企业所得税征管划分面临的问题及对策研究，本文主要内容关键词为：企业所得税论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分税制运行以来，企业所得税征管划分的政策调整
分税制是通过对税种和税收管理权限的划分，确立政府间财力分配关系的一种制度。以分税制为基础的分级财政，是世界上许多国家都在实施的财政管理体制。
我国于1994年出台了分税制改革方案。分税制对企业所得税的划分，仍然沿用财政包干体制下的划分方法，中央企业所得税收入划归中央财政，地方企业所得税收入划归地方财政。随着企业新财务制度的顺利实施和分税制财政体制的平稳运行，为进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，2001年国务院发布《所得税收入分享改革方案》，规定从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。具体是改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税收入实行中央与地方按比例分享。
(1)分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。
(2)分享比例。2002年所得税收入中央、地方各分享50％；2003年所得税收入中央分享60％，地方分享40％；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。
配套措施：
(1)关于所得税的征收管理。改革方案出台后，现行国家税务局、地方税务局征管企业所得税的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。
(2)改革方案实施后，如果某省（区、市）以后年度的所得税收入完成数达不到2001年数额，中央将相应扣减对该地方的基数返还调增该地方的基数上解。
二、企业所得税征管划分的现状分析
2002年的分税制改革是对1994年分税制财政体制改革的进一步完善，大大丰富了分税制财政体制的内容和调控手段，为我国社会主义市场经济的发展发挥了积极的作用。但也暴露出一些弊端和存在一些亟须解决的问题。
（一）企业所得税征管范围的划分不利于规范管理
为了保证分享改革的顺利实施和防止所得税征管的脱节，改革的同时规定“现行的国家税务局、地方税务局企业所得税的征管范围暂不作变动，自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理”。即2002年以前按企业行政隶属关系、经济性质划分形成的征管范围仍维持。实际上我国的经济体制还处在不断的改革和完善之中，企业的隶属关系和所有制形式随时都在变动。但具体执行中两套制度同时并存，给实际操作带来较大的难度。从而导致国、地税征收机关要么争相介入管理，要么相互推委扯皮。这种征管范围上存在的交叉和职责不清，带来国税和地税争税源或出现漏征漏管等不正常现象，影响了企业所得税正常的征管秩序和规范管理。
（二）企业所得税征管划分不利于纳税人税负公平
根据《国家税务总局关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》：“自2002年1月1日起，按国家工商行政管理总局的有关规定，在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理”的规定，国家税务局、地方税务局都是企业所得税的征收管理机关，征管对象的划分不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，将归属不同的税务机关管理，由此可能从客观上为税收不平衡创造条件。这是因为：
作为企业所得税计税依据的应纳税所得额，是以企业核算的利润总额为基础，加减纳税调整后得出的。而企业成本核算的复杂性和核算方法的多样性，决定了企业核算的利润总额在一定程度上具有伸缩性。加上现行企业所得税税收政策比较复杂，税前扣除规定缺乏刚性。因此，对政策理解程度不同，计算方法不同，都可能在无意间造成不同的计算结果。再加上不同税务机关的征收管理力度不同，规范管理程度不同，势必会造成同类纳税人因归属不同的税务机关管辖而出现税负“畸重畸轻”的问题。当然这也是企业所得税在设计上自身存在的缺陷，但是由于国税、地税在各自的征管范围内对相关问题的理解和处理上的差异，在不同程度上加大了这种税收负担的不平衡。这一问题若得不到有效解决，将给纳税人以可乘之机，从而滋生、蔓延“税往低处流”的不良倾向，不利于纳税人税负的公平。
（三）企业所得税征管划分面临国税、地税、工商之间的协作问题
所得税征管体制改革后，国税、地税、工商如何协调部门间的工作关系，实现密切协作，防止漏征或重复征收，进一点规范管理，是亟待解决的问题。所得税征管体制改革后，由于总局关于征管范围的划分规定在理解上仍然有可能产生歧义而出现漏洞，从而给国税、地税部门对于所得税的征管带来了弊端，“误管户”经常出现，甚至出现企业同时向国税和地税机关进行申报的现象，引起了纳税人的不满。造成这种结果的原因正是由于国税与地税两家对征管范围划分的政策理解不同，对企业所得税征管范围划分掌握的口径不一。
从与工商部门的关系看，企业所得税征管范围划分主要以工商部门办理设立（开业）登记时间为界，如果登记工作不协调，也将直接影响到国、地税所得税征管范围的划分。尽管总局和省级一些文件中强调国地税要密切协作，但这些都不能从根本上解决问题，因此，为增强税收管理的严密性和互补性，国税、地税和其他部门间建立联合协作制度势在必行。
（四）企业所得税征管划分的深层次问题——政府税权划分不合理、不稳定
长期以来，我国税权的划分缺乏一个统一的、稳定的规则。税权划分是由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。由中央来决定税权的划分，其结果必然是重视集权，这也是大多数单一制国家共同存在的问题。另外，由于不存在稳定的划分规则，中央从维护自身利益角度出发，可随时改变规则。只有当过度集权的消极影响极为明显时，中央才又考虑向地方适当放权。在这种方式下，地方权力似乎是中央政府所赋予的，既然中央政府可以给予地方权力，当然也可以随时收回权力。因此，此种处理方式使得税权划分的过程，成为中央与地方博弈的过程，从而使放权——收权——放权——收权的循环变得不可避免。
税权划分不科学，地方税权相对过小。与其他国家科学的税权划分相比，我国地方税收管理权限过多地集中于中央。目前，几乎所有的地方税税种的条例、实施细则都是由中央制定颁布的，地方政府仅有制定一些具体的征税办法和补充规定的权限，税收减免权限则全部收归中央。这种全国统一的、地方灵活性极小的地方税体系，客观上难以兼顾地方利益。地方的税权与事权不相适应，不利于地方政府开发利用本地资源优势，培育骨干税源，也势必抑制地方加强税收管理的积极性。而且税收征管权在国地税机关划分不清，调整过于频繁，造成地方税体系不稳定。
三、所得税收入分享方式的国际借鉴经验
所得税在经济发达国家税制体系中都是主体税种，大多数国家都将所得税作为中央与地方之间的共享税种。如实行联邦制的美国、德国和实行单一制的日本。我国税制结构中的主体税种之一是所得税，2002年中央又对所得税收入分享体制进行了改革。因此，国际上所得税收入分享方式的处理实践，很值得我国借鉴。
（一）坚持同源课税、分率计征
西方发达国家所得税分享方式，大都采取同源课税、分率计征。美国是通过同税源分率计征（即同源课税）的方式将许多主要税种在各级政府之间进行划分的，联邦、州和地方政府共同对同一税源或同一纳税人拥有征税的权力。美国所得税是联邦、州、地方三级政府共享，实行由三级政府自行确定本级所得税适用税率，对同一税源按不同税率分别征收。德国所得税也是由联邦与州及地方三级政府共享。日本都道府县税和市町村税等所得税性质的地方税，是根据征税依据的不同，将其划分为法定税和法外税，其中法定税由中央立法并规定一个标准税率，各地方政府依照标准税率自行确定具体税率，收入在地方税收入中约占95％以上。
（二）税收划分的规范性和科学性相结合
从各个国家的情况看，税收划分的规范性和科学性相结合，均通过法制得到很好的体现，法规规定了从中央到地方各级政府的税收权限和对各个税种的支配关系，从而在某种程度上避免了税收划分过程中的随意性，维护了税收制度的正常运作，防止了税收政策与税收实践之间的脱节。如美国的税法体系由联邦宪法、税法和税收法典组成，按照严格划分的事权和财权，确定联邦、州、地方三级财政之间的责任分工以及各自的主要收入来源和范围。日本的中央税和地方税均由国会统一立法，对中央税和地方税通过法律的形式加以确定。地方可以在法律许可的范围之内制定详细、具体的征收管理条例及实施细则，并进行一定的限度内的税收调整，但地方无权随意改动全国统一的法定税率。
（三）实行集中税权、合理分权
无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。同时在不影响全国税收统一和中央收入的前提下，适当下放地方税权。所得税的权限划分也是如此。如美国联邦政府对所得税的课税权是由宪法规定的，各州可以自行确定所得税税率，安排税基，出台优惠政策。美国对所得税的征收权是完全分开的，三级政府各自征各税。德国绝大部分税收立法权集中在联邦立法机关，但收益权和征收权则分散于不同级别的各级政府之间，在不与联邦立法权相冲突的情况下，各州拥有一定程度的税收立法权限。同时，在联邦专有立法权范围内，各州在得到联邦法律的明确授权下，享有一定的立法权。日本的税收立法权大多集中于中央，而管理权和使用权则多由各级地方政府掌握。地方政府在遵循一些基本的征税原则、经过适当的合法程序，也可以根据本地的实际情况征收一些法外地方税。税款的管理和使用主要由地方政府按照全国统一规定并结合当地具体实际来进行，在一定程度上体现了中央统一政策下的地方高度灵活性。
四、完善我国企业所得税征管划分的对策
2002年实施的所得税收入分享改革，基本上改变了过去按企业隶属关系划分企业所得税收入的办法，促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展。但是，我国现行的企业所得税征管划分及收入分享体制仍然存在不少问题。因此，进一步完善我国企业所得税征管划分及分享体制，不仅要借鉴国际上所得税征管及分享体制的经验，同时也要结合我国的实际情况。把它与改革现行所得税制、合理划分中央与地方的税收管理权限，乃至完善分税制财政管理体制等结合起来，通盘筹划。
（一）完善企业所得税制度
面对公司所得税改革的国际形势和竞争现实，提高我国企业竞争力，有必要大幅度地调整和完善改革我国所得税的内容。改革企业所得税应当尽快将内外资企业所得税合二为一，税收优惠应当与国家的产业政策和地区发展政策相结合，要实行国民待遇原则，内外一视同仁，这样有利于从总体上增强我国对外商投资的吸引力。如果清理了不恰当的税收优惠，加之对所有企业“同一税源，分率计征”，可以提高地方企业所得税在地方税制结构中的地位，也使税制结构更加规范。
（二）合理划分税收管理权限
综观当今世界实行分税制的国家，无论是集权型的分税制（如日本），还是分权型的分税制（如美国），都十分重视地方政府的财政需要，所以，分税制在大部分国家都正朝着集中与分散相结合的方向发展。从我国的具体情况来看，一方面我国是单一制的集权国家，客观上要求中央宏观调控有主动权，就税权而言，必须确保相当的税权集中。另一方面，我国又是一个大国，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别。在这种情况下，只有适度分权，将必要的税权赋予地方，才能促使地方政府根据本地资源情况，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展，实现地方政府职能，使地方能够形成内生性的自主增长的经济税收发展机制，以调动地方的积极性，建立符合现代市场经济运行特点的分税体系。
（三）完善所得税收入分享方式
要改革现行切块划分收入的方法，不因企业组织结构形式的变化调整税收管辖权，也不以企业所属的行业领域和范围、企业设立时间的先后，甚至所得项目的归属来划分收入分享方式及其管辖权，而实行所得税收入在中央与地方之间同源共享，分率分征。在各种各样的分税方式中，同源课税的做法是值得注意和借鉴的，它实际上是划分税收的一种特殊方式。一方面，同源课税是以分级财政体制为基础的，而分级财政必然要求赋予各级政府相对独立的收入来源；另一方面，按照既定规则的要求，经过同税源分率计征后，来自同一税基的税收归属权限得以确定，便形成了在中央和地方之间分税的客观效果。针对所得税分享改革后各地征收管理过程中遇到的实际问题和困难，应注重研究和总结，进一步明确国、地税机关企业所得税征管范围，避免征管盲点的存在和扯皮现象的发生。同时，也可以结合我国的实际情况，考虑把企业所得税由一个税务部门征收管理。
（四）建立所得税管理协调机制
新一轮税制改革必须充分考虑我国目前的机构设置和征管现状。新的所得税收入分享方式及其管理格局形成后，国税和地税在所得税收入归属、管理范围等方面不可避免地将存在大量的交叉和矛盾，这就需要加强合作和协调。因此，建立全方位的所得税管理协调机制显得十分迫切和必要。
一是建立税收信息传递共享制度。国税、地税充分利用现代信息技术，确保企业开业、变更、注销等信息在县级国税、地税、工商部门之间得到及时有效传输。同时，与工商部门要及时沟通，把好所得税征管范围的源头关。
二是建立国税与地税部门的征管协调组织。针对两个机构共管同一税种，工作中存在的交叉和不统一问题，国税和地税要建立征管协调例会制度，及时解决存在的分歧。同时加强与工商行政管理部门的协调配合，既要防止出现漏征漏管户，也要防止出现国税局、地税局两家重复征管，给纳税人造成不必要的麻烦和负担。
课题组组长：马正星 成员：邓晴/熊矛
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