是否成功的一个重要标志。然而，随着经济状况的不断恶化，转轨引起的经济衰退日趋严重，波、匈、捷三国面对严重的经济问题，先后在国内展开了一场激烈的政治斗争和经济争论。作为国内政治形势发生变化和政治斗争的结果，波、匈、捷三国政府先后在经济政策方面做出重大调整，具体表现在这些国家转轨战略及其目标的重新选择和新的经济纲领的制定。
波兰在1993年制定了“波兰战略（1994～1997年）”，确定了今后几年中新的经济政策。一位波兰学者在对经济政策的这一重大改变作评价时说，自从“实行‘波兰战略’之后，波兰才取得了令人瞩目的成就……改革的进程从‘没有疗法的休克’转变为‘没有休克的疗法’。由于实行了坚决的稳定性措施，有效而彻底地改进了政府对私营和国营企业的管理，1994～1997年，波兰的GDP增长幅度超过了28%，失业率下降了1/3（从17%下降到11%），通货膨胀率从1993年底的37%下降到1997年的13%。在这样一种背景下，储蓄从1994年开始上升，并由此促进了国内资本的形成。财政状况业已得到改善，财政赤字到1997年已经降到GDP的2%以下。不存在任何休克了！而这都是由于实行了多种疗法——“合理有效的宏观经济政策和渐进的自由化及私有化政策。”（注：〔波〕G W 科勒德克：《从“休克”失败到“后华盛顿共识”》，《经济社会体制比较》1999年第2期，第9页。）1994年7月，以霍恩为总理的匈牙利政府也制定也新政府的经济纲领，提出了今后4年中，在财政改革、发展市场经济机制、就业政策、对外经济战略、工业政策、基础设施、环境保护等方面政府希望达到的经济目标（注：参见《参考资料》1994年7月8日刊载的《匈牙利新政府经济纲领》的简要介绍。）。1994年12月，捷克总理克劳斯在议会谈及政府施政纲领执行情况时指出，“完成我国经济的体制改革，同时保持最稳定的宏观经济环境，保持社会和解及使经济开始逐步真正上升，是过去时期政府的经济政策目标。改革作为较长时期内所进行的经济改组的基本条件的所有制关系，以及建立起市场经济的体制和制度框架，这些是优先的任务。”（注：参见捷克《电讯报》1994年12月8日刊载的捷克总理克劳斯对议会发表的讲话摘要。）
波、匈、捷三国在1993～1994年期间对转轨的经济政策所作的调整，标志着这些国家在转轨战略和目标的选择方面出现了重大转折。概括起来，波、匈、捷等国对其经济政策所作的调整具有以下几个重要的变化：(1)放慢私有化的速度和改变私有化的某些方式，放弃快速的全面私有化的方针，主张在继续进行私有化的同时在一些重要的经济部门继续保留一部分国有企业，而且在已经实行私有化的一些企业里仍然保留一部分国有股份；(2)改变政府从经济生活中全面“脱身”的方针，相反，强调政府对经济的宏观调控作用，并将努力使经济走出谷底和实现增长作为政府经济政策的首要目标；(3)强调政府在建立市场经济体制、竞争秩序和与之相应的法律体系，以及保护市场竞争方面所应具有的重要职能；(4)强调政府在实行收入再分配方面的作用，即充分发挥政府在减少失业人数和创造就业岗位及就业培训方面的作用，努力缩小贫富间的差距，等等。
与此同时，波、匈、捷三国转轨时期经济发展的进程也随着上述转轨战略的重大转折而发生相应的变化。这些国家的经济在1993年前后陆续开始停止下滑，出现增长。波兰最早从1992年便开始走出低谷实现增长，匈牙利和捷克从1994年起摆脱了自转轨以来的经济持续下降的局面，实现经济增长。以下一组数据可以表明波、匈、捷三国走出经济衰退的谷底而实现经济增长的重大变化。
1.波、匈、捷三国国民生产总值增长情况（1990～1995年）（注：据〔保〕《经济生活报》1995年第46期。）
1990年
1991年
1992年 1993年
1994年
1995年
波兰 -11.6 -0.7
2.6 3.8
5.0
5.0
匈牙利 -3.3 -11.9 -4.3
-2.3
2.0
0.3
捷克
-1.2 -14.2 -6.4
-0.9
2.6
4.2
当然，波、匈、捷三国的经济在1993年前后停止了下降而实现增长，是由多种因素决定的，但是，不可否认，经济实现增长与经济转轨战略的重大变化，尤其是与这些国家开始重视政府在经济转轨中的作用有着密切的联系。这就为我们研究转轨经济提出了一条新的思路，开辟了一个新的视角。
二 在议会民主政治体制中确立政府的地位
在政治剧变发生之后，转轨国家的政治结构框架在顷刻之间遭到毁灭性的破坏，政府已不可能再扮演社会主义计划经济时期那种全能政府的角色，而是需要在多党制的议会民主体系框架中重新确立自己的地位（注：此处论及的政府是从狭义的角度来使用这个概念，仅指国家权力机构中的政府行政机关。）。在波、匈、捷等转轨国家，议会民主制度的确立是剧变的一个重要的政治后果。综观各转轨国家多党制的议会民主政治制度框架确立的全过程，一般都经历了两个主要环节：先是在经济危机的压力下，共产党或工人党被迫接受西方的“三权分立”和“议会民主”，宣布进行议会大选；接着，作为原执政党的共产党或工人党在大选中遭到失败后，或是下台，或是与反对党组成联合政府。于是，原来的社会主义国体发生了历史性的变化。
多党制仅仅是解决了政党与政府之间的关系，而转轨后政府在整个政治体系中的地位还需要重新确定。波、匈、捷等国在政治剧变后要建立的是西方式的权力分立与制衡的政治体系，为此，必须理清立法、行政与司法三者之间的关系，明确各自的地位，各司其职。那么，如何确立政府在新的议会民主政治体系中的地位呢？波、匈、捷等转轨国家在解决这个问题时一般通过以下两个具体的途径进行。
首先，为了保证政府职能得到有效的执行，同时又避免行政权力的滥用，波、匈、捷等转轨国家都通过修改宪法或制定新的法律来界定政府的角色和职能。例如，波兰众议院于1992年8月1日通过了波兰共和国宪法修正案，俗称小宪法。1997年4月又通过了新宪法，即《波兰共和国宪法》。波兰宪法规定，波兰的制度是以三权分立和三权平等为基础的，这三权是立法权力机构（众议院和参议院）、执法机构（总统和政府）和司法机构（法庭和宪法法院、国务法院）。波兰宪法的第六章，即关于部长会议和政府行政机构的一章中还详细规定了政府的职能和地位（注：参见《参考资料》1997年10月22日刊载的《波兰共和国宪法》的简要介绍。）。匈牙利国会在1989年10月18日通过了宪法修正案，对1949年颁布的《匈牙利共和国宪法》作了重大修改，并于1990年8月24日正式公布。该宪法修正案，对匈牙利的国家制度做了根本性的修改。1992年12月16日，前捷克民族议会通过了《捷克共和国宪法》。捷克的宪法规定，议会由参议院和众议院两院组成，政府由在众议院选举中获胜的政党来组建，任期为4年。
其次，由于在建立西方式的政权结构和政治体制的过程中，波、匈、捷等国内部尚未形成一定的社会政治基础，所以，在转轨初期社会矛盾重重，权力斗争激烈，政局动荡不定，政府往往成为各种政治争斗妥协的产物。在经济转轨期间，波、匈、捷等国的反对党和执政党之间的争权斗争不断，导致政府更迭频繁，经济政策丧失连续性和稳定性，无法贯彻始终，尤以波兰为甚。同时，在联合执政的各政党内部由于政见不一，也导致政府内部经常出现激烈斗争，影响经济政策的颁布和实行。波兰剧变后的第一届政府是右翼的团结工会。1993年团结工会在大选中失利后，接替团结工会的是左派联合执政。到1997年，团结工会又重新上台执政。自1989年转轨以来，波兰政府已经更换了8位总理。匈牙利在1990年至1994年的安托尔政府，是由议会中的第一大党——民主论坛和小农党以及基督教民主工人党组成的右翼联合政府。1994年5月，左翼的社会民主党与自由民主联盟组成了以霍恩为总理的新的联合政府。1998年5月组阁成功的由欧尔班·维克托为总理的新政府又同由匈牙利公民党、匈牙利民主论坛和匈牙利独立小农党组成右翼联合政府。在捷克斯洛伐克，虽然在1990年上台的以克劳斯为总理的右翼政府执掌政权长达6年。但是，自1996年开始，右派独掌政权，一统天下的局面被打破了，出现右翼和左翼分别执掌政府和议会权力的复杂状况。正是由于波、匈、捷等国的转轨过程中各政党与政治派别之间的接连不断的激烈争斗，导致了政府从确定新的角色之时起就注定要成为政治斗争的一个重要场所，这就为经济转轨时期政府有效地行使各种职能、制定经济纲领和政策增加了更多的复杂性与操作过程中的难度。
总之，波、匈、捷等国剧变后的政府与剧变前在国家政治结构框架中的地位和作用有着根本的不同。第一个根本的不同之处是，剧变前的政府是代表执政的共产党或工人党来管理国家，而剧变后执掌政府权力的是在多党制的议会选举中获胜的右翼政党或是左翼的民主社会主义政党，因而，政府的性质发生了根本变化；第二个根本的不同之处是，剧变后波、匈、捷等国制定的新宪法都倾向于强调议会的权力和地位，议会成为政党舞台的中心，政府的作用则附属于议会和总统；第三个根本的不同之处是，原来社会主义计划经济下的政府职能显然不能适应剧变后建立西方式市场经济的要求，因此，需要对政府职能作较大的改变。
三 对波、匈、捷政府经济职能转换的综合评估
在转轨过程中，波兰、匈牙利和捷克三国政府的经济职能或多或少地在不同程度上实现了转换。在此，介绍国内外学术界以及研究机构关于波、匈、捷等中东欧国家转轨时期政府经济职能转换内容及其绩效的几种概括性评价和综合性指标评估，以对上述几个转轨国家政府经济职能的转换作出基本的评价。
（一）对政府职能转换内容和绩效的两种概括性评价
国内学术界关于中东欧国家转轨时期政府经济职能转换的一种较有代表性的研究结果认为，经过若干年的经济转轨，中东欧国家政府职能的内容已发生了根本性的转变。具体表现在以下几个方面：1.政府不再干预企业的经营活动，而只致力于宏观经济的稳定和市场经济的正常运行。例如，保护和发展市场需求、维护货币稳定和市场秩序、引导产业结构调整等。2.政府在生产和产品分配方面的作用大大减小，摆脱了过去统筹、统收、统配的做法，但政府通过税收、财政和福利政策等加强了它在维护社会平衡方面的作用。3.政府除对少数涉及国家安全和宏观经济稳定等方面的项目进行投资外，不再从事一般性的投资活动。也就是说，一方面政府原有的权限受到很大的限制，另一方面政府在促进宏观经济稳定和保障经济转轨顺利进行方面又担负起重大的职责。此外，政府干预经济的手段和方法也发生了很大的变化，即由以行政手段为主转变为以经济手段为主（注：张文武：《对东欧国家向市场经济过渡的若干问题探讨》，《东欧中亚研究》1997年第1期，第9页。）。
国外研究机构关于中东欧国家经济转轨时期政府职能较具有代表性的最新研究成果，是世界银行的一份题为《从计划到市场》的1996年的世界发展报告，该报告对波、匈、捷等中东欧转轨国家政府职能转换及其绩效作了较为深入的分析和评价。首先，在该报告的第7章中指出了政府职能转换的艰巨性。“任何地方的政府都发现，重新定向、并减少自己在经济方面的介入，是十分困难的。这并非只是政治原因所致。只有少数国家在实施大规模的政府改革方面取得了成功”（注：世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社1996年8月版，第113页。）。接着，该报告对波、匈、捷等中东欧国家政府职能转换的结果作了比较客观的描述。“在转轨过程中，大多数政府已根据需要或按设计而缩小，但与同等收入水平的市场经济国家相比，许多转轨国家政府的规模依然很大。在CEE（中东欧）国家和NIS（新独立的原苏联共和国），通过中央政府和地方政府预算及所谓预算外资金拨付的政府开支总额，1989年平均占GDP的将近一半。1994年，CEE国家的平均开支占GDP的比重下降到45%，NIS下降到35%”（注：世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社1996年8月版，第115页。）。那么，造成这种结果的原因是什么呢？据该报告分析，“收入和发展的水平、部门结构、人口和政治，都会影响到一个国家政府开支的水平和趋势。在转轨国家中，另有3个因素也似乎能揭示出政府规模的变化和不同：要求增加社会开支的压力、财政的制约和对稳定化承诺的程度。在CEE国家和NIS，由于生产下降，要求扩大社会开支的压力在上升。在维谢格拉德国家，这些新的压力以及与欧洲联盟一体化的前景，进一步强化了要求在教育、卫生和社会服务方面的根深蒂固的传统”（注：世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社1996年8月版，第116页。）。这种分析与评价表明，包括波、匈、捷三国在内的转轨国家政府职能转换中存在的一个十分突出的问题是，出于种种原因，这些国家还不能为其政府确定一个适当的规模，政府规模过大会造成政府的负担过重，影响其职能的正常发挥。
（二）对政府职能转换的几种综合性指标评估
国外关于转轨国家政府职能的研究，有不少是以综合性的指标体系来对经济转轨中的政府职能作描述和评估的。这种研究方法能够更为直观从而也更为真实地反映出转轨时期政府经济职能转换的实际状况。这里仅列举三种关于中东欧国家政府职能转换的指标评估意见。
第一种指标评估方法，从转轨国家的公民对国家和社会机构的信任程度来对转轨国家政府职能的转换绩效作评估。
中东欧国家与社会机构的信任度*（1990～1992年）（注：H.Neub-old,P.Havlik.A.Suppan,:"Political and Economic Transformation in East Central Europe",Westview Press.Inc.1995,p.336;）
社会机构
波兰匈牙利
捷克 斯洛伐克
1990 1992 1990
1991 1990 1991 1992 1990 1991 1992
议会
3.2
3.0 3.7
3.1 3.8 3.1 3.4 3.9 3.6 3.3
政府
3.5
3.4 3.6
2.9 4.5 4.3 4.5 3.4 4.4 3.7
军队
4.7
5.1 4.5 4.1 4.6 4.2 4.1 3.6 4.6 4.3
警察
3.8
4.3 4.3
4.8 3.8 3.9 3.8 3.9 4.0 3.7
法院
3.8
4.0 4.3 4.1 4.1 4.0 3.8 4.1 4.1 3.8
媒介
3.8
4.1 4.2 3.8 4.2 4.1 4.2 4.5 4.1 4.1
教堂
4.5
4.2 4.4 4.1 3.6 3.6 3.4 3.3 4.3 3.9
政党
2.7
2.7 3.2 2.8 3.6 3.5 3.4 3.3 3.6 3.1
*价值尺度为：1.0（不信任）～7.0（高度信任）。
从如下图表中可以得出以下几点结论：(1)在1990年至1992年期间，波、匈、捷三国的公民对政府的信任度并不是很高，大都在价值尺度给出的区间范围的中间位置；(2)在波、匈、捷三国中，捷克公民对政府的信任度相对来说是最高的；(3)在转轨的最初三年时间里，波、匈、捷三国的公民对其政府的信任度呈下降的趋势。
第二种指标评估方法，从法律和立法机构、金融部门的建立以及政府作用和管理、社会政策达到的程度，来评估政府经济职能的转换绩效。
第三种指标评估方法，从国家债务、政府开支、政府参与经济、社会政治稳定程度、政府效率和透明度以及财政政策等6个方面对转型国家的政府作用进行比较。这种评估出自于世界经济论坛和瑞士国际管理与发展研究院关于国际竞争力的评价体系。上述两个研究机构每年组织和公布近50个国家和地区的国际竞争力评价。该评价体系所使用的指标多达几百项，其中70%为客观统计数字，30%为50多个国家和地区的企业家或专家评估。
从这种指标评估中可以看到：(1)在近50个排行国家和地区中，波、匈、捷三国在政府作用方面的排位是名列后尾的；(2)波、匈、捷三国政府作用要素总排名中，捷克排在最前面。在政府参与经济和政府财政政策方面，波兰走在最前面，在社会政治稳定方面，匈牙利排在最前面，而在国债、政府开支以及政府效率和透明度方面，都是捷克排在最前面。
本文结论之一，在自1993年开始的波、匈、捷三国转轨目标和战略的重大转折中，最明显的一个变化就是由转轨初期忽视和否定政府的作用转变为开始重视政府在市场制度和市场秩序建立过程中的作用。这一变化是上述三国在转轨初期尝到了盲目仿效西方市场经济模式的苦果之后对其转轨战略与政策所作的一种调整。
结论之二，在西方式的多党制议会民主政治体系形成过程中，中东欧国家政府的性质和地位发生了根本变化。虽然，波、匈、捷三国通过在修改原有宪法和颁布新宪法的途径对政府的地位和作用作了规定，但在议会民主政治体系中，政府的地位已大大下降。由于在剧变后上台执政的左右翼之间的权力斗争导致政权的频繁更迭，政府往往成为各政党与政治派别展开激烈政治争斗的重要场所。
结论之三，国内外最新研究成果显示，在经济转轨过程中，波、匈、捷三国政府职能在不同领域和不同程度实现了转换，但与中国等国相比并没有走在前列，而且，与同等类型的市场经济国家相比，这些转轨国家的政府显得依然过大。由此看来，波、匈、捷等国在经济转轨过程中政府经济职能的转换方面还有一段较长的路程要走。