共生型网络：跨域合作治理的新框架，本文主要内容关键词为：框架论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F82 [文献标识码]A doi：10.13654/j.cnki.naf.2016.01.009 [文章编号]1003-7411(2016)01-0096-(8) 20世纪90年代末，中国国内公共管理学界就曾注意到，在当下的市场化、全球化、区域化及信息化等复杂生态环境下，传统单位行政区域内大量社会公共问题向毗邻区域“外溢”和渗透延伸现象已经呈现出迅速蔓延的趋势，换言之，区域“内部”行政问题已经“跨域化”和“无界化”的态势愈加明显。传统的“行政区”行政政府治理形态，正经历向一种崭新的政府治理——区域公共治理模式(如珠江三角洲区域治理模式)的历史嬗变。而将视野跨出国界，我们同样会发现，21世纪“复杂性社会”挑战及全球化、区域化的发展潮流已经引发了区域性民族国家间，尤其是存在地缘政治和同源文化关联的行政主体之间普遍化的区域效应及复杂的跨域化公共管理问题。这是我们当前开展区域公共管理研究的现实基础。既然跨域合作①成为理论研究应然层面不可逆转的发展趋势和必然要求，那么具体到亚洲话语范畴下的由民族国家间跨域合作所形成的区域公共行政合作的理论框架应该如何建构？理念落地的实然层面的具体机制是怎样的，在跨域合作路径方面应该遵循什么样的思路和主张？针对这些问题，本文将尝试借助共生型网络治理的分析框架，探讨区域合作治理的理论逻辑、模式建构及路径选择问题，以期对区域公共行政合作提供新的研究视角和分析工具。 一、走向新亚洲区域合作治理：理念阐释与现实境遇 21世纪人类社会发展的脚步已然全面迈入全球化时代，国际竞争与合作程度走向纵深，世界多极化和区域一体化态势日趋明朗，国际依赖与交往超过任何时代，亚洲各国的发展更加取决于自身努力与周围国际区域环境的互动关联。面对国际多层次的相对完善的治理架构，亚洲地区的合作治理框架和合作层次依然略显单薄，而亚洲地区同源化的地缘结构和相似的历史境遇本身蕴含着巨大的合作潜力，各国需要做的就是如何把潜力转化为现实。而且从当下世界经济的发展进程看，经济全球化的重心出现了由多边主义向区域主义的转变。可以说，如今亚洲合作面临着广阔空间和良好时机。“未来学家奈斯比特(John Naisbitt)在其名著《亚洲大趋势》(Megatrends Asia)中指出：‘亚洲开始掌握自己的命运，亚洲人开始重新发现亚洲，集体的亚洲意识正在兴起。’应该说，这种亚洲的集体意识，正是未来新亚洲主义的先声。”[1]新亚洲主义是从二战之前的早期亚洲主义经由冷战结束前的过渡期到20世纪七八十年代逐渐形成的亚洲区域各主体开放合作局面的新理念。这种新理念的形塑，是需要建立在亚洲各国经济、安全、文化和区域联合基本架构支撑前提下，真正面向未来，承继优秀文化并与国际社会和谐相融的面向下展开的。前中国国家主席胡锦涛针对21世纪新亚洲的目标就明确提出，“应建立一个政治上和谐相处、经济上平等互利、安全上互信协作、文化上交流互鉴的和谐亚洲”。[1]前中国驻日大使王毅认为，新亚洲理念的开拓，必须秉持开放、合作及和谐的宗旨，传承共有的历史，“着眼共同的未来，适应全球化的时代潮流，把握历史前进的正确方向，这样才能赋予亚洲主义以全新内涵”。[1]新亚洲主义对于新亚洲区域主义理念的界定和价值深化客观上发挥了引领和导向功能。 那么，如何理解新亚洲区域合作呢？将“区域性”视为分析工具成为一些学者的主张。以比约恩·赫特纳(Bjorn Hettne)为代表的研究者把“‘区域性’定义为，一个特定的地理区域从消极的客观向积极的主观转变，并能够将这个兴起中的区域的跨国利益联结起来的进程。……它显示出一个特定区域不断发展的多维的区域化进程”。[2]例如跨域次区域合作就是亚洲区域化进程中的一个重要现象，而广泛的次区域合作产生的累积和扩散效应可以渐进地抬升区域一体化的程度。我们看到，区域经济合作和地区政府联盟态势的不断深化和拓展为亚洲区域公共治理架构起不断趋近成熟的合作格局，同时在此基础上亚洲区域政治整合的步伐不断加快，为区域各行政主体间进一步达成合作共识理念，加强深度政治对话和互利合作进一步开拓了空间。以中国—东盟关系为例，中国与东盟国家间存在较高的优势互补，中国—东盟自贸区的建立不仅在强化双边经济互动方面发挥了明显的推进作用，而且经济联盟的格局不断强化也同时消解了双方的政治阻碍与隔阂，中国和东盟国家的同质性逐渐增强，双方的政治观念和经济互动的逐渐构建以及完善相互依存互推互进的“协同合作”模式，经由制度化水平较高的FTA(自由贸易区)实现了区域合作治理结构的创新和突破，显著发挥着资源优化配置功能。经济共利联动和政治互信沟通作用的同时，更推进了亚洲整体区域和次区域合作向更广阔领域，更高水平目标的纵横向度发展。 进一步而言，区域主义是建立在“区域性”理论基石下的多元行动主体互动而走向新秩序的理想化模式架构。“区域就是一个大的‘想象的共同体’，包括各种类型的国家、市场和公民社会在内的各种行为主体之间的互动推动一个有独立权力的区域角色的形成。随着区域化的进展和‘区域性’层次的不断提升，这种区域行为主体越来越接近‘区域国家’而不是民族国家。”[2]这种多层次多主体互动的实践模式，从最初便提出了基于目标导向的合作网络。“这些网络通常是拥有不同背景和权力的行为主体和机构的异质性混合体，它们以一种独立于制度性管辖边界的方式来界定和提供跨区域的服务。”[3]换言之，这里的“区域治理不是聚焦于制度性结构和地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理目的而在不同公共机构和私人主体之间建立联系。”[3]这种合作网络实质指向一种多元行动者互动的系统，重视协商与合作共赢的机制，既不同于强调层级节制的传统府际关系，也区别于凸显竞争与顾客导向的市场模式。当然，应然的理论设定与实然的客观事实并不简单对等。从亚洲区域合作看，基于其本身的特性，尚不具备发展一个超越亚洲各国具有超级区域权力的地区组织的条件，“共同体建设可以遵循开放的区域主义理念，即在推进该地区内部合作和一体化的同时，也鼓励单个成员国或次区域集团发展同外部国家的双边或次地区合作关系。”[4]而这些多样化的合作行动需要由价值理念来引领方向和轨迹，这种理念某种程度而言同美国学者汉南和弗里曼(Hannan & Freeman，1989)主张的组织间网络治理的种群生态理论强调的基本一致，即组织与环境的关系在动态的适应中应达致某种和谐共生的关系，才能更好地实现理想状态的合作。对于引领未来亚洲合作框架新理念的选择，和谐共生的价值内涵是凝聚亚洲国家合力，形成区域共同体甚至区域聚合体的应然选择。 二、共生合作与网络治理：跨域合作框架的价值归依与工具设计 基于现实中新亚洲区域的合作生态环境，我们要构建区域合作治理框架下多元主体互动发展新模式，需要从当下区域治理实践着眼，从治理主体之间的关系定位、治理规范的构建、治理程序的设计和治理模式的选择等方面加快建立完善的区域合作治理结构，构建和谐共生的区域合作新图景。像中国国家主席习近平就宣称，“要本着互惠互利的原则同周边国家开展合作，编制更加密集的共同利益网络，把双方利益融合提升到更高水平，让周边国家得益于我国发展，使我国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力。”[5]在新亚洲区域主义不断推进的良好态势下，亚洲区域合作程度、质量和水平必将得到进一步提升。合作进程的迅速推进为更积极有效的提供合作治理的理论依据和实践思路，进一步从价值层面和工具层面探讨建构区域合作治理框架的尝试成为必然。 (一)共生合作：跨域合作治理的价值导引 何为共生？这个由德国真菌学家德贝里1879年提出的概念，在生物学家眼里被看作是“不同种属按某种物质联系而生活在一起，或从一般意义上说，共生是指共生单元之间在一定的共生环境中，按照某种形式形成的关系。”[6]从概念中可知，共生的三要素——共生单元、共生模式、共生环境。其中“共生单元是指构成共生体或共生关系的基本能量生产和交换单位，是形成生物共生的基本物质条件，其特征在于种群的复杂属性。共生模式也称共生关系，是指共生单元相互作用的方式或相互结合的形式，它既反映共生单元间的物质信息交流关系，也反映作用的强度。共生环境是指共生关系即共生模式存在和发展的外生条件，由共生单元以外所有因素的总和构成。”[7]社会共生论是生物共生的概念牵引到社会共生现象而建立的一种社会哲学。[8]跟生物界的生存法则类似，社会共生各方可以依靠相互依存的关系链条而获得生存可能。②共生思想是黑川纪章在20世纪80年代提出来的，他认为，共生思想主要包括异质文化的共生、人与技术的共生、内部与外部的共生、人与自然的共生。法国哲学家勒泽的“生命结构”和庞帝的“多价哲学”，使共生思想上升为一种哲学理论——共生哲学。[9]共生的哲学含义是：共生不仅是一种生存状态，而是一种体现人类本真价值的生存样式，一种合乎完美理性的生活愿景。在此状态下，自然、社会及个人之间建立起紧密，相互依存、共同发展的联系，这种联系的基础和前提是承认各方的独立性和固有价值。新亚洲主义所倡导的亚洲区域各主体开放合作局面的新理念，也正是在承认各合作主体独立自主的价值前提下，以互利共赢的聚合性共同体发展为目标的集体定位和发展方向。从这个意义而言，以维系亚洲肌体“生命结构”和意义“多价哲学”的共生合作之价值引导对于亚洲未来整体生存质量、合作态势和发展图景无疑将发挥重要影响。 (二)网络化治理：跨域合作治理的工具选择 何谓网络化治理？“典型的网络结合了志愿力量、公民社会的合法性、财政的来源、企业利益、规则和建制，国家和国际组织能力建构而成。网络化治理是指参与公共事务的各种政府机构、社会团体、利益组织及公民个人之间，通过协调和信任机制维系的组织间的相互依赖和持续互动，在共同协定的制度框架内，凝聚自我管理和共同行动以实现公共价值之目标的公共管理新治理范式和运作系统。”[10]网络治理是一种多元行动者互动的系统，一方面在外在形态上它改变了传统科层和等级式治理模式。斯科特(Schout)和乔丹(Jordan)认为，“网络治理途径有两种：一是自组系统，二是主动领控。此途径意在改变以往的政府治理形态，赋予行动者自我管理的任务，促使他们协商集体共识。网络治理中有两个核心概念，一是政策网络的结构，牵涉成员的组成、网络的界限及任务等；二是网络成员的互动，牵涉资源与权力的交换等。”[11]另一方面，在思维导向方面转向了公共治理新的理念格局。网络治理坚持了治理的多元参与和分权理念，顺应了时代的大势，正如约翰·奈斯比特在他的名著《大趋势》中引用人类学家弗吉尼亚·海恩关于网络结构的一段话：“不论原因，目标和信仰如何，也不论是何种运动——政治、社会、宗教，一旦人们组织起来，要改变社会某一方面的事务，似乎就会出现一种非官僚式的，但非常有效的结构。”[12]这种有效的结构在现时代的情境下就可称为网络化治理结构。著名学者约瑟夫·S.奈、约翰·D.唐纳胡曾指出：“全球性的最大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符，因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[13]网络化治理不仅是工具技术运用层面的提升，亦是治理模式和理念的改革。这符合当前亚洲区域经济合作和政治良性关系的互动格局的基本面向。可以说，跨域共生网络合作治理是亚洲地区合作治理新理念和新模式的有益尝试。 (三)共生型网络治理：双重维度融合的合作治理模式 共生网络治理是由公共治理的价值层面和工具层面双重融合而成的新型合作治理架构。共生型治理思想的提出，不仅是一种治理模式的改变，更是治理理念的深刻变革。共生型合作治理把合作治理的意涵引向更加深层次境界，它提供了社会各行为主体相互博弈的结果，其作为一种“约定”的共识性框架，体现出集体公共理性和公共价值。亚洲区域合作共生性网络治理框架建构是以亚洲良序共生体③的价值指引为前提，在由制度结构、权力利益和文化价值三大结构要素互嵌所构建的良序共生体的基础上，通过跨域和谐共生理念的引导和合作治理机制的培育，最终形塑而成的亚洲合作治理新模式。“共生网络治理”不仅是概念框架的延展与空间结构的扩张，而且是亚洲合作发展模式的升级转型的一种探索，从更高的层面和视野拓展了区域合作与协调发展的质量和水平。 以湄公河流域六国为例，中，越，老，泰、柬及缅虽然是一衣带水的邻国，却实行着三种不同的政治模式和社会制度，如果彼此间缺乏理解尊重，政治交往高度意识形态化，政治互信度差，结果必定是相互猜忌，内耗不断，难以有效合作。“实施政治目的趋同下的次区域一体化政策，由相邻的若干民族国家或地区结成次区域一体化安排，几个成员国之间实行“俱乐部规则，可以共同提供国家安全及和平环境”，[14]也有助于某些社会政治制度以及民主价值观的形成。此外，公共治理的诉求为社会多元主体的共同参与提供了实践平台，包括区域政府，企业及社会第三方力量在内的多元网络联动合作机制的构建也自然成为亚洲区域共生治理的重要内容。比如大湄公河区域政府的合作就有亚洲开发银行作为出资方，部长级会议和领导人会议作为常任领导和决策机构发挥指导和规划作用，并有9大论坛和多个工作组，半官方半民间的“湄公河委员会”合作建构而成，形成了一套较为成熟的组织运转体系。实质而论，这是一种由市场引导的、以项目为主导的区域网络化合作模式，是体现共生理念凝聚指引下的亚洲次区域合作的成功典范。共生系统理论认为，共生参量(合作参与主体)的亲进度和关联度的提升是提高共生质量、培育共生环境的关键要素。政治互信作为合作前提，很大程度发挥了凝聚共生参量亲密度的关键维系作用，导引着走向多方共赢共生环境的培育和发展。从某种意义而言，共生视野下多元行动体合作是亚洲共同体联盟的理念先导，是亚洲共生性网络治理根本的价值维系，也是进一步构建亚洲各国现实制度化合作框架的前提。政治互信下的合作主体参与机制有利于在统一合作意识，确立共同目标的基础上树立互信互利，开拓并不断巩固各参与国真诚合作局面，最终实现共利多赢。这是强化亚洲次区域共同体乃至亚洲整体联盟共生发展机制的先导因素。 三、亚洲区域共生型网络合作治理：模式建构 亚洲区域一体化格局的深化不断拓展着亚洲区域各公共管理主体合作的空间，同空间格局的演化同步发生变革的是合作治理结构的变化，相对于传统层级式府际关系与竞争式公共管理概念，合作治理更追求一种多层级化、网络化治理架构。在国际区域合作和全球化大势迅猛发展的背景下，亚洲各国虽然在区域各领域合作方面开展了积极探索，如博鳌亚洲论坛2015年年会主题即为“亚洲新未来：迈向命运共同体”，上海合作组织、亚洲基础设施投资银行、新丝绸之路等合作机制亦备受亚洲国家热情响应和积极参与，然而，这些与国际其他区域合作态势相比尚有距离。当下应当着手构建有效的亚洲区域合作模式。 有学者在研究城乡一体化空间共生理论认为，共生空间的共生单元的发展具有单元组织、互补联系、一体发展的特征。因此依据共生理论与研究对象特征结合，提出了组合单元、城乡互动和空间转移三种模式。[6]我们认为，城乡一体化空间单元的特征属性同亚洲区域合作的共生对象之间存在某些相似之处，比如城乡系统和亚洲合作系统内部之间都存在共生单元发展不均衡，主体差异化发展明显，资源分割化导致积聚效应差，区域整合力度弱，空间互动格局松散等特点。当然，从发展的眼光看，区域系统内的主体单元能够通过互相联系结网共生促进相互尊重、互相学习，进而提升彼此间的共生度和关联度。“根据共生理论中共生单元的组织程度和行为方式，以共生度和关联度从‘低级到高级’从‘简单到复杂’为标准”，[15]基于城乡共生系统和亚洲共生合作系统的相似特征前提，亚洲共生治理模式构建思路可以借鉴城乡一体化空间的共生模式，并结合亚洲共生系统对象特征，提出合理的构建模式。我们认为“俱乐部”合作模式、区域差异化联盟模式和空间一体化共生模式是目前亚洲共生网络跨域合作治理可以尝试的三种模式。 一是“俱乐部合作模式”——松散型跨域合作结构模式。这是一种属于“间歇性偏利”共生的合作理念，这种模式的特点是：合作共生界面(共生单元之间物质、信息和能量传导的媒介、通道或载体)框架整体上已经基本搭建起来，为区域共生单元的合作行为提供了可选择的平台，但这种合作是带有某种随机性和欠稳定性。原因是共生界面的多种合作介质共同存在，通过物质、信息和能量交互影响，使共生结构连接较为疏松，能量较分散，共生界面的合作呈现某种断续的，间歇的特征，甚至表现出俱乐部成员进退自由的某些特征。主要表现在，亚洲跨域合作各主体单位以联盟会员或观察员的身份不定期的举办或参与各种跨域公共事务交流与协商，共生单元之间进行学习交流等合作活动。这种合作在时间上带有不连续和间歇性，具有偏利某一方的性质，而对非获利方也无害处。当然，如果在开放的系统中，对于非获利方的补偿机制较完善的话，也有可能发展到间歇性共利合作模式。 二是“差异化联盟模式”——胶合型跨域合作结构模式。这是一种属于“连续性非对称互利”共生合作理念，这种模式的特点是：共生组织模式的共生界面基本满足了共生单元和共生环境相适应的客观需求，具有更高的稳定性。这种共生模式更能体现一种在一定时期内连续的、稳定的合作关系。主要表现在：亚洲跨域合作各主体单位每年定期举办的各科研院所、企业和政府部分参与的技术和经验交流洽谈会，政府牵头各企业与银行的融资协议及各类合作论坛，共生合作成员体高层内部定期沟通、会晤和协作谈判等活动。这类共生合作模式在时间上具有连续性，在利益上表现互惠共生的特点，但是由于受非对称性程度、共生界面性质与功能等因素影响，这种合作模式存在某种利益上分配的非均衡性。当然，如果这两种因素能够很好地控制的话，有可能会呈现“连续性对称互惠”共生合作模式。 三是“空间一体化共生模式”——超越性跨域合作结构模式。这是一种属于“共时态共生互惠型”共生合作理念。这种共生模式是最高层次的合作模式，体现最高程度的共进性。这种模式以合作公共事务的全过程分工为前提，以事前分工为重点，主导共生界面的生成使物质、信息和能量的交换更加稳定和更有效率，互动交流机制也表现为某种模式化样态，从而使共生单元和共生环境的匹配更加和谐。主要表现在：亚洲跨域各行政主体以强有力的引导和推动将区域各行动主体纳入一体化的制度发展平台，超越了时空阻隔和发展差异的局限性，各方主体在更高的信任水平，更加深入的沟通交流，更频繁的协商洽谈和更多的互惠互利层面上展开广阔，深入和持久的合作，达致共生合作程度更加健康和良序运作的局面。“空间一体化共生模式”是亚洲区域各经济体合作建设中着力培育的理想实现模式。 当下发展是世界的主旋律，亚洲则是亚洲人的新亚洲。亚洲区域合作是在亚洲各国所同属的共生系统特异性、互惠性和同时性特征演化动态场域下逐渐形塑的新型关系。亚洲国家未来合作要以共同发展、共同责任为合作诉求，努力形成以共生思维为精神指引，经济体政府倡导为中心、全社会共谋联动的合作网络治理新格局。充分调动政府，非政府组织，企业组织，社会团体及公民个体合作问题的关注度，共同应对亚洲新形势下的各种挑战，培植共同利益的合作根基和良性环境，在合作中实现利益和资源博弈的动态均衡。依共生理论理解，共生网络实质是内部结构和外在功能上具有较大差异的各功能单元，凭靠功能上的互补合作，维持共生伙伴之间既斗争又合作的动态平衡，最终达致互利互惠的一种生存状态。在这个过程中，各参与主体的“主质参量，同质度(或亲近度)，各合作主体(主质参量)占有对方的信息量(信息丰度)，合作所能产生的共赢效益(共生能量)是系统生成的关键。”[16]这就要求尊重区域合作中亚洲的独特性，各国政府积极发出善意信号和更多正能量，互依、互利、互惠、平等、协同、合作，以跨域次区域一体化为抓手，共同构建亚洲区域共生型网络合作治理的“空间一体化共生模式”。 ①通常跨域合作是指跨边界(地理)合作、跨公私伙伴关系合作及跨部门合作，本文所指的是前两种合作。 ②共生作为一个生态学概念，指不同种属生物生活在一起的一种状态，在生物的长期发展进化中，彼此走向联合，共同适应外在环境，相生相养，各自获得一定利益的关系。由此看出共生关系具有如下基本特征：共生系统由不同种类共生单元构成，同类共生单元以同质为主，异类共生单元在内部结构和外在功能上具有较大的差异，以达到功能上的互补，维持共生伙伴之间既斗争又合作的动态平衡状态；共生的双方或多方通过共生来完成个体所不能完成的功能(或者能比个体完成得更好)；共生系统在内部功能上是一种补与合作的关系，性质上是一种互利互惠关系，对外显示出较非共生更大的竞争优势；共生并不排除竞争但共生状态下的竞争，是一种共同发展共同进化共同适应的有序竞争、相互吸引和合作，彼此补与依赖，共同传承与发展才是共生过程的主联系特征。国内较早对共生理论研究的是袁纯清，见《共生理论——兼论小型经济》，北京：经济科学出版社，1998。 ③良序共生体，是以良序社会理论为基础提出的，主要指构建秩序良好、治理有方的亚洲共同体，共同维护促进亚洲公平正义。