特性转换：中国经济特区发展的必要选择，本文主要内容关键词为：中国经济论文,特区论文,特性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
处在第二次创业起步阶段的中国经济特区目前正面临着来自理论与实践两方面的诸多问题。这些问题从不同的方面、在不同的程度上影响着特区在国民经济和社会发展中所应具有的地位和作用，也制约着特区经济的下一轮发展。如果说，在第一次创业初期姓“资”姓“社”问题曾一度成为困扰中国经济特区发展的首要问题的话，那么，特区不“特”和特区要”特”的两难选择则是现阶段中国经济特区所面临的主要问题。因此，目前首先需要解决的问题是如何使中国经济特区尽快地从特区不“特”和特区要“特”的困境中走出来。
一
通常意义上，经济特区指的是一个国家或地区在某个划定的区域内，通过实行某些相对特殊的经济政策，达到促进对外贸易、国际经济合作和本国经济发展或者某些特定社会发展目标的特殊区域。依此定义，我们可以把经济特区“特”的一般内涵概括为三个方面：第一，相对特殊的自然地理位置；第二，特殊的经济政策乃至社会发展政策；第三，该区域在国民经济和社会发展中具有特定的位置和特殊的功能。在特区“特”的内涵的这三个方面之间存在着一种内在的、较为稳定的相互依存关系，即相对特殊的经济政策优势和地理优势是特区保持其特定位置、发挥其特殊功能的基础性条件；而特区的特定地位及其特殊功能也从相反的角度规定着特区自然地理位置的选择和特殊政策的取向：其中，特殊经济政策对特区的生存和发展起着决定性的作用。特区实际上是特殊政策的产物，失去特殊政策的支撑和保护，特区在国民经济中的特定地位和特殊功能就无法得到保证。因此，特殊政策是特区“特”的内涵的本质规定
进一步看，特殊政策是由中央政府制订并予以实施的。在某个发展阶段的特定背景下，政府根据社会经济发展的客观需要，按照某个或某些特定的发展目标，通过选择和划定区域。赋予该区域特殊政策来实现其预定发展目标。因此，特殊政策的内容及其取向与其说取决于特区的特定地位和特殊功能，不如更直接了当地说是取决于中央政府的预期发展目标和制订这一目标时所依据的特定历史背景。于是，我们看到，第一，特定历史背景、中央政府的预期发展目标以及与之相适应的特殊政策，是赋予特区“特”的内涵的三个基本要素。由于它们的不同，各国特区的发展模式和所承担的历史使命自然是千差万别，各具特色。即使在一国范围内，也会因它们的变化而导致特区发展的阶段性变化，甚至是同一特区也会有不同的发展模式和发展方向；第二，尽管如此，各国特区的设立和发展仍遵循着一般的、基本的规定，即特区经济的运行发展必须依赖于特区政策的支撑和保护。到目前为止，我们还难以发现一个没有特殊政策支撑而规范的、正常运作的经济特区。那种认为“中国经济特区不能特在政策上，而应特在制度创新和技术创新上”的说法，是不切实际的，它既违背了特区的一般的基本定义，也脱离了中国现阶段的实际；第三，由于特殊政策是由中央政府制订并予以实施的，因而在特区的实践中，中央政府始终是个十分重要的、不可或缺的实践主体。尤其是在下述情况出现时，中央政府这一实践主体的决定性作用更为突出：当特区呈现出由低级向高级发展的阶段性变化或者特区发展的背景条件发生变化时，中央政府应通过及时调整其原有的发展目标或者特殊政策的内容及其取向，来推动和引导特区的进一步发展，让其发挥更大的作用；第四，不言而喻，经济特区是中央政府根据本国宏观经济乃至社会发展的要求设立的。中央政府的预期发展目标直接成为特区经济的发展目标。作为中央政府实现其预期发展目标的一种特殊途径或形式，特区经济往往集区域性、宏观性和国际性于一身。这中间虽然也存在着中央与地方的利益矛盾关系，但我们绝不能把特区经济看成是一种单纯的区域性经济，更不应把特区实践的另一主体即特区政府和居民看成是一个特殊的利益集团或者既得利益集团。
二
改革开放初期，依据当时的历史条件和社会发展环境，从加快中国经济改革步伐这一迫切要求出发，中国政府选择东南沿海与港澳台相临的深圳、珠海、汕头、厦门等地设立经济特区，并赋予特区以“减税让利、超前改革”为主要内容的特殊优惠政策。当时中国政府所做出的这一重大举措包含了多重预期目标，既有经济方面的，比如加快东南沿海地区的经济发展速度，形成多个经济增长中心；也有社会方面的，比如加强同海外尤其是港澳台地区的经济联系与交往。在众多目标中，其首要目标则是把特区当作改革开放的“特殊试验区”，让特区依靠特殊政策的优势，从传统体制中“杀出一条血路”来，尽快在全国形成改革开放的强有力的示范效应，以带动和促进全国改革开放的进程。
这一在特定历史背景条件下形成的中央政府的发展目标以及与之相适应的特殊优惠政策，使得中国经济特区的发展从一开始就具有其鲜明的特征。除了所谓“综合型、多功能”这一表象特征之外，它的根本特征表明在以下两个方面：其一，体制内发展模式；其二，由开放带动改革的发展方式。首先，中央政府的首要发展目标使得特区在其设立之初就被明确地确定在中国改革开放的“特区试验区”这一特定位置上。它的特殊功能就在于通过经济的持续高速发展，形成强有力的示范效应，加快全国的改革开放步伐。这一首要目标以及特区的特定位置和特殊功能，规定了中国经济特区必须是在原有的体制内部，通过各种超前改革和试验，求得其生存和发展。因为只有在原有的体制内生存和发展，它在改革开放中所产生的全部经验才会有普遍的适应性。它所形成的示范效应才会对其他地区产生实际的影响力和推动力。因此，体制内发展模式是中国经济特区的必然选择。其次，特区的体制创新是在特殊政策的支撑下进行的。以“减税让利、超前改革”为主要内容的特殊优惠政策赋予特区地方政府以更多的灵活性和主动性。比如，给予特区政府超前改革试验权，让其在体制创新和超前试验方面具有灵活性。再比如，对深圳、珠海、汕头、厦门等特区先后实行计划单列，让其享受省级经济管理权，使得特区政府在实际操作中具有较大的自主性，等等。因此在特殊政策的支撑下，特区才能从传统体制中“杀出一条血路来”，以此来确立其在国民经济和社会发展的特定位置，并发挥其特殊功能。同时，我们看到，特区特殊政策的作用的基本取向是在特区的对外开放和利用外资上。这既是我们参照和吸收了世界各国经济特区发展的一般经验的结果，也是当时历史条件下中国特区生存和发展的又一客观选择，并由此形成了中国经济特区的“以开放带动改革”的这一特有的发展方式。
从总体上看，在第一次创业期间，处在改革开放“特殊试验区”这一特定位置上的中国经济特区，在大力引进和利用外资的同时，不断进行各种超前的改革和试验，由此推动了区域经济的持续高速发展，使之成为中国经济发展中最活跃、最重要的增长点。更重要的是，特区很好地担负起历史赋予她的重任，在中国改革开放的进程中，充分发挥了“特殊试验区”的特别功能，圆满地实现了中央政府的预期发展目标。
但是，随着中国改革开放进程不断地整体推进，中国经济特区“特殊试验区”功能弱化的现象越来越明显，越来越严重；并呈现出不可逆转的态势。论坛上，人们把这一特区不“特”的现象归咎于“特区政策的普区化”，认为这是问题产生的根本所在。的确，“特区政策的普区化”对特区特定位置的改变和特殊功能的弱化是起着实际的加速作用。但它只能是特区不“特”的极为表象层次的原因，或者说，它根本就不是什么原因。因为换个角度看，“特区政策的普区化”实质上是特区改革开放示范作用所产生的一个实际绩效或结果，或者说是特区圆满地实现中央政府预期发展目标的一个有力证明。这里，我们碰到了一个近乎矛盾的现象：一方面，特区的不断发展必然会带来“特区政策普区化”这一实际结果；另一方面，这一结果的出现又反过来加速了特区改革开放的试验功能的弱化。为什么会出现这一现象？其实产生这一矛盾现象的原因，也就是特区不“特”的真正原因。
笔者认为，产生这一矛盾现象或特区不“特”的真正原因就在于本文上述的中国经济特区自身具有的两个基本特征上，即体制内发展模式和以开放带动改革的发展方式。
1.体制内发展模式决定了特区是以其与一般地区在体制改革方面的时间差为存在基础的。这一体制改革方面的时间差越大，特区的特定位置就越突出、越稳定，其改革开放的示范效应就越大。由于这一时间差的大小在很大程度上是由其它地区尤其是全国改革开放整体进程的快慢所决定的，因而特区赖以存在的基础具有较大的不确定性。1992年以来，中国改革开放整体进程的不断加快，必然会引起特区与普区在体制改革方面的时间差逐渐缩小，因而特区存在基础的削弱以及试验功能的弱化在所难免。
2.体制内发展模式必然会带来如下的双重结果：一方面，特区在其发展过程中，通过各种超前改革试验和不断的体制创新，来逐步扩大它与普区在体制上的时间差，进而稳定和强化自身存在的基础。另一方面，特区所形成的强有力的示范效应，以及它所创造出的经验的普遍应用，在不断地推动着其他地区改革开放的同时，却在逐步地缩小着它与其他地区在体制的差别，进而有力地削弱了自身存在的基础。在特区发展的不同阶段上，这种内生于特区发展过程中互为相反的两种力量有着不同的对比状况。当“特区政策普区化”成为一个普遍的事实，从而特区改革开放的先发效应失去特殊政策的“保护”时，特区与普区在体制上差别的加速缩小，特区的存在基础的迅速消失就是不可避免的事了。
3.体制内发展模式一方面使得特区在特殊政策的支撑下，在体制上比如劳动用工制度、工资制度、奖励制度以及人口户籍制度等方面不断地进行超前改革试验，获得超前改革的先发效应。另一方面，不可否认的是，原有旧体制的巨大惯性作用，使得特区在不断地进行体制创新的同时，不可避免地、或多或少地复制着旧体制的某些方面，这也是导致特区不“特”现象产生的主要原因之一。因此，我们很容易理解在改革开放过程中产生和发展的、作为“特殊试验区”的经济特区，为什么会同其他地区一样，也会遇上国有企业改革等方面的难题。
4.体制内发展模式决定了特区在体制创新方面的作用具有某种程度的局限性。这是因为体制内发展模式要求特区必须与全国在体制方面保持着某种程度的整体性和统一性。综观特殊改革开放的整个发展过程，我们不难发现这种整体对局部的制约关系：在社会经济体制改革取向尚不十分明确的情况下，特区在外贸、财政、金融、企业投资等方面的优惠政策会因全国体制的整体性、统一性而受到某种程度的削弱，或者说，特区在这些方面的超前试验和改革会在很大程度上受到全国改革进程的牵制；而当社会经济体制的改革取向已经十分明确并且加速推进时，体制自身的整体性、统一性又要求包括特区在内的全国各地在一些主要方面尤其是外贸、金融、财政、投资等领域的改革，必须保持相对一致的步伐和频率。
5.对中国经济特区而言，“以开放带动改革”的这一发展方式有其不可替代的合理性和优越性。因为引进外资既能缓解经济发展所需要的资金短缺和劳动力就业的压力，促进特区经济的迅速发展和经济实力的不断增强，又能因此而避开改革引发的各种利益主体间的矛盾和磨擦，减少经济和社会发展中的各种困扰和阻力。但是，从体制创新的角度看，这一发展方式却有着不可克服的局限性。外商投资企业所带入的新的组织管理技术、企业运作方式、企业文化和发展意识都会对原有体制下的企业组织形式、政府管理方式和企业文化产生强有力的冲击和瓦解作用，并推动着特区政府经济管理方式向市场经济方向转换。越是在改革开放的初期，它对改革带动作用就越是显著。但是，当外资企业作为一种在体制外运行的、享受某些特殊优惠政策的经济要素获得了自身正常运作的基本的或必备的条件时，它与现行体制的磨擦自然会逐渐减少，甚至相安无事。从而利用外资、对外开放对特区在体制创新方面的带动或促进作用会趋向缓和乃至逐渐消失（这也是开放只能促进改革而不能取代改革的原因所在）。因此，特区不“特”现象的出现不能不说与这一发展方式有着密切的关系。
三
以上分析表明，导致特区不“特”的真正原因，事实上是植根于特区发展过程本身之中的：由于体制内发展模式本身所包含的双重运动和双重结果，即体制差别上的扩大与缩小并存、体制创新与旧体制复制并存以及体制内部整体对局部的制约等，必然会从不同的方面对特区赖以存在的基础产生削弱或瓦解作用。同时，由于开放对改革的带动或促进作用逐渐减小，从而使得特区在体制创新上的势头趋于缓和。实际上，它反映的是同一个问题的另一个侧面，即处在体制内生存和发展的特区在深层次体制改革问题上的突破作用，必然是有局限性的。
这种体制内发展模式以及“以开放带动改革”的发展方式所具有的自我否定因素，蕴含在特区发展的整个过程中，只是在外部条件发生变化，即市场化改革取向的确定以及社会改革开放整体进程不断加快情况下，这种自我否定因素的实际作用才逐渐显现并增强起来。因此，对于中国经济特区而言，特定历史背景条件对其生存和发展的的决定作用是十分显著的，它是特区发展阶段性变化的基本依据。
特区不“特”是个客观事实，无论从何种角度出发，人们都不能，也不应否认这一事实。然而，继续保持和发展特区即特区要“特”又是一个普遍的共识。从中央政府的“三个不变”的原则，即“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和社会主义现代化建设中的地位和作用不变”，到特区地方政府提出“第二次创业，争创特区新优势”的发展口号，反映了政府在新的历史条件下对特区存在和发展问题上的基本立场和基本精神。但是，在特区如何“特”的问题上，我们并没有形成一致的认识。
问题首先在于，在新的历史条件下，中国经济特区的“特”性在哪里？所谓特区的“特”性，按照本文的理解，指的是中央政府设立和发展经济特区的多重预期目标中的首要发展目标。因为只有这一首要发展目标，才能使特区在国民经济和社会发展中的特定位置和特殊功能得以确立和发挥。在第二次创业期间，正是因为中央政府的首要发展目标是把特区当作整个社会改革开放的“特殊试验区”，从而特区的“窗口”、“试验田”的特定位置才能得以确立，它的体制创新功能及其示范效应才能充分发挥，并产生了巨大的实际绩效，那么，在第二次创业期间，中国经济特区的特性是否象现今论坛上大多数同志所认为的那样，仍然是改革开放的“特殊试验区”，它的特殊功能仍然是体制创新呢？这个问题需要进一步探讨。
笔者以为，特区不“特”这一事实本身包含着一个可能是多数人难以接受、然而却是较为客观的结论：在新的历史条件下，特区所承担的改革开放的“特殊试验区”的历史使命已基本完结。本文以上已从历史背景条件尤其是特区自身的内在特征两方面说明了这一问题。尽管在近中期之内，特区在体制创新等方面仍有一些可供选择的空间和超前改革的可能，但是它在这方面所做的努力以及可能产生的绩效，并不足以成为其未来社会发展中确立特定地位、发挥特殊功能的基础。这是因为现存的体制内发展模式决定了特区的深层次体制改革问题上确实存在着不可克服的局限性。并且，改革越深入，整体对局部的制约作用越是增强，改革进程的整体性、统一性使得特区在体制创新方面的选择空间只会是越来越小。更为重要的的，现有的体制内发展模式使得中央政府和特区地方政府在政策的供给与需求上进退两难。众所周知，第一次创业期间，特区是在特殊优惠政策的支持下发挥其体制创新功能的。“特区政策的普区化”使得特区的体制创新功能逐渐丧失。若维持现状，不再增加特殊政策，不仅特区的体制创新功能难以发挥，而且，随着社会主义市场经济进程的不断加快，特区的特定位置和特殊功能会失去并逐渐演变为一个单纯的区域经济的增长点。若要继续保持特区的特定位置和特殊功能不变而继续追加特殊政策，则又会引起其它地区的政策攀比，导致政策上的混乱。实际的情况是，体制内发展模式已经使得中央政府很难再追加以往那种以”减税让利”为主要内容的特殊优惠政策了。因此，内外部客观条件的变化，已经使得特区的“特性”即特区在国民经济和社会发展中特定位置和特殊功能的转换成为必然，并由此决定了特区发展的阶段性变化。
如前所述，作为一个典型的特征，中国经济特区从其诞生之日起，就是“综合型、多功能”的，即既有经济发展的功能，也有包括社会的、政治的、历史的等在内的多项非经济发展目标。尽管在不同的历史背景条件下，特区发展的多项目标间有不同的排列组合，但是社会主义初级阶段的基本历史使命决定了在一个相当长的时期内，中国经济特区尚不能成为纯粹的“经济型”特区。因而在特区的多项功能中，经济功能只能是实现所有非经济发展目标的载体或基础，后者通过前者得以实现并从根本上制导着前者的发展。所以我们只能在非经济发展目标中寻求特区的首要发展目标。笔者以为，在第二次创业期间，特区应把完成祖国统一大业即实现同港澳经济的深度衔接，加强对台经济的深层次交往当作其首要发展目标。
这一目标及其功能其实在特区创办之际就已设定。在十几年的发展中，特区在这一方面已经起着实际的、不可置换的作用。只是在历史背景条件发生变化的情况下，这一目标才成为特区发展的首要目标。也正是到了特区发展的这个阶段，我们才能够深刻地感受到中国改革开放的总设计师邓小平同志在创办特区问题上的远见卓识。在特区的“特殊试验区”功能的弱化呈不可逆趋势的同时，现有的自然区位条件要求特区在港澳回归之后两地在解决经济结构调整、寻求更大的经济发展空间，以保持旺盛的经济活力和长足的经济发展后劲等问题上以及台湾与祖国大陆间深层次的经济交往关系中，起着极其重要的、不可替代的作用。这正是特区在第二次创业期间的“特”性所在。只有保持和发挥这一“特性”，特区才能形成更加突出的外向型经济的区位优势，更好地起到对内地辐射并带动内地经济发展的桥梁作用。从更长远的发展角度看，保持和发挥这一特性，是特区在未来的华东南经济圈乃至环太平洋经济圈和中国社会主义市场经济的国际化趋势中占有特定位置、发挥特殊功能的必要条件，因而也是特区向成熟的、纯粹的“经济型”特区发展的必要过渡阶段。
由此看来，“特”性转换已成为中国经济特区进一步发展的必要选择。然而，在实现这一转换过程中，特区面临着实际的困难。我们在以往的研究中已经指出了特区所面临的问题。陈其林：〔1〕尽管近年来各特区采取各种措施，努力改善其基础设施条件，初步缓解了基础设施功能与经济发展间的实际需求间的不平衡状况，投资环境有了进一步的改观。但是，特区内部存在的工业结构档次较低、企业规模小型化、低技术，工业以劳动密集型企业为主体的问题没有得到很好的解决。尤其重要的是，一方面特区内部因土地价格和劳动成本的攀升，引起部分资本和企业外移，另一方面，特殊政策的淡化，在一定程序上影响了特区的投资环境，进而影响到特区吸引和利用外资的规模，外资北上的倾向较之以往更加明显。从整体上看，特区在目前的以劳动密集型加工工业为主体的粗加工型产业结构向以知识密集型、技术密集型加工工业为主的精加工型产业结构转换中所遇到的困难与问题，是由现有的体制内发展模式所引起的。同时，这也是特区不能实现“特”性转换、走出目前困境的主要原因。
总之，“特”性转换，其实质是在历史背景条件发生变化的情况下，特区的首要发展目标间的相互置换。完成这一转换的关键在于：中央政府应当根据目前已经变化了的历史背景条件和特区发展所出现的阶段性变化，及时调整其预期发展的首要目标，选择与其首要发展目标相适应的特殊政策，促使特区实现由现有体制内发展模式向体制外发展模式的转变，让特区在国民经济和社会发展中继续发挥其特殊功能。唯其如此，特区才能走出目前的困境。
注释：
〔1〕《90年代后期中国经济特区的产业结构和产业政策》，《经济学家》1995年第5期。
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