公共政策制定中的隐蔽议程问题，本文主要内容关键词为：公共政策论文,议程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于隐蔽议程的理论及其争议
公共政策制定是治理公共事务最主要步骤与途径。就其“公共性”来说，公共政策必 须兼具合理性与合法性。所谓合理性，是指公共政策能满足合理数量社会成员解决社会 公共问题的愿望。在实行多数制投票规则时，“合理数量”指的是某一政策过程中社会 成员的多数。不过，产生“合理数量”的政策过程又必须具有合法性。所谓合法性，是 指公共政策制定过程符合一定政治环境中社会成员公认的程序，它赋予了政策所确定的 公共优先级以权威。在开放的政治生活中，这一程序一般体现为：(1)社会问题及公众 要求解决的愿望的表达；(2)在政府中和最接近政策制定过程的人提出议题并列入公共 议程；(3)政府通过公共议程将议题转化为公共义务或官方的政策义务。在此，公共议 程前承社会问题的“输入”，后启公共政策的“输出”，某问题不被列入公共议程，最 终就不会产生政府相应的政策义务。现代政策分析理论认为，合理性与合法性一体两面 ，构成了人们认同和评价公共政策的基本标准，如果缺失，则会产生诸多的政策合法性 问题。隐蔽议程理论(theory of hidden agenda)就是对公共政策上述两大特性的否定 性探讨。
隐蔽议程理论是关于政府反应或不反应原因的研究。该理论认为，在政策制定活动中 ，由于受到偏私利益集团的操纵，政府有意对公共问题不反应，公共议题因此被排除在 政策议程之外。因此，所谓民主与开放的政治与政策过程在强势的利益集团扼制下只是 一种幻觉，传统政治学家所追求的自由主义价值已经终结，民主成了少数人的特权，公 共当局蜕变为私利集团的玩偶，政策议程越来越脱离公共领域，更多地表现出“隐蔽” 性。这一研究自20世纪50年代开始就引起了人们的广泛关注，并产生了一批有重要影响 的观点。美国学者拉雷·N·格斯顿对该理论的主要内容进行了总结：(1)议程的构建是 决策的重要前提，而议程分为公共议程(pulic agenda)和隐蔽议程(hidden agenda)；( 2)权力流失在政府之外，或者流失在政府周围；(3)为了减少资源或者政治威望的重新 配置，强大的私人利益就要左右或阻碍重大政策；(4)公共当局设法忽视一个问题，或 者有人成功地阻碍了公共当局提出一个问题；(5)这是那些与公共政策过程有关的人的 共有的行为，表现为密谋与操纵；(6)“制度”的封闭性为隐蔽议程提供了体制基础；( 7)“隐蔽议程”受到社会和政府主要领导人的控制[1]。可见，有关隐蔽议程的论述直 指政策制定过程的封闭性，这种封闭性表现为少数人的合谋与操纵，潜在地制约了公共 政策的精神，威胁到了公共利益，与政策评价的合理性与合法性根本不相容。
然而，当前对于“隐蔽议程”的虚构性亦或现实性在研究中是有争议的。否定的观点 倾向于所谓隐蔽议程只不过是一些偏激情绪的发泄。实际上，民主社会里，公共政策的 议程很少受恶意目标支配，更多地是受到政策制定者与公众之间，以及公众内部一系列 不同感觉的支配。柯比等人认为，一些议题被排除在公共议程之外并不是合谋与操纵的 结果，而是因为这些议题是：(1)一般公众很少注意的问题；(2)理解的人很少，或即便理解，也是一些相对弱势的群体所主张的问题；(3)落在任何政府单位管辖之外的问题[2]。也就是说，并不是所有的议题都能获得公共性并被列入公共议程。在竞争性的政治活动中，人们不得不接受这样一个事实：那些资源充裕的人比资源较不充裕的人更多地参与政府的政治，因而有较多的机会使他们倡导的议题获得优先解决。换言之，公共议题或者说公共议程的确定，都是以忽视不善表达的群体的方式来进行的。同时，西蒂·韦伯和罗曼·奈尔在对参与性所做的研究中也表达了相似的看法，他们从权力者的角度进行了辩解：政治领导人对问题的感知与一般公众是不一样的，领导人往往对积极者的问题进行选择[3]。总之，他们认为，所谓的“隐蔽议程”仍是在“公众和私人目标的不一致”的可理解的范围之内，并非一种合谋与操纵。
除此而外，关于该问题的另一些视角也值得注意。格斯顿认为，密谋意味着一小群权 力掮客沆瀣一气，他们能够小心翼翼地控制公共议程上出现的问题。但是，民主社会由 于信息来源很多，很难使出现的消息或危机与公众的看法隔离开来。而且，政治制度的 分离性质也使得解决私下精心策划的问题的政策难以出现。他赞同克利夫顿·麦克里斯 金的解释：民主体制下，权力所需要的人际网络的宽度，有助于确保权力不会受到绝对 的或变化无常的操纵；对于那些持反对观点的人来说，要拒绝履行并帮助、动员反对力 量，以及向同级或更高的当局上诉，机会太多了[1]。这样，客观上，开放的政治生活 及交叠分立的政治权力体制使对议程的密谋与操纵几乎不可能。
尽管否定者言之凿凿，但人们关于隐蔽议程的“感觉”如此明显的原因仍值得认真对 待。政策过程的合法性不是某种自我标识，它需要明确的规范和体制来保证，并且最终 还要通过公共政策的合理性来体现。
二、隐蔽议程问题的客观存在及其危害
可以认为，如果隐蔽议程是虚构的，那么，持否定态度的人一定相信政策议程的构建 过程是对公众平等开放的。但假设议程构建遵循的规则是“开放”的，因而是“合法” 的，可这一合法程序如果总是排斥一部分人的议题进入政策议程，那么这一貌似悖论的 逻辑实则证明了合法性对合理性的排斥，而后者也将对前者进行否定。
立宪主义者把社会契约——立宪规则的形成——过程分为两类，一种是以功利为目的 ，另一种是以“公平的正义”为前提。在以功利为目的的契约下产生的政治是“经济人 ”的政治市场，在这种市场中集体行动采用多数通过规则，而政治交易的连续性使互投 赞成票成为常态。公共选择理论认为，这便使得“政府过多地提供特殊利益的立法的趋 势要强于政府因为搭便车问题造成的对一般利益(公共物品)的立法提供不足的趋势”[4 ]。现实中，尽管主流政治学说致力于对民主政治的开放性与参与性的阐释，但已有的 参与理论一致发现，社会成员对资源占有多寡的区别导致了其参与能力的差别，社会中 的相当一部分人属于消极参与者，因此在代议制中，是社会精英而不是大众更接近公共 权力。如果公共当局只重视政治上的积极行动者，他们一起决定了公共议程进而操纵了 政策的制定，强势集团的利益优先级总能成为公共的优先级，那么从阶级分析的立场看 ，对公共问题的忽视已经成了一种集体意识，这正是公共政策制定中的最典型的合谋与 操纵，是一种“公开的”隐蔽议程。
从表面上看，这里的“权力”并没有“流失在政府的周围”，制度在形式上也不是封 闭的。但正是分化的社会与政治结构产生了制度的封闭性，导致了公共权力的异化，使 得人们产生了对时下代议制的不满。当社会成员在对规则的“公平的正义”反思时，当 他们对公共当局的应然之义与实然之义进行评价时，有关隐蔽议程的争论自然会发展成 显化的冲突。所以，如果公共政策的合法性排斥合理性，就可以认为隐蔽议程是真实存 在的。
进一步讲，隐蔽议程并不只存在于对政策合理性终极诉求的分析中。事实上，在承认 民主国家既定的政策过程的前提下，人们仍能从公共议程之外发现议程构建中的“阴影 ”。
权力系统的封闭性是隐蔽议程产生的体制基础。任何情况下的公共权力也是非完全竞 争的，即使是在如议会这样的竞争性的权力机构中也有相对封闭的权力体系，遑论注重 管理权威的行政权力系统。以美国为例，其交叠分立的政治体制是其主流政治学家引以 为自豪的，不少人断言在美国式民主体制下隐蔽议程是不可能出现的。但官僚制的过度 发展使以总统为单一中心的行政权力日益脱离监督，逸出了宪政体制之外，引起了宪法 危机[5]。由于行政首长的指示不会作为公共法令而公开化，单一中心的全能主义执行 机构为总统或行政部门操纵政策提供了体制基础。总统虽然是以对政策作补充的方式行 事，但在确立优先权和解释政策的义务时，如果总统在自利动机的驱使下，以个人的选 举利益置换公共利益，实质上就是在隐蔽议程中操纵政策制定。水门事件听证会的证据 表明，高层白宫人员得到过大笔的现金，不受公共审计；通过私人法律公司雇佣的前警 察被用来调查内政委员会的人员；“敌人”名单包括在白宫不受欢迎的人；一些细小的 证据线索表明，未经正当的法律程序的杀人行为已被用于黑豹党人[5]。伊朗门事件中 ，总统为了摆脱人质事件的压力，争取连任，以武器换人质，改变了外交范围内的公共 政策[6]。
此外，官僚与私利集团共谋操纵公共政策制定的实例也有发生。有批评者指出，当今 在技术时代的影响下，政府中的权力向专业机构转移，独立的管理机构往往集半立法与 半司法权威于一身[7]。由于一些独立管理机构的委员会是从私人企业产生的，所以它 们拥有的不恰当的权威使它们更多地保护了企业而不是社会公众的利益。日本上世纪80 年代发生的里库路特股票案就是一出典型的官商合演的闹剧，其中包括了里库路特公司 操纵劳动省对《职业安定法》修订的丑闻[6]。事实证明，无论如何“民主”的国家， 只要强势的私人利益不受制约，在存在相对封闭的权力系统时，就不可避免地发生“隐 蔽议程”现象。
以上分析表明，隐蔽议程是现代公共决策体制中的一个毒瘤，它或基于社会结构分化 而隐藏于“民主的、公开的”制度之内，或基于政治体制本身的封闭性以及官僚与政客 的自利性而公行于民众的监督之外，必然会使政治生活弊端丛生：
首先，隐蔽议程与当今公共政策的公共精神背道而驰。政策的公共义务是为社会提供 公共产品和公共服务，它因此要求政策过程揭示并发展公共利益。隐蔽议程中个别利益 与公共当局合谋，一方面，特殊利益者为了不因新的价值分配政策方案的制定受损害， 而使公共当局有意忽视公共问题，把公共议题排斥在政策议程之外，公共问题因此不能 得到及时合理的解决；另一方面，强势的私人利益操纵政策议程，将私人的价值优先级 直接转化为公共的价值优先级，以公共政策为工具来谋求更大的私人利益。这两种情形 都对公众利益构成了严重威胁，也暴露出政府制定公共政策时能力的缺陷。
其次，隐蔽议程将会消解公共当局——政府的合法性。政府是产生和供给公共政策的 最主要的合法机构，制定政策是政府最重要的活动之一，因此，政府的合法性系于公共 政策的合理性与合法性。在隐蔽议程中的密谋与操纵下产生的公共政策，由于不具有程 序上的合法性和实际结果的合理性，使政府蜕变成特殊利益者的工具，作为公共政策的 制定机构，它就丧失了实质上的可靠性，它的合法性基础因此受到削弱。
第三，隐蔽议程的存在可能使社会成员产生疏离感，并危及一国的政治稳定。倘若公 共当局的公共政策不具合法性，民众当然会对公共当局的合法性产生怀疑甚至拒斥，即 所谓“没有代表就没有税收”。在漠不关心甚至愤世嫉俗的情绪下产生政治上的疏离感 ，日常的政治就会以难以预料的、极端的方式表现，民众的愿望表达就可能偏离正常的 体制轨道。从深层次上看，由于政府不能扮演中立的公正的协调者的角色，社会中的对 立与冲突有可能危险地蓄积起来，并演化为民众对政府的不妥协抗议甚至极端政治行为 。
以上研究提醒人们应对隐蔽议程保持必要的警觉，并提出了进一步完善决策体制的任 务：一方面要限制强势的利益集团对政策制定过程的过分影响，通过简约成本，创造出 各种利益集团都能公平影响政策议程的政治环境；另一方面还要加强对公共权力的制约 ，不使任何一种组织和机构凌驾于宪政体制所构建的政治制衡网络。这两者都需要通过 增强政治及决策过程的民主与开放程度，从公共政策的合目的性与合程序性，即合理性 与合法性这两个维度来解决问题。
三、隐蔽议程问题在中国的表现及其消除
有必要探讨隐蔽议程问题的绝不仅限于西方国家。就正由传统社会向现代社会转型的 中国而言，隐蔽议程问题的分析视角对实现决策体制的科学化、民主化、法制化，有着 更为重要的现实意义。
上世纪后半叶以来，中国的传统决策体制的合法性基础已受到削弱，政府越来越注重 对公共议题作出回应，但仍存在着因民主政治制度化水平不高、偏私利益不能有效地通 过开放的制度框架加以约束等种种消极现象。尽管从事政策科学研究的学者从多角度对 之进行了大量探讨，但还不能找到一个恰当的概念来表述或揭示它，影响到了研究的深 入。而通过引入“隐蔽议程”这一学术范畴，将更利于反思和改进中国的公共决策体制 ，因为与公共议程相对立的隐蔽议程问题聚集了中国公共政策体制的最主要症结。
目前的中国，某一类政策在很多情况下仍是在传统政策模式中制定的，即决策体制在 形式上仍然是封闭的。理想的公共政策过程，包括从问题的界定、目标的确立、方案的 设计与选择、执行效果的评估等一系列环节，都应遵循民主与法定的程序。然而，在中 国的政策实践中，上述功能环节往往没有受到应有的重视甚至被忽略。科学的、法制的 以及民主的决策程序并未真正确立起来。一些重大的决策，没有动员公众广泛参与，甚 至对民众的呼声也不太重视，没有经过长期的调查研究、理论探讨，没有经过有关代表 大会的充分讨论，少数领导者仅凭经验甚至按主观设想拍板的情形并未绝迹。
一个最突出的表现是，中国的立法体制存在着明显的不完善之处，人大立法过程中政 府部门的参与往往是主导性的，政府各部门提出立法建议并能在极短的时间内获得通过 ，而且为了保证政府部门“工作上的主动”，立法内容过于抽象，这就为政府在“二次 立法”中操作政策留下了很大的余地。现阶段，由于民众对政府监督乏力，一些政府部 门在立法或制定政策时，就可能为了部门利益不惜牺牲公共利益。尽管中国已于20世纪 90年代制定了《立法法》，使这种状况因此有所改观，但要在根本上收到成效，没有进 一步的政治改革来确保公共政策制定的民主与开放，将是难以做到的。
还有，政企不分的弊端加剧了中国转型时期的“软政权化”现象，分利集团更容易对 政策过程进行渗透[8]。政企不分一直是中国社会体制中没能有效解决的问题。政府与 国有企业集团之间在历史上形成了千丝万缕的联系，政府在制定相关政策时，往往将它 们特别对待。而国有企业特别是一些处于垄断地位的集团公司经常利用其控制的大量资 源及不对称的信息，向政府讨价还价，确保其垄断得利，规避政府的管理。例如，在公 用事业的市场化改革中，垄断行业的服务价格只涨不落，民众难以承受，但政府监管部 门似乎显得“无能为力”。
另外，在政府仍对许多社会资源有着支配性控制的情况下，逐渐发展起来的私人利益 为寻求发展，力图通过“接近”体制的方式，影响具体政策的制定与执行[9]。有分析 认为，市场经济在中国有了很大发展，但在原有体制的惯性下，社会原子正在以另一种 新的方法组织到国家体制的某一部分中。从宏观结构上说，其整体的特征不是分立，而 是多边合作、混合角色及相互依赖。比如，索洛林在研究过武汉市的私营企业后认为， 中国城市正在崛起一个商业阶层，但他们仍需依赖官方体制才能生存。地方官员和商人 正在溶为一个多面向的连接体，它维持并支持国家权威。尽管商人很希望增加独立操纵 能力，但他们不会忘记，纯粹的自由竞争可能使其失去优势，因而他们尽力保持同体制 的联合[10]。这就使得政府政策议题可能偏离民生主题。
类似以上的问题还有诸多表现，不一而足。可见，隐蔽议程对于转型时期中国公共决 策过程的民主化、公开化的消极影响程度更深。鉴于公共政策必须通过契合公共利益来 保证其合理性与合法性，以下措施将对中国公共政策体制的健康发展产生积极影响：
其一，鉴于社会行动的结构对政策议程的设定有着基础性影响，国家应有意识地发展 社会各阶层的行动能力，特别是使弱势阶层能够“发出呼声”，并产生影响。中国目前 的社会组织化程度很低，这对于那些拥有庞大社会资源和影响力的利益集团来说也许并 不妨碍他们的利益主张得以实现，但对于社会发展中的边缘群体就可能十分不利。对社 会转型时期的弱势群体来说，他们尽管也有维护自身利益的愿望，但由于能力相对弱小 ，集体行动的障碍多，其利益往往会被忽视。所以，政府应根据社会发展的水平及需要 来逐步实现社会的组织化，从而为弱势群体创造一个有利的社会活动空间。
其二，在建立中国现代决策体制时，应在科学化、法制化及民主化的过程中特别突出 民主化。民主化是科学化、法制化的基础。没有民主化，就没有公众的广泛参与，政策 方案的来源渠道就比较窄，也就最终保证不了政策的科学性。更重要的是，科学化的表 现方式在社会工程与技术工程中并不完全相同，它在社会治理中追求的首要目标应是社 会各方面利益的均衡，以达成社会的和谐与可持续发展。同时，民主化也是法制化的基 础条件之一，没有民主化，也不可能实现真正的法制化。法制化绝不只是对某种传统的 制度化、程序化，它必须在民主的政治生活中解决好法的合理性与合意性问题，不首先 处理好这一问题，法制就成了约束公众权利与自由的东西，这实际上是对法制精神的最 大误解。正因为民主化的作用如此重要，所以应把民主化的政治改革作为中国建立现代 公共政策体制的先导。
第三，在满足以上条件后，重要的任务就是如何简约政策参与的成本，从而使各社会 集团都能参与政策制定，并能影响政策结果。这一论点的根本之处在于，在政策程序设 计上，要有意对强势集团进行约束，同时为弱势群体的政策参与创造条件。为了节约弱 势群体的参与成本，可以在制度安排时设立对民意的监测体系，通过制度化的途径经常 倾听民声、了解民意、贴近民心。这样的具有草根性的政治与政策体制才能最大限度地 回应公众的需求，也才能保证公众的政治与政策参与效能的提高。
第四，真正实现政府角色的重新定位，加快政府由发展型向服务型转型的步伐。目前 理论界对于公共服务型政府的具体职能有颇多研究。而公共服务型政府最主要的特征在 于：政府一方面要处于经济与社会之上的超然地位，做社会利益的自主的调节者；另一 方面政府要以服务公民为中心，在社会治理中扩大公民参与。只有紧扣这两大主题，政 府才能真正做到有限、有效、依法治理和负责任。也只有在这样的政府权威体系中，公 共政策的制定过程才能防止隐蔽议程的滋长。