对统筹城乡发展的几点思考——兼论区域发展研究中的“短腿”现象，本文主要内容关键词为：城乡论文,几点思考论文,现象论文,区域论文,短腿论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1000-2154(2003)09-0024-04
城乡二元结构是发展中国家一种突出的经济社会现象（刘易斯，1989；钱纳里，1989；吉利斯，1998），世界经济社会发展的实践表明，随着经济社会进步，必然要求二元结构向城乡一体化（或一元结构）发展。但这种发展过程的基础在于科学把握区域发展中的城乡关系，本质在于逐步加强城乡关系协调性。而实现城乡协调发展的重要环节就是统筹城乡关系，实现城乡对接与城乡融合。
我国作为世界最大的发展中国家，尤其是经过改革开放20多年来的发展，经济快速增长，社会迅速进步，城乡二元结构已经发生了较大变化，但城乡二元经济结构尚未根本改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转。为此，2002年11月召开的中共十六大明确指出：“统筹城乡经济社会发展”是“全面建设小康社会的重大任务”。在这样的背景下，科学理解城乡关系，对于促进城乡二元结构转变、对于理解统筹城乡发展、对于加强城乡经济和社会进步的科学研究，对于指导我国部分有条件地区提前全面建成小康社会和基本实现现代化的实践，都具有十分重要的意义。
一、如何准确理解城乡关系？
对“城乡关系”的理解，可以侧重从经济角度考虑，这就是城乡经济关系；也可以侧重从社会角度理解，这就是城乡社会发展；也可将二者结合理解，这就是城乡经济社会发展。除理解角度不同，研究分析的侧重点不同外，一个基础性的问题就在于对“城乡”概念的界定与内涵的理解。只有科学理解城乡关系，才能有效统筹城乡发展，才能提高城乡经济社会发展的协调性，才能推进城乡二元结构向城乡一体化（一元结构）转变。目前在“城乡”区域发展研究领域中，在“城”这一方面的研究成果很多，如以“都市”、“城市”、“城市群”、“城镇”、“城区”、“小城镇”等为关键词的研究成果众多，但很混乱；而对“乡”的研究则较少。在“城乡”关系研究中，长期以来主要受中心地论(W.Christaller,1932)、点－轴论（陆大道，1995）等理论影响，城乡区域发展研究主要集中在以城市为主的区域经济或区域产业的研究方面，对于广大乡村地区则缺乏深入研究，导致区域发展中“城”“乡”研究的极不对称现象，极大地影响了区域发展研究和应用的进程，值得学术界深思。
为更好地理解城乡关系，需要从城乡结合角度来理解“城”与“乡”。从狭义角度看（我们称之为“小概念”，即“小城市，大乡村”），“城”意指城市，特别是指大中小各等级城市，而“乡”则指传统意义上的乡村（即乡镇，因此包括镇）。这里的“乡”，既包括建制镇在内的广大农村（即行政区划中的县或县级市）范畴，也包括县（市）政府所在地的县级小城市范围（这相当于行政区划中的行政“区”的建制所在地）。也就是说，这里的“乡”包括行政区别中的所有的县和县级市的全部区域。从这个意义上理解城乡关系，有利于与十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”和“县域经济”相结合，可以使城乡关系与县域经济二者有机联系起来。另一方面，也可以从广义角度理解（我们称之为“大概念”，即“大城市，小乡村”），“城乡”中的“城”，也就是“城市化”中的“城”的含义，这里的“城”还应该包括行政区划意义上的“区”和“镇”，而“村”则指镇以下或镇以外的广泛区域，包括乡和村。虽然广义的“城”能与“城市化”理解一致，但把实际上处于连续的镇、乡、村分割开来，既不利于分析，也不利于经济建设工作。因此，我们认为从狭义角度理解“城乡”关系并尽可能地与“县域经济”结合考虑，在理论上是可行的，也符合我国目前社会主义初级阶段的经济与社会现实。
虽然城乡之间在经济和社会状态方面都有很大区别，但从联系的角度看，城乡之间既有密切关联也有显著区别，并表现出层次特性，这些层次性之间又具有明显的交叉性和多重关联性。为了更加明确“城乡”之间的复杂关系，我们构建了城乡关系图，旨在展示说明“城”与“乡”之间的种种关系及网络关联（见图1）。
图1 城乡关系图
这幅城乡关系图的构建，以行政区域关系为主，以地域关系为辅，图中的城市体系（图符：
）包括省城（一般为大城市）、市地城市（一般为中等城市）和市县城市（一般为小城市或小城镇）。城镇体系（图符：
）除城市体系外，还包括了镇乡中的建制镇。
图中城市与乡村相对应，从行政体系角度看，乡村包括市县、镇乡、村和农户，其图符“
”表示了一个广阔的空间。而城市，则如图符“
”所示，城乡结合的关系层次构成了一个多结点的网络图。显然，乡村、城市、城镇具有很强的交叉性，且同层次之间的关系密切程度（图中用相互间距离表示）都不相等。
城市与乡村、城镇与乡村的关系，从行政角度看，都存在着一种正式的管理、控制的关系（
）与被管理、被控制（—→）的关系，而在平级之间（行政关系）则存在着一种非正式的交流关系（
）。这些正式上下级关系和非正式的同级交流以及交叉往来的种种关系之间互联互通，便形成了纵横交错的城乡网络关系。
二、处理好城乡关系的关键在于统筹发展
所谓“统筹”，意指统一谋划，相互兼顾，共同发展。统筹城乡经济社会发展，有两层基本意思：一指城乡之间的关系与发展，要做到统筹兼顾，不能顾此失彼；二指经济与社会发展方面，两方面要相互适应，共同发展，使经济发展与社会发展（进步）各得其所并互相促进。
显而易见，统筹城乡经济社会发展是针对目前普遍存在的城市与乡村发展中比较严重的不平衡所造成的，不仅在经济方面表现为城乡经济二元结构状态，而且在城乡社会发展方面也表现为城乡社会二元结构，这种状况与全面建设小康社会、实现现代化目标极不相称，必须改变这种格局。这就要求在城乡之间都要充分利用各自的优势资源条件，在经济发展方面和社会进步方面要协调推进，并要在效率优先、兼顾公平的原则下进行，使城乡充分发挥各自的优势，实现城乡之间优势互补，在经济联系上加强合作，相互开放市场，实现共同发展。
城市、城镇与乡村之间在经济和社会发展上的联系实际上是十分广泛的。根据赫希曼(1975)的“联系”理论，可以看出城乡之间的“联系”几乎是无所不在。同样，不同等级的城市体系、城镇体系内部也有明显的“联系”效应，城乡或城镇与广阔的乡村之间也存在着多方面联系效应或关联效应，城乡之间的这种联系效应表现在城乡间的产品联系、市场联系、技术联系、价格联系、劳动联系等方面，这些联系既有单向联系与多向联系之分，也有顺向联系（前向联系）与逆向联系（后向联系）、直接联系与间接联系之分。
如何有效发挥统筹城乡经济社会发展的作用，要让市场与政府双管齐下，要在市场发挥基础性要素配置作用的同时，尤其要重视发挥政府的作用，二者相辅相成。市场机制是配置资源要素的主导力量，由于城市在市场要素方面的巨大吸引力，乡村生产要素纷纷流向城市，对城市经济发展起到了重要作用。但相对于城市经济而言，乡村处于“劣势”地位。在市场作用下作为城乡要素交流形成的这种不对称性，就需要依靠政府，通过政府掌握的资源和作为对经济社会发展的调控者来发挥作用，并充分利用二次分配、制定政策、完善法律法规等手段，发挥统筹城乡经济社会发展的作用。因此，在实施统筹城乡经济社会发展过程中，各级政府应充分发挥调控与协调作用。统筹城乡发展，就是要在经济和社会等方面，使这种关系相互作用并达到最佳效果，各级政府，就是要在这种错综复杂的城乡关系间，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以经济发展带动并促进社会进步，以城市和城镇为纽带，促进乡村全面发展和进步。
把握城乡联系、统筹城乡发展的主体就是城乡关联体系中的上级政府，尤其是上级城市所在地的行政部门，既要重视本级城市对本级乡村的作用，也要重视本级城市对下级城市或城镇的关联作用。通过上级政府的支持与控制（利用经济杠杆、行政手段等干预方法）措施，促进城市与城镇体系的良好发育，促进城市与乡村、城镇与乡村之间社会经济发展的有序运行。这种过程主要包括作用与反作用、刺激与反馈、上级与下级沟通等，不仅要使这一运行过程自身发挥良好作用，还要在经济、社会、文化、环境等方面充分协调发展。当然，在城乡联系中的下级政府，也应在城乡联系和统筹之中发挥积极作用。这种作用主要体现在充分发挥本地优势，通过特色县域经济的带动，使县域内部在社会、资源、环境等方面协调发展，并为上级政府统筹城乡发展创造条件和打下良好基础。
三、统筹城乡发展的基础在于解决“三农”问题
统筹城乡发展，基础在“乡”，关键在于解决农业发展、农村进步和农民增收，使“三农”协同发展，在逐步解决“三农”问题的过程中发展现代新型城乡关系，使统筹城乡发展有所依托并落在实处。因此，解决“三农”问题应是统筹城乡经济社会进步、融合城乡关系、协调城乡发展的重中之重。正如十六大报告明确指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这充分表明，统筹城乡经济社会发展的关键在于“三农”，在于解决好“三农”问题。
与城市之间的协调发展相比，统筹城乡发展，是站在更高的层次，强调的不仅仅是城乡共同发展，而是要以城乡互相融合、以城带乡的互动式发展，这是新世纪我国国民经济发展战略的一个重大政策目标，也是一项需要在发展过程中具体把握和真正落实实际的工作。从未来发展看，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村，统筹城乡发展最难把握、问题最大的也是农村，因此我们必须自觉地把建设小康社会的工作重点放在农村，通过统筹城乡发展实施以城带乡发展战略，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农村、农业和农民问题作为各级政府工作的重中之重。为此，笔者建议应重视以下几点：
第一，全面建设小康社会，必须以统筹城乡经济社会发展为指导，在积极推进城市化过程中，充分发挥城市对农村的带动作用。这就要求各级部门在制定国民经济发展计划、制定国民收入分配政策、解决重大经济发展问题时，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，使城市和农村相互促进、协调发展，实现全体人民共同富裕的社会主义发展目标。
第二，加强农业基础地位，是统筹城乡发展的重要基础。由于我国95%的农业都分布在乡村，为适应现代经济发展需要，适应产业经济现代化需要，如果没有与现有产业相适应的农业，现代产业经济体系也就没有基础，因此，发展现代农业是统筹城乡经济和产业发展时必须首先考虑的。发展现代农业，要在前些年以农业结构战略调整为手段、提高农业经济效益为重点的基础上，进一步加强农业基础地位，推进农业和农村经济结构调整，保护和提高粮食生产能力，健全农产品质量安全体系，增强农业的市场竞争力。同时要积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益，发展农产品加工业，壮大县域经济，逐步实现农业现代化。
第三，统筹城乡发展，要以农村经济为重点。促进农村非农产业进一步发展，大力调整农村经济结构。农村三次产业结构在发展中动态优化，是县域经济升级的动力，是统筹城乡发展的关键。同时，随着农村经济的发展和进步，可以在农村消费、储蓄、投资等方面为统筹城乡发展打好基础，为扩大县域经济规模、提高县域经济运行质量创造有利条件。
第四，使农民真正成为统筹城乡发展的受益者。在城乡发展关系中，一些地方较大程度地存在农民利益得不到有效保护，或农民从城市化进程中难有受益的情况。尤其突出的是，在城市（包括城镇或小城镇）规模迅速扩大过程中，一方面越来越多的农民失去土地、失去就业，另一方面农民就业或安置变得越来越困难。因此，如何在推进城市化过程中，做到统筹城乡经济社会发展，协调城乡关系，保障农民利益，将是今后城乡体制改革和创新的一项重要内容。在这里，最关键的是，如何处理好城镇的发展和保障农民利益的关系，使农民在城市化进程中成为真正的受益者，使农民成为统筹城乡发展的受益者，使农民成为城乡关系协调发展的主要参与者。
收稿日期：2003-05-22
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