官僚自主性与官僚控制模式——复合型、单一性、轴心化模式的归纳及比较，本文主要内容关键词为：官僚论文,模式论文,轴心论文,归纳论文,自主性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7621（2011）05－0048－05
一、官僚自主性与官僚控制问题
作为代理工具的官僚机构，必然衍生出相对于统治者或委托人的自主倾向及自利行动，因此，如何控制官僚是政治学研究中的一项重要主题。尽管知识与信息的短缺使得委托人控制官僚的行动每每陷入宿命式的困局，但置身于不同时空条件下的各类委托人始终没有放弃矫治官僚自主性的努力。本文的关注点在于，不同制度空间下的政治实践分别发展出了怎样的规制官僚自主性模式？如何基于比较的视野来看待当代中国的官僚控制模式？
在宪政民主体制下，官僚自主性集中表现为行政机关脱离议会控制而自行其是的倾向。在中国的帝制时期，官僚自主性是相对于君权而言的，体现为官僚群体的消极不作为和谋利活动。在当代中国，官僚自主性现象既沿袭了传统官僚政治的部分陋习，也带有社会主义体制的一些特殊性，它既表现为官僚机构相对于党政领导层的利益自主性，也意味着官僚群体对公众利益的背离，主流政治话语将此表述为“脱离群众”。
无论在哪一类制度空间下，官僚自主性都源自官僚群体的理性自利心理、外部所无法企及的专业技术与信息获取优势。对于官僚自主性的根源，韦伯的理解无疑是准确而深刻的，他指出，“一个发展成熟的官僚制，其权力经常极大。（在正常情况下）甚至可说是凌驾性的。政治的支配者在面对训练有素的官吏时，经常会发觉自己就像个面对着‘专家’的‘外行人’”。韦伯采用了超阶级的分析视角，他所谓的支配者可以是人民、议会、贵族合议制、总统或世袭君主。[1]71而官僚的自主性可能是相对于以上任何类型支配者（权力委托人）而言的。不同制度空间下的探索者也正是着眼于消解官僚的相对优势和完善监督，发掘了诸多的控制官僚策略。
二、不同制度空间下官僚控制的具体策略
1.宪政分权体制：西方学者曾对宪政分权体制下的此类问题进行过比较成熟的研究。在控制官僚的方式上，海伍德总结包括：落实官僚对部长、议会、法院或巡视官的回应机制；实施高级官僚职位的正式或非正式的政治化：建立反官僚机构来为政治家提供替代性的建议来源。[2]公共选择学派主张要打破官僚机构与议会之间双边垄断性质的委托-代理关系；强化对官僚机构的监督机制：在政府机构内部建立竞争机制等。[3]
尽管具体策略多样，但大体上出自民主与分权两种制衡思路。一类有代表性的观点认为应从官僚制的对立面即民主的角度来寻找控制对策，“有关官僚制弊端的性质，是根据民主价值来判定的，并且所提供的纠正弊端的措施，目的也在于实现那些价值”[4]。常规策略是加强议会对官僚机构的控制。
也有人从分权的角度探讨了三种控制路径，第一，传统宪政制衡机制，包括法庭和立法机构成员；第二，官僚体系内部的直接命令；第三，政府内监管，即政府的某个机构被赋予了某种监管权力，以保持距离的方式独立对其他公共官僚机构实施监管。[5]立法和司法机构属于横向分权的外部控制，官僚体系的直接命令实质为内部等级控制，而政府内监管则是一种内部平行的控制方式。此外，还有行政纵向分权的控制手段。例如，沃塞曼针对官僚机构的膨胀和自利性的解决办法之一是分散官僚机构，把它部分地置于地方政府控制之下。[6]
2.传统君权政治：再回到中国传统君权政治背景下来审视官僚自主性问题，不难发现其间的中西差异。西方以议会控制为主、以分权和民主为取向的矫治方案未能成为帝制中国解决同类问题的核心策略。古代中国主要依靠行政监督来控制官僚，例如考绩、监察等。考课、考绩是按照一定的标准对官吏行政业绩进行考察和督课，并给予相应的惩罚。考核政绩通常以守（操守）、才（能力）、政（行政品质）、年（年龄）为标准。[7]历代官吏考课方式包括逐级考核、朝廷总揽，汇报和评议相结合、考校鉴定，严明等第，实施奖惩。考课的效用在于，作为一种行政督责，保证了官僚政治的秩序；与行政予夺相结合，构成了行政隶属和指挥机能的维系力①。[8]
然而上述考核工具也会遭遇失效。例如，考课这种层级式的考核，时常遇到课绩不实的尴尬。因为课绩机构只是通过汇聚文案来掌握官员政绩，缺乏对绩效的直接了解和通盘把握；监察制度尽管能弥补考课的部分缺陷，但对于大量官员和日常事务的督核，又力有不逮。相反，官员间的关系网络常帮助他们结成利益共生关系，合谋隐瞒，共同对付检查。[9]导致这些问题的部分原因在于内部考核的封闭性，即在等级式的控制手段之外，对官僚群体缺少横向的权力制衡以及外部公众监督。弥补这类缺陷的一项重要对策是引入社会监督。但这在古代社会是为政者无法或不愿实现的②。简言之，单纯依靠自上而下的控制方式并不足以规制官僚自主性。
3.社会主义中国：列宁针对无产阶级国家机关中的官僚主义现象提出的解决思路包括发扬社会主义民主，实行选举制，接受人民群众监督；健全社会主义法制；实行群众管理；密切联系群众；完善干部制度；建立严格的责任制；精简机构；提高干部群众的科学文化水平等。[10]其要旨仍然在于以民主来制衡官僚，防止干部脱离群众，而健全法制、建立责任制、精简机构等做法也包含着通过制度安排来控制官僚的设想。列宁的观点对社会主义中国解决同类问题也起到了指导作用。例如，有学者曾就新中国历任领导人治理官僚主义的主要策略做出如下归纳，常规做法是从官僚制度内部着手，如下放权力、精简机构、裁减冗员、理顺职能等：另一项替代性策略是政治动员。[11]
在毛泽东时代，政治动员及群众运动是经常性的控制官僚策略，但通过群众运动来冲击官僚机构又会造成沉重的政治后果，导致社会陷入无序、混乱状态。个中原因正如韦伯所说，官僚制机构一旦成立，就不可能被废除或取代，因为它奠基于专门训练、功能专业化、以坚定的态度熟练地应付职务上。如果官僚机构停止运转，或其运转受到外力阻挠，混乱即不可避免。[1]66毛泽东之后的领导人，吸取了群众运动的经验教训，更重视以法制化的方式来规制官僚机构，摈弃了大规模群众运动的监控官僚方式。从1978年到1982年间，主要改革领导人如邓小平和陈云都反复批评党和政府机构中存在的“官僚主义”和办事效率低下的现象，他们都主张通过机构改革和干部制度改革的方式来解决这些问题。[12]
近年来，一些地方政府相继开展“万人评议政府”之类的活动，以公众对政府部门的评价结果作为干部考核的重要依据，这为法制化背景下的控制官僚方略添加了新的内容。这种新型的控制官僚实践，包含着党政领导层借助“公众参与”来控制官僚的策略意图，旨在找到体制内外两套控制逻辑的结合点，实现垂直监督与水平监督的互补。与以往群众运动不同的是，此类公众参与以制度化、规范化为前提，失控的风险较低。从实践效果来看，“公众参与式”绩效评价能弥补体制内考核的一些缺陷，缓解党政领导层的信息劣势，在吸纳民意的同时促进政府治理绩效的提高。
三、三种官僚控制模式的提炼
本文为模式提炼设定了四个步骤：
第一步：笔者选择两个主要维度作为分类依据以概括控制官僚的基本策略
首先，依据控制力的向度，可以区分为对官僚的垂直控制与水平控制。垂直控制主要指官僚体系内部自上而下的等级监督，水平控制则是指来自官僚体系外部的各类监督。
其次，依据控制力的来源，可以区分为“以权力制约权力”与“以社会制约权力”两种不同的控制官僚路径。以权力制约权力，源自洛克与孟德斯鸠的分权思想，欲通过公共权力之间的分立与制衡关系来对官僚加以控制，具体表现为立法、司法等权力从外部对官僚施加控制。分权制衡的实践由来已久，其内在理据正如《联邦党人文集》中所说，“野心必须用野心来对抗。……用相反和敌对的关心来补足较好动机的缺陷……我们看到这一政策特别表现在一切下属权力的分配中，那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的。以便彼此有所牵制——使各人的私人利益可以成为公众权利的保护者。”[13]换言之，一切公共权力固然来自人民，但若没有相应的保障机制，权力的行使就会脱离人民的控制。分权制衡正是要通过权力之间的对抗来自然达到某种均衡，防止某项权力背离委托人的意志而自行其事。
“以社会制约权力”主要来自托克维尔对国家权力进行社会制衡的思想，“这一思想扎根于一种深厚的思想传统：这就是从孟德斯鸠到柏克的自由保守主义传统”[14]221。托克维尔指出，一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会，可以对权力构成一种“社会的制衡”[14]221。他尤其强调报纸、政治结社及一般结社对公民社会的作用。[15]旧社会制衡显然有别于国家机器内部的分权制衡。本文主要考察公民社会的两个重要机制，即新闻媒体与社团组织对官僚的监督。
第二步：根据上述维度对控制官僚的基本策略进行分类
如表1所示，根据控制力的来源与向度，可将已知的诸多具体策略归并于“行政体系内监督”、“立法与司法监督”、“新闻媒体监督”、“公众监督”等基本类别。其中，行政监督属于官僚体系内部层级间的纵向监控，立法、司法监督属于其他公共权力的外部制衡，而新闻媒体及公众监督代表着社会对官僚机构的监控。
第三步：就以上基本策略在不同制度空间中的适用情况进行比较
需要指出的是：（1）此处的考察会与经验世界有适度分离。例如，关于宪政分权体制的探讨就属于对理想状态的描述，未必与经验世界尽然吻合。即便在美国，也有学者承认控制官僚的制度设想与现实成效之间是有鸿沟的，“最终，不管国会及其成员如何强有力，立法机构对官僚机构的控制只可能是特例，而不是常规。”[16]（2）行政体系内监督。在当代中国的政治体制下意味着党政系统的内部监督。（3）对于“公众监督”将从组织化监督或社团参与的角度加以审视，而不予考察个体监督的情况。（4）表2关于策略应用力度的强弱也是相对而言的。
表2的对比显示，行政内部监督在任何制度空间中都是主要的控制官僚方式，但其他基本策略的适用力度却产生了显著差别。在理想的宪政分权体制下，无论“以权力制约权力”还是“以社会制约权力”都有较强的力度，形成了纵横交叠的控制官僚合力在传统君权政治中，公共权力缺少分化，监督官僚的策略相对单一。除了行政体系内的垂直监督外，并无独立的立法、司法控制和公众监督；社会主义中国又可以划分为毛泽东时代与后毛泽东时代，立法、司法及新闻媒体监督尽管在后毛泽东时代有所发展，但还是相对薄弱。公众监督在后毛泽东时代仍然是动员性的、低度组织化的，但毕竟回归了“制度化”轨道，并且以有序监督为愿景。
最后，基于以上分析，尝试概括出与上述体制相对应的三种控制官僚模式
1.复合型控制官僚模式。在宪政分权体制下，控制官僚的动力来自多个权力中心，既有垂直向度的行政监督，又有水平向度的权力制衡与社会监督，从而形成“网状”的复合型控制官僚模式。由于控制力来源的多中心以及控制向度上的纵横交叠。当某一项控制策略失效时，依然有其他策略可加以补救，从而保障了对官僚的刚性控制。
2.单一性控制官僚模式。在传统君权政治中，控制官僚的行动大多在官僚体系内自上而下地展开，水平向度的各类监督则基本处于缺失状态，从而呈现“线型”的控制样式。虽然在传统官僚体系内部也曾有类似的执行与监察机构的分工，例如从御史台到特务组织的一整套系统的监督官员机制，在君权之下形成了一种“树根型”的控制官僚结构，但传统政治中的职权分工并非现代意义上的分权制衡，立法、司法权力尚未从君权中分离出来，所有的监察权力也未独立于君权。一个典型事例是宋代将台官（御史）与谏官的职责合一，有学者认为这是皇权专制加强的表现，实质上是引导谏官去弹劾大臣及文武百司，向君主谏诤的权力却大为萎缩。[17]因此，君权支配下的控制官僚模式仍然是单一性的。
3.轴心化控制官僚模式。在社会主义中国，控制官僚的动力来源呈现集中而非弥散分布状态，集中在党政领导轴心上，即由轴心来运转或操纵各类控制工具，而独立于执政党的控制官僚主体尚未生成。在权力制衡方面，党政系统的内部监督为最强有力的控制官僚策略；立法、司法权力对党政干部的控制力度相对较弱，部分原因是它们首先必须接受党的领导，而非独立的公共权力（或谓公共权力的内部化操作）。在社会制衡方面，新闻媒体没有扮演“第四种权力”的角色，它也必须遵循“党管媒体”原则：公众监督的组织化、制度化水平较低，多以动员性参与、邀请性参与为主。总之，复合型模式中的同类控制主体在轴心化模式中仅仅是控制工具，且处于党政领导轴心的牢牢掌控之中，诸如立法权、司法权、公众参与等皆可成为其控制官僚的手段，可谓“运用之妙，存乎一心”③。
四、官僚控制模式的简要比较
与复合型控制官僚模式相比，轴心化模式中尽管具备立法、司法、新闻媒体及公众监督等机制，但二者有关权力制衡和社会制衡的内涵及效果差异明显。复合型控制模式更有可能借助各种独立控制主体的功能互补，实现对官僚的刚性约束；而轴心化模式由于控制力来源唯一，补救机制不足，从长时段来看，不可避免出现控制力的松弛和官僚自主性的活跃。
与单一性控制官僚模式相比，轴心化模式同样有着控制主体单一、控制权力集中的特点。二者的主要区别体现在控制的形态上：君主控制官僚时所能运用的工具较少，特别是社会制衡基本缺位，呈现为单线推进的形态；轴心化模式则在一定程度上衔接起垂直监督与水平监督，它可以交替运用这两个向度上的各类现代控制工具，尤其是“公众参与”——经由政治动员成为党－政领导控制官僚的重要手段，也是现代政治与传统政治的一项本质区别，而立法、司法、新闻媒体等现代控制工具也较传统时代有所发展。轴心化控制模式呈现为轴心运转的全能型监督形态，控制力度要强于单一性模式。
社会主义中国经历了毛泽东时代与后毛泽东时代，尽管其间国家政治生活发生了重大变化，但轴心化这一基本的控制官僚模式并未发生质的改变，原因是：党政轴心尤其是执政党的地位始终稳固，立法、司法等权力及社会公众依然处于执政党的支配或领导之下。所不同之处在于，后毛泽东时代的官僚控制开始向法制化回归，立法、司法工作得到恢复和加强，新闻媒体对党政干部的监督也有所起色，公众参与的制度化水平显著提高，与毛泽东时代经常发生大规模群众运动冲击党政机关的情况不同，后毛泽东时代的公众监督则以有序、规范为前提条件。
余论
在立法、司法、新闻媒体监督相对薄弱的情势下，“公众制度化参与”无疑成为轴心化控制官僚模式近期的一个发展亮点，尽管它还只是操作技术层面的创新和增量上的进步，尚未带来质的突破。
无论出于价值理念还是行动策略考虑，将公众参与作为矫治官僚自主性的一个选项，既是可欲的，也是可能的。现代执行权的合法性来源由君权转换为民权。通过一系列的授权环节，执行权由公民经政治家委托官僚行使，因此公众也应当掌握对官僚的控制权。然而现实中的公众监督经常处于缺位、分散、涣散状态，一方面是由于公众自身的组织化程度较低、集体行动能力弱，另一方面现行体制也对社会力量的成长设置了障碍。当前“公众参与式”绩效评价的特殊意义在于：它在公众独立监控官僚机构的条件尚未成熟时，为他们创造了参与监督的条件；它首次将制度化、公众参与、官僚控制三个要点在中国的政治实践中有机联系起来，有助于规制官僚相对于领导层和公众的两层自主性，并已体现出一定绩效。
然而，“公众参与式”绩效评价也暴露出一些固有缺陷：第一，处于绩效评价主导地位的，是地方党政领导层而非公众，因此它本质上仍属于行政体系内的同体监督，在监控主体与监督对象之间有着盘根错节的利害关系，监督则可能失效；第二，“万人评议政府”属于行政吸纳型参与，遵循执政党的群众路线传统，但与公众的自主性参与相去甚远。就矫治官僚自主性的效果而论，它与公众独立实施的异体监督也有明显差距。
当前轴心化控制模式的困境在于，尽管它吸收了一些权力制衡和社会制衡的要素，但终究无法发挥立法、司法两项公共权力对官僚的独立监督作用，社会的监督效力也很有限。深层的制约因素其实存在于政治体制之中。正因为如此，规制官僚自主性所需要的就不仅仅是干部考核技术、策略的优化，它亟待政治体制改革、国家与社会关系调整等一系列重大问题的破局。
收稿日期：2011－01－23
注释：
① 有些考核工具也沿用至今，例如当代中国政府考核干部多依据“德、能、勤、绩”的标准。
② 偶有例外，例如明太祖朱元璋编制《明大诰》，允许百姓到京城检举、告发贪官，甚至可以直接把为害州里的吏员绑送京城。洪武年间常熟农民陈寿六就曾绑送当地县吏顾英进京告御状，获得朱元璋的支持和表彰。（有关事迹参见《大诰续编·民拿下乡官吏第十八》）不过在帝制中国，这样的社会监督是极为个别的、低制度化的，而且对整饬吏治没有产生长期效力。
③ 邹谠先生曾经提出考察中国政治的“同心圆权力结构”，最里面一圈为党内权力结构（党的代表大会、中共中央委员会、政治局、政治局常务委员会），外面各圈依次为政府、军队、办公室职员、工人和农民（邹谠，二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看[M].伦敦：牛津大学出版社，1994:160.）。在本文提出的轴心化模式中，党政领导为中轴，官僚机构在其外圈，更外圈是远离权力中枢的社会力量，包括公众、新闻媒体、社会舆论等。党政领导一方面通过立法、行政、司法等权力从内部对官僚施加控制，另一方面又借助社会的力量从外部对官僚加以制约。尽管“轴心化模式”与“同心圆权力结构”有些形似，但更有实质区别。轴心化模式并非对权力格局的静态描述，而立足于对官僚控制的动态观察。
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