外层空间军备控制与国际法，本文主要内容关键词为：军备论文,国际法论文,外层论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF991 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2007)04-0095-10
外层空间属于全人类，和平利用外空是人类的共同愿望和共同利益。但近年来，一些主要军事大国都在竞相发展高、精、尖外空武器装备，使外空军备竞赛日益激烈，外空战爆发的危险日益逼近。而现有的国际法对有关外空安全及控制外空军备竞赛等方面有许多不够完善的地方。因此，从国际法的层面来观照外空军备竞赛和控制等问题极具现实意义和战略意义。本文旨在通过对外空军备竞赛及其控制的立法理论和实践的透视，以及对现有外层空间法缺陷的分析，以提示国际社会必须注重用法律的形式控制外空军备竞赛，并就外层空间法的修改或重构提出自己的一孔之见。
一、外空军备竞赛的历史与现状
外空军备竞赛和控制等问题①是伴随着航天科技的发展而产生的。1957年10月4日，前苏联发射了世界上第一颗人造地球卫星“伴侣者—1”号，使人类的探索活动拓展到了外层空间，从而开创了人类的“外空时代”。在美、苏（实“前苏联”）紧张对峙的冷战时期，前苏联的这种“创举”，极大地刺激了美国，有的美国人甚至呼吁把10月4日作为美国的“国耻日”。[1]为挽回面子和影响，美国不惜一切代价加紧研制，终于在1958年1月31日也发射了一颗以军事目的为第一需要的“探险者—1号”人造地球卫星。1959年，美国又成功地发射了世界上第一颗军用照相侦察卫星。这预示着外空军备竞赛的开始。不久，不甘示弱的前苏联也在1962年发射了一颗军用照相侦察卫星。这以后，航天技术被大量地应用于军事方面，[2]外空也成为了冷战时期美国、前苏联军备竞赛的重要领域。双方就各类军用卫星、外空武器和部署于外空的天基反导武器等的研制展开了旷日持久的激烈竞争。[3]因为在外空，卫星、航天器可以不受主权、国界、天候、地形等因素的影响而全方位行动，使战争达到真正意义上的灵活和协调。对此，美国前总统肯尼迪曾意味深长地说，“谁控制了太空，谁就控制了地球”。[4]因而，对于美国、前苏联两个超级大国来说，自然是都想抢占外空这个无可比拟的战略制高点的。两国为争夺外空控制权而展开了长期的、疯狂的外空军备竞赛：美国、前苏联在发展各种军用卫星和扩大外空军事利用的同时竞相研制外空武器，如轨道轰炸系统、部分轨道轰炸系统和可能作为作战平台的载人航天器以及反卫星武器等。在外空军备竞赛中，时而美国占优势，时而前苏联又领先一着。总的来说，美、苏在外空军备方面处于一种均势，但美国略有优势。当然，前苏联在反导弹、反卫星激光武器、粒子束武器和动能武器方面的技术水平也曾一度超过美国。然而，疯狂的外空军备竞赛，不仅危害外空安全和各国在外空的利益，也给竞赛者带来了沉重的经济负担。特别是在20世纪80年代美国提出“星球大战”计划以后，美国凭借雄厚的经济实力，运用军备竞赛战略，挑起了一场前苏联力不能及的军备竞赛，成功地拖垮了前苏联，实现了“不战而胜”的辉煌。对美国而言，这不仅是一场外空军备竞赛的胜利，更是其外空大战略的胜利。
冷战结束后，美国在外空这个战略制高点占有无对手的绝对优势。此后，美国便开始对可能束缚其外空高新技术和军事装备发展手脚的任何国际条约谈判均持消极态度，从而影响国际社会关于防止外空军备竞赛的谈判，使谈判一直进展不大。不仅如此，美国还不断制定发展外空军事战略的新政策，图谋在外空也建立起惟一的美国霸权。1993年5月，美国总统克林顿取消了耗资甚巨但成效不大的“星球大战”计划，开始重点发展“弹道导弹防御(BMD)计划”。1998年4月，美国航天司令部又制订了未来美国发展外空军事战略的规划——《2020设想》，表达了美国的军事作战在21世纪将更加依靠航天能力的理念，其思路是在最大限度地发挥空间作战支援作用的同时，发展和利用空间的攻击与防御能力，以牢固控制空间并以此来达到控制全球的目的。尤其值得注意的是，《2020设想》还提出了“控制空间”、“全球交战”等作战概念。其中“控制空间”被列为首要任务。[5]这表明，美国未来空间作战理论正式出台。1999年7月，克林顿总统还正式签署了《1999年国家导弹防御法案》，根据该项法案，美国将在技术成熟的情况下尽快部署国家导弹防御系统。由此可知，发展和部署国家导弹防御系统已成为美国的国策。2000年7月，美军又制定了《太空控制》，计划于2009年开始部署天基监视卫星，成立太空攻击部队。小布什政府上台后更是公开推行太空军事化政策。如，2001年1月22日至26日，美国空军太空战争研究中心在科罗拉多州的一个空军基地秘密进行了代号为“斯科里埃弗2001”的太空军事演习。这次演习的主要目的是“深入探索太空战的有关问题，检验新型航天协同的军事应用，演习主题围绕空间控制权展开，探索对抗先进的敌方航天力量的方法。这次军事演戏的一个重要变化就是太空在军事演习中已经成为一个主要战区，而不再象过去那样仅仅为地面战斗提供支援保障。[6]这说明，外空军备竞赛和外空军事化已到了非常危险的地步，如果再不加以限制和规范，外空就将成为继陆、海、空之后的第四个战场。2001年1月，美国国防部长拉姆斯菲尔德还提出了《拉姆斯菲尔德报告》，建议加强美国的空间实力，部署太空武器系统。7月，美国国防部在一份太空政策报告中指出，“太空司令部应研究制订出用于太空作战的战法和作战原则，并制定出相应计划，用以部署太空激光武器或其他任何能够反击地面或太空武器进攻的有效武器”。[7]2002年布什总统宣布退出《反导条约》便是采纳了此报告的建议。其后，美国还不断完善其太空战理论和原则。2003年，美国空军提出《2020年远景规划》，重申“只有控制外层空间才能控制地球”的外空战略思想。[8]2004年8月，美国空军又提出了一个名为“全球打击”的新战略，要求美国空军装备有能携带精确打击武器的名为“通用航天飞行器”的军用航天飞机。这些军用航天飞机携带的打击武器的弹头重达半吨，能在45分钟内对全球的任何目标实施毁灭性的打击。[9]2005年3月，拉姆斯菲尔德签署新的《国防战略》，指出“空间控制”就是确保自身空间行动的自由，同时防止对手具备这种自由的能力，进一步明确了未来外空军事化的发展方向。[10]
当然，近几年来美国外空军事技术和装备的发展必然刺激其他国家采取相应的措施。外空军备竞赛正在愈演愈烈，在相当长的时期内都难以消除其影响。
面对美国近年来大力发展外空军备的新态势，俄罗斯也采取一系列的应对措施，以确保俄自身的威慑力量和在外空的利益。如，针对美国的战略导弹防御计划，俄除不断“寻求对付NMD的办法”之外，还加紧“研究某些与NMD相似的弹道导弹防御技术，以及利用已有技术（如反卫星武器）和发展高新技术，希望能够在未来可能出现的空间战中具有打击美国太空武器的发射平台或攻击美国卫星等的能力”。俄国防部长谢尔盖耶夫在2001年1月30日曾明确表示，“美国破坏《反导条约》必将引发新的军备竞赛”；2月2日，俄武装力量第一副总参谋长马尼洛夫又发表讲话，“如果美国退出反导条约并开始部署NMD，则俄将采取对应措施，俄有能力应付这一威胁”。[11]又如，针对布什政府下决心部署NMD的严峻形势，俄总统普京也明确指出，“没有航天部队或者航天军事力量，根本谈不上加强全球的战略稳定”。他表示，俄将组建一支独立的军种——俄航天部队，其主要任务有：负责军用卫星的发射工作；负责协同对敌方的太空武器进行打击，该军种主要由弹道导弹防御系统、导弹袭击预警系统、太空监视系统、航天发射场等部分组成。[12]2002年6月，俄正式组建了一支5万人的独立的航天部队——天军。俄防长谢尔盖耶夫解释说：“‘天军’是与战略火箭兵和空降兵并列的独立兵种，它不仅可以在未来保护俄罗斯的太空利益，并能有效地对抗美国的系统，从而保卫俄罗斯的国家安全。”[13]种种迹象表明，俄准备与美展开新一轮的外空军备竞赛。更有甚者，2004年2月，俄军方在普京的直接指挥下进行了大规模的军事演习，发射了多枚战略导弹。这次演习的目的，一是针对北约东扩到俄罗斯的大门口，二是针对美国试验7倍音速的X-43A极速飞机。尤其是在美国宣布3月27日X-43A极速飞机试飞成功后，俄罗斯随后表示，俄在2月的军事演习中成功地测试了一种“带有革命性变革意义”的新型战略导弹，它可以突破美国的任何战略导弹防御系统。美俄之间的新型战略导弹测试和极速飞机试飞，实是一种外层空间的军备竞赛。[14]
此外，法国、日本和印度等国也纷纷加快外空技术的发展步伐。在法国的推动下，1999年欧盟提出伽利略计划，其目的是建设独立于美国的一项全球卫星导航定位系统，以打破美国拥有的全球卫星定位系统的垄断地位。2002年欧盟批准并启动，预计于2008年建成，共建设费用约需30亿美元。[15]目前，已有中国、以色列、乌克兰、印度、摩洛哥和韩国六国签署了伽利略合作协议。又如，法、德、意、西联合研制的三代“太阳神”光学成像侦察卫星已经升空并投入使用。日本、印度的卫星发射技术也已达到相当水平，它们的卫星系统部署计划正在扎实地进行。
总之，随着外空军备竞赛日趋加剧，外空战越来越逼近。对此，美国航天司令部前总司令约瑟夫·阿希将军曾预言：“太空战迟早将会发生”，“我们肯定会在太空打一场战争”。[16]因而，制定国际条约规制外空军备竞赛刻不容缓。
美、俄等军事强国之所以为争夺太空控制权而展开新一轮军备竞赛，在于它们深知，太空是未来最重要的国家战略资源和空间之一。诚如美陆军前副参谋长所说：“未来战争的成败将取决于各方所具有的空间实力”。俄罗斯2000年制订的军事学说也认为：“未来战争将以天基为中心”，“制天权将成为争夺制空权和制海权的主要条件之一。”俄前军事航天部队司令伊万诺夫上将还说，“优先发展空间信息系统，确保有效地支持部队行动，是俄国家安全利益和维护世界战略稳定所必须的”。[17]这些话语，无不表露出美、俄等军事强国进行外空军备竞赛的真实意图：追求其全球战略利益的最大化。
二、外空军备竞赛对国际社会的影响和对国际法的违背、挑战
（一）外空军备竞赛对国际社会的影响
外空军备竞赛与人类和平利用外空的宗旨背道而驰，势必打破全球战略平衡，给国际社会造成巨大的影响。具体而言，表现在如下几个方面：
第一，给国际安全环境造成深远的消极影响，对世界和平提出巨大挑战。外空军备竞赛决不是单一的、孤立的行为，它的加剧必然要引发地面、海洋及空中的军备竞赛；将打破全球战略平衡与稳定，[18]不利于建立和谐、公正、合理的国际政治经济新秩序。
第二，将给军备竞赛国带来无法承受的、沉重的经济负担。这些经济负担，可能导致国内经济的崩溃，从而影响国家的稳定，最终危及国际和平与安全。
第三，将损害国家间的相互信任，进一步加剧国家之间的紧张关系。因为随着新一轮外空军备竞赛的开启，世界与地区大国不得不面对现实作出各自的抉择，这其中免不了要生发一些新的猜疑和不信任，这必定给地区关系、国家关系增添新的不安全、不确定因素。而且随着时间的推移，这种消极影响将日见凸显。[19]从而引发地区之间、国家之间关系的紧张，使世界各国又重新回到冷战时期那种紧张的国家关系。[20]
第三，催生出以争夺“制天权”为核心的新作战理论。因为现代战争的胜负离不开航天优势，离不开来自太空的信息支援与保障。[21]
第四，外空军备竞赛以及由此造成的太空碎片将对各国在太空的利益构成巨大的威胁和危害。据不完全统计，“目前在外空有上万个直径大约10厘米、可被雷达跟踪到的轨道物体，美国航天司令部只登记了8500个，而其中仅5%是航天器，其余都是太空碎片”；另外，“太空中还有难以数计的直径小于10厘米、难以跟踪的碎片”；“航天飞机必须几次改变航线以避免和太空垃圾相撞，国际空间站也需要配备特殊的防护措施”；而且，“试验反卫星武器打击外空目标也会造成轨道碎片，并将在外空滞留几个月”，[22]所有这些碎片，都将给各国在太空的利益造成严重影响和损失。
第五，联合国的权威将受到很大削弱。外空军备竞赛的加剧，有可能使联合国“和平利用太空”的倡议变成一纸空文，从而对联合国的权威提出了极大的挑战。今后，联合国在军备控制与裁军方面将很难有所作为。同时，由于外空军备竞赛直接违背了大多数国家“和平利用太空”的意愿，将使它们对联合国在处理重大国际事务方面的地位和作用产生疑问。[23]
（二）外空军备竞赛对国际法的违背和挑战
外空军备竞赛的实质就是某些军事强国通过在外空部署武器，把军备竞赛从陆地和空气空间扩张到外层空间，用军事手段实现自身的全球战略目标。很显然，外空军备竞赛是对外层空间非军事化原则的公然违背②。此外，外空军备竞赛违反了《外空条约》的共同利益原则③和《联合国宪章》的以和平方法解决争端、避免危及国际和平安全及正义原则，[24]国际法中的惯例法原则，以及国际社会发展的趋势。④
为了控制外空军备竞赛，防止外空军事化，国际社会业已制定了一些有针对性的公约，但国际法的现有规定根本无法控制越演越烈的外空军备竞赛。如果不及时加强国际立法以应对外空军备竞赛和外空武器化日益严峻的局面，在不久的将来，外空的和平与安宁将很快被打破，人类和平利用和探索外空所取得的丰硕成果将毁于一旦。因而，面对这样严峻的挑战，国际社会不能不在国际法的创制方面有所作为，应争取早日缔结控制外空军备竞赛和禁止外空武器化的国际法律文书。
三、外空军备控制的实践
（一）控制外空军备竞赛的立法实践
为确保外空用于和平的目的，1958年11月14日，联合国大会通过了一项研究监督制度以防止外空军事化的决议。12月23日，联合国大会再次通过决议决定成立“和平利用外层空间特设委员会”。1959年12月12日，联合国大会将特设委员会改为常设机构——“和平利用外层空间委员会”（简称“外空委”），并赋予外空委的职责主要是研究和平利用外层空间可能产生的法律问题。外空委遂成为制定外层空间法的主要机构。1962年外空委成立法律小组委员会，负责拟订有关外空活动的条约、协定和其他法律文书草案，提交外空委员会和联合国大会审议通过。[25]此外，联合国大会每年均通过“防止外空军备竞赛”方面的决议，强调日内瓦裁军谈判会议在谈判防止外空军备竞赛多边协议方面负有优先责任。[26]
1963年12月13日，联合国大会通过了《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》（第1962（ⅩⅤⅢ）号决议），要求各国在探索和利用外层空间的活动中遵守国际法，以维护国际和平与安全，并首次提出了按照国际法和平利用外层空间的原则。该原则对外层空间的实践及立法活动均起着重大的指导作用，奠定了外层空间法律原则的基础。[27]1966年，美国、前苏联共同提出签署“外空条约”的倡议。随后，外空委及其法律小组委员会制定了一系列旨在控制外空军备竞赛的国际条约，如《外空条约》、《月球协定》、《部分禁止核试验条约》、《营救协定》、《责任公约》、《登记公约》等，这些条约得到了大多数空间国家和非空间国家的批准或加入。
冷战结束后，外空军备竞赛活动曾一度由于前苏联的解体而有所减弱。但随着美国在20世纪90年代开始大力研究和推行NMD计划和TMD计划，并修改1972年《反导条约》，外空军备竞赛再次被激化。在新的历史背景下，如何有效控制外空军备竞赛的问题日益受到国际社会的关注。1999年联合国第三次外空大会通过的《空间千年：关于空间和人的发展的维也纳宣言》重申：全人类对于为和平目的探索和利用外层空间方面的进步所具有的共同利益，并深信有必要将防止外层空间的军备竞赛作为促进这方面国际合作的基本条件。在外空委，不少国家纷纷提出建议，要求尽早就缔结一项防止外空军备竞赛的国际协定的问题开始谈判。尽管如此，由于美国等国家在外空具有重大军事利益，它们不愿放弃对外空的军事利用，致使谈判工作无甚进展。可见，控制外空军备竞赛将是国际社会的一项长期、艰巨的任务。[28]而外空军备竞赛的控制必须通过国际立法予以调整和规范才能奏效，因而，缔结一项防止外空军备竞赛的国际协定刻不容缓。
（二）国际社会控制外空军备竞赛的努力
“裁军谈判会议”是目前唯一的全球性多边裁军谈判机构，也是世界上多边军控与裁军领域唯一的立法机构。其前身是1962年成立的“18国裁军委员会”，1969年称“裁军委员会会议”，1978年称“裁军谈判委员会”，1984年称“裁军谈判会议”（简称裁谈会）。其总部设在日内瓦，每年举行三次会议。
裁谈会于1982年将“防止外空军备竞赛”列为其议程项目，1985年就此议程项目设立了特设委员会。“由于达不成一致，该特委会工作计划并非谈判一项条约，而只是一般性地审议以下三个方面：(a)有关防止外空军备竞赛的问题；(b)有关防止外空军备竞赛的现有协议；(c)关于防止外空军备竞赛的提案和未来倡议。外空特委会自成立到1994年，年复一年地讨论上述三个问题，从未进行过实质性谈判”。[29]由于多年来未能在“防止外空军备竞赛”议题上取得进展以及为了讨论其他裁军议题，从1995年起，在裁谈会一直未能重新建立相关特委会。因而，自此始外空问题的焦点集中在要求裁谈会重新设立外空特委会。1995至1998年，外空议题只在裁谈会年会里进行过讨论，尽管有许多国家（包括中国在内）都要求重新建立特委会，但没达成一致。而从1999年起，裁谈会实质上一直陷于瘫痪状态。其原因主要是美国代表坚持要求谈判缔结“禁产条约”，同时以防止外空军备竞赛“并不紧迫”为由，拒绝就此问题举行谈判。[30]尽管如此，中国作为一个负责任、有影响力的大国，从维护国际和平和全人类的共同利益至上的理念出发，仍积极支持和推动国际社会就控制和防止外空军备竞赛采取行动，从2002年以来多次联合俄罗斯等国推动外空军备竞赛问题的法律解决。如在2002年，中、俄等七国联合向裁谈会提交了《禁止在外空部署武器、禁止对外空物体使用或威胁使用武力的国际法律文书的要素》的议案；2003年2月，中国配合俄罗斯召开外空问题讨论会，征求各国对中俄外空问题工作文件(CD/1679)的意见，并在裁谈会第三期会议上共同散发“各方对CD/1679的意见汇编”，受到各方重视；2003年8月，中国宣布接受五大使修改方案，在工作计划问题上做出建设性努力，受到普遍好评。在中、俄等国的推动下，2006年6月，裁谈会又就外空问题进行了重点讨论，大多数国家都明确表示同意在裁谈会设立适当的工作机制，就防止外空武器化问题开展实质性工作。只有美、日、英等极少数国家表示了异议，但由于有美国等国的反对，裁谈会仍然没有取得实质性的进展。因而，裁谈会至今仍然是“谈”而无“（结）果”。
联大对防止外空军备竞赛的问题的讨论情况与裁谈会相类似。1978年裁军特别联大就曾关注过外空军备竞赛问题。1981年，联大在第36届会议上审议和通过了前苏联提交的“缔结禁止在外层空间部署任何种类武器条约”草案和意大利提交的“防止外层空间的军备竞赛”草案。自1982年起，联大每年都通过“防止外层空间的军备竞赛”决议，但美国对联大的有关决议始终持消极甚至是反对态度。近几年来，联合国大会在讨论外空军备竞赛问题时出现了一些积极变化。部分西方国家对美国发展国家导弹防御系统持保留态度，增加了对联大“防止外层空间的军备竞赛”决议的支持。甚至有些国家在联大还展开了维护《反导条约》的活动。[31]
总之，鉴于外空军备竞赛已越演越烈，国际社会现在的努力方向是防止外空进一步军事化。而要避免外空成为霸权争夺的新战场，各国需要树立新的外空安全理念，采取严格的法律措施，从根本上禁止外空军备竞赛。
四、国际法对外空军备竞赛的规制及缺陷
目前，国际上已有涉及控制外空军备竞赛的条约或协议。其中多边条约主要有《外空条约》（1967年）、《部分禁止核试验条约》（1963年）、《不扩散核武器条约》（1968年），《登记射入外空物体公约》（1975年）、《月球协定》（1979年）以及《禁止为军事或其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》（简称《改变环境公约》）（1977年）等。双边条约方面主要有美俄之间的《反弹道导弹条约》（1972年）。其中1967年通过的《外空条约》被称为外空宪章，《部分禁止核试验条约》是对外空武器作出限制性规定的第一个条约。下面试枚举4个规制外空军备竞赛的重要条约或协议：
《外空条约》对防止外空军备竞赛的规定主要有两条：第2条规定，外层空间，包括月球和其他天体在内，不得由国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以任何其他方式，据为己有；第4条规定，各缔约国承诺不在环绕地球的轨道上放置任何载有核武器或任何其他种类大规模毁灭性武器的物体，不在天体上装置这种武器，也不以任何其他方式在外层空间部署此种武器；所有缔约国必须把月球和其他天体完全用于和平目的。禁止在那些天体上建立军事基地、军事设施和防御工事；禁止在那些天体上试验任何种类的武器及举行军事演习。[32]《月球协定》第3条明确规定，月球应供全体缔约国专为和平目的而加以利用。应禁止在月球上使用武力或以武力相威胁，或从事任何其他敌对行为或以敌对行为相威胁；禁止利用月球对地球、月球、宇宙飞行器、人造外空物体及物体内的人员采取任何此类行为或从事任何此类威胁；禁止在环绕、飞向或飞绕月球的轨道上放置大规模毁灭性武器，或在月球上或月球内放置或使用此类武器；禁止在月球上建立军事基地、军事装置及防御工事，试验任何类型的武器及举行军事演习。[33]从《外空条约》和《月球协定》的相关规定可见，其基本宗旨都是要求各国和平利用外层空间并为所有国家谋利益。但两项条约对于和平利用外层空间的内容分别作了不同规定：在外层空间只禁止核武器和其他大规模毁灭性武器，而在月球和其他天体则禁止包括建立军事基地、进行军事演习和试验武器在内的一切军事利用。由于条约对“和平目的”、“大规模毁灭性武器”等概念未加以界定，也没有提及弹道导弹、火箭、军用卫星、激光武器等各种新型武器，因此，这就为某些外空军事大国对条约作出对自己有利的解释，研制和部署外空武器，开展外空军备竞赛留下了可乘之机。[34]
《改变环境公约》是关于限制外空武器发展的多边条约。该公约的立法目的是从巩固和平的利益出发，并希望在制止军备竞赛等方面作出贡献；公约明确规定，各缔约国保证不为军事或任何其他敌对目的使用具有广泛、持久或严重影响的改变环境的技术作为摧毁、破坏或伤害任何一个缔约国的手段（第1条）。所谓“改变环境的技术”一词是指通过蓄意操纵自然过程改变地球（包括其生物群、岩石圈、水气层和大气层）或外层空间的动态、组成或结构的技术（第2条）。[35]但该公约只是规定各缔约国保证不“使用”，而未规定禁止各缔约国研究、发展和试验改变环境的技术，因而可操作性不强。此外，美、俄两国曾分别公开以研究为名进行过电离层化学物质释放改变局部电离层结构的试验，而试验却正是为军事目的服务的。[36]可见，《改变环境公约》存在的缺陷也不少。
《反弹道导弹系统条约》（简称《反导条约》）是美国和前苏联签订于1972年5月26日的双边条约。第1条第1款规定：“双方保证根据本条约规定限制反弹道导弹系统，并采取其他措施”；第2款规定：“双方保证除本条约第3条规定的情况外不部署反弹道导弹系统来保卫本国领土，不为这种防御提供基础，不部署反弹道导弹系统来保卫个别地区”。第3条规定：双方可在半径为150公里的反弹道导弹部署地区内部署两个反弹道导弹系统，一个用于保卫首都，另一个保护一个洲际弹道导弹基地。1974年，美国和前苏联在一项它们之间的双边协议中同意把各自部署的反弹道导弹系统数量由两个减为一个。[37]第5条第1款还特别规定“双方保证不研制、试验或部署以海洋、空中、空间为基地的以及陆地机动的反弹道导弹系统及其组成部分。”[38]由此可知，《反导条约》对控制外空军备竞赛起着十分重要的作用，但美国从本国利益出发，单方面宣布退出该条约，且进行了多次反弹道导弹拦截试验。
客观而言，现有的适用于外层空间的多边或双边法律文书在防止外空军备竞赛方面曾起过一定的积极作用，但它们还远不够完善和充分，它们存在的漏洞为新一轮的外空军备竞赛提供了可乘之机。正如2001年3月21日在新加坡召开的国际空间法会议指出的一样，目前的外空活动仍依靠20世纪60、70年代制订的相关法律进行指导，显然已难以继续胜任，难以起到应有的规范和保护作用。[39]因而，必须立法先行，以法律形式控制外空军备竞赛。
五、以法律形式控制外空军备竞赛
（一）以法律的形式控制外层空间军备竞赛的必要性
1.以法律的形式控制外层空间军备竞赛，使人类免受外空武器之害，不仅符合国际社会的共同利益，也是各国的共同责任。历史昭示我们，控制外空军备竞赛，关键在于防患于未然，否则，各国和平利用外空的权利和外空资产的安全都将受到损害。因而，最好的选择是通过制订国际条约以控制外空军备竞赛。因为通过法律的手段维护外空安全，与通过发展武器、使用武力的方式相比较，投入少、收效高，因此更加可行。
2.目前，制定新的控制外空军备竞赛的国际法律文书的条件日益成熟。具体表现在：首先，国际社会越来越认识到外空安全的重要性。20年来，联大每年都以压倒性多数票通过“防止外空军备竞赛”决议案，要求谈判缔结一项防止外空军备竞赛的国际文书。尤其是近几年来，有关外空问题的国际研讨会陆续召开，仅联合国裁研所就连续在日内瓦举办了5届国际会议。大家的基本共识是控制外空军备竞赛、维护外空安全是各国的共同利益之所在。而且裁谈会有十余次设立特委会处理防止外空军备竞赛的丰富经验，对制定新的控制外空军备竞赛的法律文书具有启发作用。其次，新的外层空间法律文书的框架已初具雏形。2002年，俄、中等7国向裁谈会提交了题为“禁止在外空部署武器、禁止对外空物体使用或威胁使用武力的国际法律文书的要素”的工作文件（载于CD/1679号文件），就新外层空间法律文书的各组成要素提出了具体设想。此外，中、俄还就定义、核查、透明和建立信任等问题联合提交了4份专题文件。这些法律工作文件，为未来裁谈会工作提供了明确、可行的蓝图，为缔结控制外空军备竞赛国际法律文书奠定了扎实的基础。因而，国际社会以法律的形式控制外空军备竞赛可谓顺乎民心，合乎民意。
（二）关于以法律的形式控制外层空间军备竞赛的思考
如前所述，外空武器的高科技性已超出了以往外空法制定时能够预见的范围，因而，为了维护全人类的共同利益，保证全人类的和平与安全，建立一个专门控制外空军备竞赛的机构，以及完善现有的外层空间法成为目前最大的急务。诚如联合国前秘书长安南在1999年防止太空军事化国际会议上所说的：“我们必须防止太空被不当使用。我们不能允许已经战火纷飞的本世纪将其遗产流传给后世，到那里我们所能够利用的技术将会更加可怕。我们不能坐视广阔的太空成为我们地面战争的另一个战场”。[40]故此，只有通过加强外空立法，才能有效地规范各国在外空的竞争与合作，从而控制外空军备竞赛和防止爆发太空战。
1.设立外空问题特设委员会作为专门的控制外空军备竞赛的机构，并赋予其专门的职权。在当前外空军备竞赛日益严峻的情况下，作为世界上多边军控与裁军领域唯一的立法机构——联合国裁军谈判会议，应该在确保各方平等参与的基础上并在兼顾各方安全的前提下，承担更多的责任和义务。为此，国际社会应赋予它更多的职权，包括“谈判”的职权，使它能够在控制外空军备竞赛等方面迈出实质性的步伐。特设委员会必须依职权定期开展多边谈判会议，对现有的外空武器化问题进行讨论；同时当各国对外空武器化问题存在分歧时，为各国之间的谈判提供场所。
2.修订《外空条约》刻不容缓。《外空条约》作为外层空间法的基石，在控制外空军备竞赛方面曾发挥过巨大的作用。但如前所述，它的不足和缺陷也日益明显，难以对一些军事强国的外空军备竞赛活动进行有效的规范。因而，对《外空条约》进行重大修改已刻不容缓。
在修订《外空条约》时应明确如下问题：空安全立法应与时俱进，不仅要确定具有普适性的外空安全原则和法律制度，而且要对各种新出现的技术、设施、现象、问题加以规范。修订《外空条约》时应努力提高立法质量，在《外空条约》中必须确立以下新内容：(1)明确这样的外空安全原则：第一，外层空间只能用于和平的目的，外空不能成为各国军备竞赛的基地；第二，各国在探索和利用外层空间时至少应当做到不损害别国和全人类的利益，外空的利用和发展应当遵循可持续发展原则。(2)重新定义外空武器的概念，在外空不得部署、使用、通过任何具有杀伤性的武器，不仅仅包括大规模杀伤性武器和核武器。(3)对外空“自卫权”进行严格限定：一是确立“外空威胁”的客观标准；二是明确外空“自卫权”行使的正当理由；三是界定“自卫”程度的范围；四是履行“通知”义务的程序，即各国在采取“自卫”前有通知联合国，为和平谈判提供可能性的义务。(4)确立缔约国违反条约的制裁或谴责机制。如果缔约国在从事外空活动的过程中有违反条约的情形，必须受到相应的制裁或谴责。
3.制定“外空军备竞赛控制国际协定”的若干建议。如前所述，《部分禁核试验条约》、《外空条约》、《月球协定》、《环境公约》以及有关双边条约等外层空间法律文件并不能有效防止在外空试验、部署和使用除大规模杀伤性武器以外的武器，也未涉及陆地、海洋及大气层对处于外空的物体使用武力或威胁使用武力的问题。因此，国际社会有必要超越现有外层空间法律文件，制定一项内容全面的控制外空军备竞赛的国际法律文书，以加强现有外空国际法律体系，构建外空和平的根基。
如果说修改《外空条约》是为了给控制外空军备竞赛提供一个原则性的法律依据，那么，制定一部执行性强、内容更具体更细致的专门控制外空军备竞赛的条约才能更好地规范各国在外空的活动。而制订这样一部统一公约性质和范围的国际法律文件必然要求国际社会共同的努力。
关于控制外空军备竞赛的国际法律文书，应包含如下主要内容：一、阐述立法理念和宗旨、基本原则的序言，二、关于基本义务的规定，⑤三、将外空用于和平目的以及其他军事应用，四、建立禁止外空武器部署核查系统，五、外空资产的安全保护，六、关于国家履约措施，七、加强信任与安全措施，八、关于争端的解决，九、条约的执行机构，十、条约的修正，十一、条约有效期和退约，十二、条约的签署与批准，十三、条约生效，等等。[41]
为保证条约的有效性，在国际法律文书的内容设计方面，我们认为，还应注意以下几个方面的问题：
(1)明确立法目的：建设和谐有序、公平公正的外空法治。作为“外空宪章”的《外空条约》在序言中是如此规定立法目的的：缔约国“确认为和平目的发展探索和利用外层空间，是全人类的共同利益，深信探索和利用外层空间应为所有民族谋福利，不论其经济或科学发展程度如何，希望在和平探索和利用外层空间的科学和法律方面，促进广泛的国际合作，深信这种合作将使各国和各民族增进相互了解，加强友好关系”；“确信缔结各国探索和利用外层空间（包括月球和其他天体）的活动原则条约，会进一步实现联合国宪章的宗旨和原则”。⑥这些规定虽然明确了立法宗旨和依据，但并未对“和平利用外空”、“外空安全”等法律专门用语作出明确的立法解释，这就使得各国对该条约所谋求的“和平利用外空”、“外空安全”等概念产生不同的理解和认识，从而给各军事强国开展外空军备竞赛找到借口。《月球协定》、《改变环境公约》和《反导条约》等条约也都有类似的情况。而当“和平利用外空”、“外空安全”等概念作为国际法学的基本范畴或术语出现时，应该从立法上予以明确的界定，否则，就会有损国际法的统一性，也有碍国际法在国际社会生活中的正确实施。因而，国际社会应通过专门立法对“和平利用外空”、“外空安全”等概念作出专门的立法解释。因为“无论是天国还是地上之国，也无论是社会还是个人，一个共同的目标是追求和平和秩序”，而“法律正是维护和平秩序的必要工具”。[42]因此，建议将外层空间法的立法目的改为：通过规范各国和平利用外空的活动，以建设一种和谐有序、公平公正的外层空间法治状况，从而保障国际社会的和平、稳定和发展。
(2)确立外空军备控制的基本原则。为规范各国的外空活动，国际社会曾确立了一些极其重要的原则。“如，保护航天器、承担空间物体所造成损害的国际责任、建立信任措施、禁止将核武器及其它大规模杀伤性武器投入环绕地球的轨道或部署在天体上，禁止月球的军事化，禁止在外空发展、试验和部署反导系统及其部件等”。[43]这些原则曾对控制外空军备竞赛发挥过积极而又重要的作用，它们仍然应该是我们在未来必须遵循的原则。
此外，针对控制外空军备竞赛和加强外空安全的具体实践，我们认为还应包含这样一些原则：一是遵守《联合国宪章》的宗旨和原则以及其他公认的国际关系准则，不在外空探索中诉诸武力或以武力相威胁；二是各国尤其是发达国家应停止不负责任的外空武器转让；三是确保各国平等参与外空军备控制事务，积极推进外空军备控制进程；四是坚持在国际法框架内，通过政治和外交手段控制外空军备竞赛；五是控制外空军备不应妨碍各国和平利用科学技术的正当权益；六是发挥联合国等机构在外空军备控制方面的作用。
(3)确立基本义务与实施细则。为促进和平利用外层空间，抑制外空军备竞赛，规定如下基本义务与实施细则：
1)把月球和其他天体，包括外层空间和环地球轨道绝对用于和平目的（绝对非军事化）；
2)禁止在地球轨道和外空部署大规模杀伤性武器，包括核、生、化武器，以及其他类型的杀伤力极强的武器，如激光，粒子束武器，甚至常规武器；
3)禁止在外空通过或使用大规模杀伤性武器⑦
4)禁止在天体建立军事基地或设施，并禁止在外空和环地球轨道部署预警卫星和天基红外系统等纯军事用途的设施；
5)禁止在天体以及外空和环地球轨道试验武器及进行演习等不利于全人类的和平与安全的军事活动；
6)各缔约国严格限制外空武器在数量上的发展，并严格管制敏感材料、技术及外空军事装备的转让；
7)各缔约国从事研究、探索和开发利用外层空间的，应避免使其遭受有害的污染以及地球以外的物质使地球环境发生不利的变化；并制定关于“有害的污染”、“不利的变化”的量化指标和标准；
8)确立强制性的磋商制度：包括磋商的义务和程序以及争端的解决；
9)强化空间物体登记制度：凡在外层空间进行活动的缔约国，应将活动的性质、方法、地点及结果的情报，通知给联合国秘书长、公众和国际科学界……涉及军事方面的情报，应及时通知给联合国秘书长。
(4)建立保证措施机制
1)建立起有效制约发达国家在探测、研究、开发外空时损害发展中国家的利益的机制或欠发达国家的谴责诘问机制；
2)建立禁止外空武器部署核查系统；
3)建立对从事外空军事活动的国家进行制裁和谴责的机制；
4)明确事故责任的认定、求偿及最高赔款等损害赔偿机制和程序；
5)建立军事领域的信任和安全措施机制。
收稿日期：2007-03-10
注释：
①一般认为，外空军备控制主要是指通过双边或多边国际协定规制外空武器系统的研制、试验、生产、部署、使用及转让或对外空武装力量的数量和规模等方面进行限制或控制，以减轻或消灭外空军事存在的危险性。
②外层空间非军事化原则是外空国际法的基本原则，它要求任何国家都不得将外空用于军事目的。这一原则贯穿于《外空条约》等国际条约之中。
③即：“探索和利用外层空间应为所有国家谋福利，而无论其经济或科学发展的程度如何”。见《外空条约》第一条。
④这些原则的宗旨是以人道主义战争法的原则来规范和限制战争的残酷性和破坏性。
⑤我们认为，在关于基本义务方面，至少应包含这样一些条款的内容：“不在外空试验、部署和使用任何武器、武器系统或其组成部分；不在陆地、海上和大气层内试验、部署和使用任何用于外空作战的武器、武器系统或其组成部分；不将射入轨道的任何物体直接用于作战行动；不协助或鼓励其他国家、地区、国际组织或实体从事这一法律文书禁止的活动”。转引自中国代表提出防止外空武器化条约设想[N].2001-6-7.新华网.http://column.bokee.com/18534.html。
⑥《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》，http://www.chinalawedu.com/news/2003_10/5/2103501727.htm。以下引用《外空条约》的内容不再一一标注。
⑦“所谓通过就是核弹头平时只部署在地表，只有使用时才短暂通过外空，也就是说它发射点和弹着点之间的轨迹有一段要经过外空。所谓使用是指从地表或大气层内某点发射，弹头在外空通过爆炸或撞击以摧毁在外空运行的设施。前者如中程或洲际弹道导弹，后者如TMD，NMD或反卫星武器等。”转引自刘卫东：《从美国欲建的导弹防御系统看〈外空条约〉在相关领域的缺陷》，《国际关系学院学报》2001年4期。
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