用足人民政协的“民主监督”功能，本文主要内容关键词为：人民政协论文,民主论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1674-0599(2009)03-0068-05
一、人民政协具有“民主监督”的重要功能
1949年9月21日，由中国共产党、各民主党派和无党派人士、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表所组成的中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京(时称北平)隆重开幕。这次会议肩负起代行全国人大职权，完成建国大业的重任。她代表全中国人民的意志，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》；选举产生了政协第一届全国委员会和中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的诞生。
“没有共产党，就没有新中国”，这是从实质意义上概括的真理。当然，人民政协本身也是由中国共产党发起与领导的。
1954年9月，第一届全国人大得以召开，人民政协“代行”其职权的历史使命宣告结束。在此前后，“还要不要保留政协？”“政协还能不能发挥作用？”似乎都成了问题。面对众议纷呈，毛泽东断然表示：“政协仍有存在的必要”。因为，正如他所指出的那样，政协还需要完成“协商”、“学习”等五大“任务”，其中，“提意见”便是非常重要的一项。[1]P71同年12月，在政协第二届全国委员会第一次会议上通过的《中国人民政治协商会议章程》将此规定为参加政协的各单位和个人必须共同遵守的“准则”之一。此时尽管尚未使用政协“民主监督”这一概念，但，所谓“提意见”，实质上也就是“民主监督”。它是政协的“任务”、“准则”，也是政协所具有的一项主要“功能”。1956年，毛泽东提出各民主党派与中共“长期共存，互相监督”的八字方针，则从政治上、理论上更加鲜明地为政协“民主监督”功能提供了有力支撑。
改革开放伊始，邓小平就“是否继续需要政协”的问题作出了明确的回答：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协……进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”[2]P187“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”。[3]P241-242显然，新时期政协事业的奠基人坚持将“监督”、“互相监督”作为人民政协的一项重要职能。在此基础上，1982年底修订的政协章程便正式使用了政协“民主监督”的概念，规定，政协“通过建议和批评发挥民主监督作用”。
后来，江泽民提出了政协的两大主题，即“团结与民主”。而“民主”这一主题主要体现为民主监督。随着人民政协实践的进一步推进，“民主监督”与“政治协商”、“参政议政”一起，被明确定位为政协的三大职能(功能)。
进入新世纪以来，胡锦涛总书记对于坚持、完善政协制度，进一步发挥政协的民主监督功能，发表过许多重要论述。他强调指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。要积极发挥人民政协……的监督作用。”[4]
最近10多年间，党中央还先后发布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(1989年14号文件)、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年5号文件)、《关于加强人民政协工作的意见》(2006年5号文件)等重要文件，对加强政协民主监督功能等一系列问题作出了重要阐析与切实规划。
党和国家领导人以及许多重要历史文献所表达的有关政协民主监督的大量思想观点，促使我们进一步思考与研究政协民主监督功能的属性、地位、价值，政协民主监督功能的宪法依据与政制依据，政协民主监督功能的主体、客体、方式，政协民主监督功能的特点、优势、条件，政协民主监督功能的发展、完善、前景等重要理论问题。
二、人民政协“民主监督”是“人民监督”的一个重要方面
权力必须受到监督，这越来越成为人类社会的共识。在西方，阿克顿勋爵的格言已广为人知：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”、“对权威的限制是必不可少的”。[5]P342，43在中国，共产党人也很早就思考着对权力的监督问题，并更加注重人民在监督中的主体地位。例如，60多年前，毛泽东在谈到“跳出历史周期率”时，就强调“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。[6]如今，面对转型社会中权力腐败的种种现象，这一警句又重新唤起了人们对于“人民监督政府”的极度关注。
人民监督，有各种形式。在我们国家，有人民代表大会的监督，有人民司法机关的监督，有执政党的监督，有新闻媒体的监督，有各民主党派的监督、有人民群众中个体或团体运用各种法定方式而直接开展的监督等等。而人民政协的民主监督功能，是与其他各类监督既有区别又有联系的一种人民监督。易言之，正如李瑞环所言，“人民政协的民主监督，是人民监督的一个重要方面”。[7]当然，亦如胡锦涛总书记所指出的那样，“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”[4]
这里有一点需要澄清。人们通常只把政协的监督称为“民主监督”，而不认为其它监督也是“民主监督”，有人甚至以此作为区别政协监督与其它监督的依据之一。这是不恰当的。政协监督与其它监督都是为了人民利益、体现人民意志，都可以说是基于人民民主的监督。因此，没有理由也没有必要将其它监督排斥于“民主监督”之外，没有理由也没有必要以是否属于“民主监督”来区分政协监督与其它监督。应当承认，在我国，政协监督与上述各类监督都属于“人民监督”，也都属于“民主监督”。这是共性而非区别。
诚然，政协监督与其它监督，或者说，政协民主监督功能与其它民主监督的区别还是存在的。例如，人大、司法的(民主)监督，是以国家权力为后盾的、具有法律效力(即普遍强制性)的、来自国家政权内部的监督，而政协的民主监督功能是不以国家权力为后盾的、不具有法律效力的、来自国家政权外部的监督；又如，执政党的(民主)监督虽然在“来自国家政权外部”这一点上与政协民主监督功能相同，但前者是一个统一的政党以党纪为后盾的监督，因此对于政府中的本党党员具有高度的约束力，而政协民主监督功能则不具备这一特征；再如，新闻媒体的(民主)监督，既不是国家政权内部的监督，也不是执政党的党纪监督，在这一点上与政协民主监督功能也有共同之处。但后者作为我国政治架构中一个非常重要的社会政治组织的监督，又明显区别于前者，因为新闻媒体毕竟不同于社会政治组织。
正由于包括政协监督功能在内的各类民主监督互有区别、各具特点，所以才需要也才有可能互为补充、互相配合、相得益彰，从而构成我国的人民监督体系或曰社会主义监督体系。
三、人民政协“民主监督”功能有其特色与优势
政协民主监督功能不同于其它民主监督之处，首先取决于其监督主体即政协组织与政协委员的特点。毋庸讳言，政协组织与政协委员并不是由人民通过普选而产生的，并没有从人民主权者那里获得国家权力的委托，因此，政协的民主监督功能不能像人大(民主)监督那样可以运用国家权力并具有法律效力。此外，政协组织是各政党、各人民团体、各界别的联盟，而不是一个统一的政党，政协委员也不一定是同一政党的成员，因此，政协民主监督功能也就不能像政党(民主)监督那样具有党纪约束力。
但是，作为监督主体的政协组织与政协委员凭着自身的特点，也可以发挥其特有的优势。例如，政协组织与政协委员“具有广泛的代表性和包容性”[8]。而且，政协委员主要由各政党、各人民团体、各界别协商推荐而产生，这便于按照“条条”上的民意开展监督，同时，可与人大按照“块块”(区域)民意开展的监督一起，从“条”、“块”两个维度发挥监督功能而相得益彰；政协组织与政协委员内非中共党员约占60％，这便于在非中共人士充分反映民意的基础上开展监督，同时又与执政党、人大等主要在中共党员反映民意的基础上开展的监督一起，从中共“内”、“外”两个维度发挥监督功能而相互配合。而且，“在人民政协里各个政党以政党为参加单位，并可以党派名义提出提案、发表意见。”[9]这与人大不同，也有利于在监督中更好地发挥民主党派的政党功能，“提供一种单靠(中共)党员所不容易提供的监督”[10]P214；政协不是国家政权机关，以“旁观者清”的视角从国家政权外监督政府。这样，“政协位置超脱，政协发表意见，可以较少受到利益驱动的影响和部门或地区的局限，可以比较客观、比较准确地反映各种情况和问题”[11]。同时也与人大、司法机关及政府监察、审计机关等从国家政权内监督政府一起，从政权“内”、“外”两个维度发挥监督功能而互相补充。此外，政协委员中知识分子、专家所占的比重大，其文化素质与专业水平高，形成一个“高层次的智力库”[12]。显然，这就有利于提高监督的专业性、有效性；与单个公民或其他社会团体不同，政协堪称我国政治架构中“两会”之一、“四套班子”之一，是一个明显组织化了的、具有高度政治意蕴的监督主体，这有利于增强监督的政治力度。
政协民主监督功能不同于其它民主监督之处，还取决于其监督内容方面的特点。这里的基本问题是，政协监督什么？现行政协章程中有一专款明确规定了政协“民主监督”的内容。同时，由于政协的三大功能之间很难作出决然区分，因此，章程在规定“参政议政”功能的内容时，实际上也述及了“民主监督”功能的重要内容。这样，综合起来看政协监督什么，或曰，政协民主监督功能的内容，应该说，主要包括以下三个方面：一是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行；二是国家机关及其工作人员的工作；三是中国共产党组织。这里的第三方面，显然是体现了政协内中共与各民主党派的党际“互相监督”，而且，“首先是对共产党起监督作用”[13]。需要指出，在论及政协民主监督功能时，千万不可忽视了这一点。因为，从“人民监督政府”的角度看，人民需要监督的“政府”，本来就应该是广义上的“政府”，即国家政权的各类机关，甚至还应该包括执政党。从党际“互相监督”的角度看，忽视了政协作为“实行互相监督的重要形式”[14]，所谓“互相监督”就有可能在很大程度上成为一句空话。
根据政协章程的规定，政协民主监督功能的内容确实很广泛。不妨与人大监督作一对照，宪法明确规定各级人大有权监督同级“一府两院”及其领导人员(或组成人员)的工作，但没有规定监督中共组织；宪法明确规定全国人大及其常委会“监督宪法的实施”，但没有规定地方人大“监督宪法的实施”。可见，与人大相比，政协民主监督功能虽然不具有法律效力，但其监督的内容却更加广泛。这应该说也是它所具有的一个特点与优势。
四、用足人民政协“民主监督”功能需从多角度创置条件
任何一种适合国情，富有特点与优势的制度，都具有广阔的制度空间。问题在于，要“当真”地“用足”这种制度空间，才能使其充分转化为现实的制度效能。否则，再有特色再有优势的制度也只能成为“鉴赏品”而无法实现其实际效能。当今中国社会的发展，呼唤着有力有效的人民监督。政协民主监督功能，作为人民监督的重要方面，也必须回应社会的呼唤，切实予以加强。而要做到这一点，除了从理论上深化认识外，还需要从多个角度创置条件。例如：
(一)强化政协委员的角色意识
政协民主监督功能，说到底是通过政协委员的监督行为来实现的。作为一名政协委员，必须明确自己的角色定位，强化自己的角色意识，努力完成好自己的角色使命。特定的角色决定了政协委员应当具有强烈的社会使命感与高度的政治责任心，把国家和民族的利益放在首位，敢于积极主动地发表意见、建议和批评。如果成天考虑个人的名利毁誉，患得患失，那断无开展建议、批评、监督的勇气与行为。这样，虽冠为“政协委员”，实际上只是徒有虚名的“空头委员”。明确自己的角色，还必须找准自己的角度，当好“条条”上的代言人，多深入基层了解本党派、本团体或本界别的民意，据此，参与民主监督。尤其是非中共的政协委员，应当意识到“目标相同，角度有别”的重要性，这样才能从另一角度“提供单靠中共党员不容易提供的监督”。
(二)营造正常的民主监督氛围
既然要求政协委员敢于提出意见、建议和批评，就应当在政协中进一步营造知无不言、言无不尽，言者无罪、闻过则喜的民主监督氛围。坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”。让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来。特别应当强调正确对待不同意见。李瑞环说得好：“人民政协中存在不同的意见是正常的，与其说应该允许，毋宁说应该欢迎。如果大家对任何问题的看法都一样，没有不同意见的比较，没有批评与反批评，政治协商和民主监督就失去了意义。”[14]在政协民主监督中，只要出发点是为了帮助执政党与政府把中国的事情办好，“有的意见就是讲错了也不要紧，可以通过实践逐步把思想统一到正确的认识上来。”[15]可以相信，有了这种氛围，肯定会有利于政协委员畅所欲言，切实参与民主监督。
(三)加强民主监督的制度建设
如何才能使上述氛围持之以久？制度建设是必不可少的。制度具有规范性、约束性、稳定性。应当制订尊重政协委员权利，保障“言者无罪”的制度；应当把“三不主义”与“欢迎不同意见”用制度确定下来；应当通过制度明确规定对违反制度的各类行为的处置办法。诚然，除了保持民主监督氛围的制度外，还需要为具体开展民主监督行为而制定或完善一系列制度、规范、程序，包括把那些在实践中已经证明行之有效的做法上升为明定的制度。政协七届全国委员会制定的《关于政治协商、民主监督、参政议政的暂行规定》，便是一个范例。不过，经过进一步修订，“暂行”二字似可退隐，此其一。其二，还可以制定更加细化的专项制度；其三，各级地方政协也应当根据政协章程，参照全国政协的经验，结合本地的实际，制定或完善相关的制度。应当鼓励各地政协在不与法律与政协章程相抵触的前提下，积极开展政协民主监督功能方面的制度创新。
(四)各级党政机关应重视来自政协的民主监督
政协民主监督功能主要是针对各级党政机关及其工作人员的工作的。由于这一监督不具有法律效力，其实际效果在很大程度上取决于各级党政机关及其工作人员对待政协监督的态度，尤其是取决于各级党政领导干部的态度。为此，首先要求他们深刻认识到，我们各级党政机关及其领导干部都应当是为人民谋利的。由于各种复杂的因素，我们又难免会存在这样那样不利于人民的缺点与偏误。只有让人民来监督我们，我们才能克服这些缺点与偏误，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。同时，要求他们真正认识到“政协民主监督是人民监督的重要方面”。它不是一种有“权力”的监督，却是一种有“权利”的监督。我国执政党历来认为人民群众有监督各级党组织和全体党员的权利，我们的宪法赋予每一个公民以监督国家机关的权利。政协民主监督功能可以说是作为政协委员这一部分公民监督权利的集合，是组织化、制度化地依法行使公民监督权利。它不具有法律效力，却具有宪法依据。因为，我们的宪法明文确认了政协的性质、地位与作用。为此，各级党政机关及其领导干部乃至全体工作人员都应当重视来自政协的民主监督。凡是合理又可行的意见，应当及时采纳；凡是合理但一时不可行的意见，应当作出解释，努力创造条件采纳之；即使不合理意见，也应当通过恰当的方式妥善处之。只要我们各级党政领导干部真正能重视来自政协的民主监督功能，那么，相关的“氛围”、“制度”等就不难建立起来，我们的政协及其委员也会更积极地参与民主监督。无疑，各级党政领导干部的重视，是“当真”“用足”政协民主监督功能的关键。