论教育政策的利益分析：必要性、框架及应用，本文主要内容关键词为：必要性论文,框架论文,利益论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国社会的转型，经济体制的转轨和现代化进程的推进打破既往的利益关系和利益格局，促使社会结构发生显著分化，一些新的社会阶层逐渐形成。利益分化问题作为社会转型的重要特征，也在教育领域进一步凸显。在某种意义上，“教育利益已经成为我国社会利益主体普遍追求的根本利益或共同利益”①。教育政策作为政府为解决特定教育问题或实现特定教育目标，对社会全体成员的教育权益进行权威性分配的行为准则和方案，以教育公平为基本准则，以公共教育利益为核心，便成为教育利益的“调节器”和“温度计”。随着各个社会阶层和利益主体纷纷把与己相关的教育利益诉求投入到教育政策系统中，众多利益主体之间的利益冲突愈呈现复杂化趋势，如何化解各个利益主体之间的利益矛盾，维护和增进公共教育利益，实现教育公平，便显示出重要性和迫切性。鉴于传统的教育政策的事实分析、价值分析、规范分析和可行性分析难以较好解决这一问题，在此背景下，在教育政策的分析中凸显利益分析的地位，构建教育政策利益分析的基本框架，就成为一个有着重要价值和亟需解决的课题。
一、利益分析：教育政策基本分析方法必要构件
1.公共教育利益：教育政策的核心要素
利益问题是一个十分复杂的现象，古老而弥新。利益的概念模糊而不定，学者们更是见仁见智。一般而言，利益是人们的各种需求及其满足，是人们为了生存、享受和发展所必需的一切条件。因此，利益追求是人类行为的动因。马克思认为，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其它东西”②，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”③，“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”④。但个人只有在集体或者社会中才能得到发展，利益才能得以实现，而公共政策就成为实现利益的基本手段之一，人们为了实现自己的利益追求，便不约而同地把眼光投向公共政策。“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”⑤。因此，公共政策的本质是政府对社会利益的权威性分配，而利益是公共政策的核心要素。
教育政策作为公共政策领域的拓展，与利益必然有着密不可分的联系。作为政府或社会公共权威对社会教育利益和教育资源进行权威性分配的方案，教育政策具有十分重要的利益调节功能，不仅可以表达各种利益主体的教育利益要求，而且还能够对不同利益主体之间的教育利益矛盾和冲突进行协调和平衡，以实现社会的教育利益格局的调整或重新配置。然而，教育政策与公共政策在利益分配上的基本性质和形式上虽然具有相似性，但是教育政策并非一般公共政策的简单演绎，而是有其内在逻辑。因为，教育区别于其他社会活动的本质在于它是一种培养人的活动，使人的智慧与能力得到提高、品德得以养成、情趣得以发展、精神得以丰富，具有非营利性和公益性，能促进社会整体的进步和发展，最终实现社会的整体利益。因此，教育活动不仅是一种保证和实现个人利益的活动，更是一种实现和保障社会共同利益的基本途径。教育活动的这种特性决定了：一方面，教育政策面对的是具有主体性的受教育者个人，针对的是受教育者在教育方面的权利和利益，其利益分配并非仅体现为金钱、物质、声誉、地位等，更是体现为个体身心发展的权利、资格、条件和机会等。教育政策分配教育利益的核心结果就是供给个体各种发展的资格和机会，提高个体身心发展水平，促进个体身心的和谐发展；另一方面，教育政策比一般公共政策更具有突出的公益性特征，它主要是通过调节非营利性教育组织来提供非商品性教育服务来实现教育资源和教育利益的重组，并对公共教育利益进行维护。公共教育利益是一种对个人教育利益的超越，在主体上是整体而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益，是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，维护和实现公共教育利益就成为教育政策最重要的目标。因此，利益尤其公共教育利益理应成为教育政策的核心要素。
2.利益分析：教育政策的传统分析方法的延伸与拓展
“政策研究的系统分析方法论有三个相互关联的基本范畴：行为研究、价值研究、规范研究，同时认为要研究经济、技术以及政治这三个方面的可行性。”⑥克朗提出的这四个基本范畴成为国内公共政策分析的基本视角。“这四个范畴确实重要，但我认为这中间缺少了关键的分析，即利益分析。”⑦利益分析是以近代以来马克思用阶级的视角分析不同阶级的共同利益及利益冲突为严格意义上的开端，是“在传统经济分析法和阶级分析法基础上的发展”，“正在日益成为一种综合性的政治学分析方法”⑧，是指“从利益的角度，通过社会历史现象把握其本质和根源，透过各种社会主体的言论和行为把握其动因的方法”⑨。它作为社会科学研究的一个基本方法，对社会问题和现象有着充裕的解释力，同样适用于公共政策分析。衍生于公共政策领域的教育政策的分析也一直遵循这种传统，甚至引入了理性分析、制度分析等新的方法，但利益分析在教育政策的基本分析方法中一直没有获得足够的关注和重视。因而，利益分析有必要引入到教育政策的分析之中，与其传统分析方法既区别又联系，可以拓展教育政策分析的视界。
行为分析，亦称事实分析，是对社会中的事物、现象、关系及其相互作用进行描述、观察、度量与推理。“要回答的问题是：什么？什么时候？什么程度？有多少？等等；前提是能够了解到事物的本来面目，事实真相是能够被发现的”⑩。在教育政策分析中，人们往往按照经验的方法，对教育政策问题进行一定的描述性研究，尽管也会涉及到利益问题，但事实分析往往主要是关于教育政策问题与现象的描述，缺乏利益分析的深刻透视，很难把握住问题本质及其联系，容易造成教育政策分析和实践中的失误。价值分析是“在于确认某种目的是否值得为之争取采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否‘良好’；它要回答的问题包括：因为什么？为了什么目的？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么，等等”(11)。教育政策是对社会教育资源的分配，一个完整的教育政策过程自始至终都贯穿了价值的调节作用，教育政策分析需要价值分析。但价值分析的基础是利益分析。因为，价值来自满足人的需求的客体即利益，利益是价值存在的基础，正是不同利益的存在，才产生不同的评判价值。所以，仅有价值分析而无利益分析的教育政策分析是很不完备的。规范分析“寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实‘应该如何’的论断或假设”(12)。教育政策特征之一是具有很强的价值导向的规范性，告诫人们在教育领域按照什么原则，应做什么事而不能做什么事，否则某些群体或个体就容易产生倒退性的失范行为。教育政策的规范分析，其本质是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻找出平衡其教育利益的基点，解决教育利益矛盾的量与质的规定，以约束和引导多元利益主体的行为。所以，它必须以利益分析为出发点。可行性分析是从经济、技术以及政治上对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力，以解决“应该是什么”的论断。政治可行性是指政策选择被决策者或当事人接受的可能性，经济可行性是指可用政策资源的可能性，技术可行性则是指达到和实现政策目标的科技手段上的可能性。“这三者是相互支持的，并且都是必需的，其中有一个不成立，(政策)问题就得不到解决”(13)。成功的教育政策往往要考虑这三个方面，并寻求一个最佳结合点。然而，由于需求的无限性和资源的有限性一直是社会发展中不可克服的矛盾，政府制定教育政策的初衷虽然很想给社会上的相关组织与个人带来教育利益，但资源的有限性导致教育政策实际上无力满足社会的一切教育需求，而只能满足其中一部分人的需求，甚至虽给某一群体增加了实际教育利益，但却影响或削减其他群体的利益。因而，可行性分析也离不开利益分析。因此，利益分析直接影响到教育政策的行为、价值、规范与可行性四个传统分析方法，如影相随，并规定了它们的基本内容与研究方向，是教育政策基本分析方法的必要构件。
二、教育政策的利益分析框架的构建
教育政策的利益分析是指在教育政策的分析中，从利益的视角明确“谁”在追求“什么样”的教育利益，其追求教育利益的方式及教育利益分配的结果。因而，在分别对教育政策利益主体、教育政策主体利益需求、教育利益实现方式、教育利益分配结果进行深入分析的基础上进行综合，可以构建教育政策的利益分析的基本框架。
1.教育政策利益主体分析
“人们可能对‘利益’的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，‘利益’总是与主体相联系的。离开了追求利益的主体，空谈利益是不实际的。”(14)可见，明确利益主体及其关系是教育政策的利益分析的首要前提。为了充分考察教育政策中的利益主体，有必要引入“利益相关者”的概念。利益相关者是1963年由斯坦福大学研究所对企业股东至上主义传统理念的挑战而明确提出的。尽管学者的见解各异，但利益相关者内涵的核心仍是认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，如股东、债权人、雇员、消费者、供应商等，企业不仅要为股东利益服务，同时也要保护其他利益相关者的利益。如今，利益相关者成为一种通过分析利益相关者对企业经营环境的潜在影响进而决定适应对策的“共同治理”原则的方法，已在社会科学研究中受到充分得重视，并为研究教育政策提供了理论上的新的支持点。因此，利用“利益相关者”理论来分析教育政策的利益主体及其关系是一个重要而有效的研究工具。
既然公共教育利益是教育政策的核心要素，那么在教育政策中必然存在利益相关者，即在一项教育政策中与其利益有关的个人和组织。如在教育政策制定过程中，其利益主体主要有行政官员、专家智囊、立法与司法人员、政府机关、利益集团及其代言人，而在教育政策执行过程中，其利益主体主要教育政策制定者、教育政策执行者、目标群体等，他们共同影响着教育政策的基本过程。一般而言，教育政策的利益主体可分为教育政策制定者、教育政策执行者和教育政策对象。教育政策制定者主要是指广义的政府及其构成人员，即立法机关、行政机关和司法机关及其构成人员，分别执掌着立法、行政和司法三种权力，各司其职，相互制约，依据宪法赋予的权力制定教育政策。此外，还包括政党、利益集团及其代言人、专家智囊和思想库等。教育政策执行者主要指负责教育政策实施政府机关(主要是教育行政机关)或社会组织及其人员。教育政策被最终确定后，要通过政府有关部门或社会组织的实施将教育政策转变为现实。教育政策对象主要指在教育政策所要处理的社会问题过程中与之发生作用的社会成员，他们受教育政策的规范、管制、调节和制约。
2.教育政策利益主体的利益需求分析
利益是推动人们进行社会活动的动力，但这种动力却直接来自于作为利益前提的需求，正是它们推动了人们追求与外界的交换活动。因而，需求是利益的一般前提，没有需求就没有利益。主体的需求是指主体在与外界环境互动中产生的主体存在和发展的结构不平衡状态，其形式既可以分为政治、经济、文化等层面，也可以分为物质和精神层面的。一般而言，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预知，对利益主体需求的分析实际上是一种行为动机分析。对此，博弈论提供了一个较好的分析视角。博弈论主要研究理性决策主体的行为在发生直接的相互作用时，人们如何进行决策以及这种决策均衡的问题。该理论认为，一定场合中的每一个对弈者在决定采取何种行动时都策略地、有目的的行事，他考虑到他的决策行为对其他人的可能影响以及其他人的行为对他的可能影响，通过选择最佳的行动计划，来寻求收益或效用的最大化。
教育政策作为对社会有限教育资源的分配，也充斥着不同利益主体的利益需求，如教育的发展是求效率还是求公平，是求数量还是求质量，培养人才是谋求社会本位还个人本位，学校管理是中央集权还是地方分权等，都左右着整个教育政策过程。在这个过程中，人的动机虽然是复杂的，在理性逐利人的逻辑引导下形成一个由亲及疏的利益差序格局，但并不是一成不变地以追逐自身利益为所用的行动出发点。在教育资源相互依赖的环境中，利益主体必须把追求自身的利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点，形成一种共赢的局面，促进教育公平的实现。“很少会有惟一能被接受的或者惟一适合的可选择的方案，不同的选择方案不仅将求助于各种利益集团，而且两个或更多的可供选择的方案可能会有大致相似的结果。可能没有一个可供选择的方案是十全十美的，因为各种问题很少能够得到解决。较常出现的情况是，这些问题的严重程度有所减缓，责任得到较公平的分配，或者这些问题被不太严重的问题取而代之。”(15)
3.教育利益实现方式分析
教育利益是人们在教育领域的各种需求和满足，不仅体现为金钱、物质、声誉、地位等教育资源的获取，而且体现为个体身心发展的权利、资格、条件和机会等教育权益的获得。当今社会教育利益的分配和调节是由政府控制的，国家基本制度只是提供了一个基本的规范和框架，大量的、经常性的教育利益分配却主要是通过政府制定的教育政策进行调节的。教育作为一项关系国计民生的公益性事业有其特殊性，其目的不是为了谋求利益、获取利润，而是开发人的潜能、改善人类的生存条件。受教育权利是当代公平的基本权利之一，教育利益成为社会群体的普遍追求的利益。因而，政府在教育利益分配中起着特殊的主导作用，其主要责任在于弥补市场机制只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对教育利益受损者进行合理的补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。在教育利益实现方式中，存在着诸如个人“搭便车”的机会主义、逐利行为的规范等问题，但其中最为核心的问题是如何调节效率和公平之间的矛盾，实现教育公平。
教育公平包括教育权利平等与教育机会均等两个基本方面，是人们对教育资源、教育权利、教育利益和教育机会分配和利用状况的反映和评价，其实质是人们对教育领域人与人之间利益分配的评价。可见，教育不仅是利益矛盾和冲突比较集中的领域，不同社会主体对教育有着不同的利益诉求，而且它还是一个涉及社会公平的敏感领域。因为不同的社会主体关注着教育的公平与效率、教育公益性等。为此，政府应把教育公平作为制定教育政策的基石，体现“优势价值标准”，即能代表大多数利益群体的利益，并兼顾其他群体利益，或虽不能兼顾，但尽量减少这些利益群体的损失，同时根据“弱势补偿”原则对教育弱势群体进行补偿，加大调整国家教育资源分配的力度，扫清教育本身的制度性障碍，牢牢树立在义务教育阶段公平优先效率而在非义务教育阶段公平和效率并重的观念。
4.教育利益分配结果分析
教育利益分配结果分析是通过判断教育政策的活动，分析最终实现的是谁的教育利益，是长远利益还是短期利益，是整体利益还是特殊利益，是强势利益还是弱势利益，是既得利益还是未得利益，并由此对教育政策进行价值分析，重要的目的在于研究如何在教育政策中实现公共教育利益的维护与增进。事实上，公共教育利益是教育政策期望实现的根本目标但不是唯一目标，它还包括一部分利益主体所追求的具有组织共享性的群体教育利益和具有私人独享性的个人教育利益。因此，教育政策最终达成的教育利益分配结果，是公共教育利益与组织的共同教育利益和个人教育利益的和谐与均衡。教育资源是有限的，人人得到益处几乎是不可能的。但如果总是只有少数人得益，那么说明教育政策是有问题的，已经背离了教育政策的最基本准则，即公共教育利益的增进和维护。因而，衡量教育政策是否成功的标准，就是看教育利益分配结果中公共教育利益是否基本实现。
通过上述分析，在教育政策中，把利益分析与行为分析、价值分析、规范分析、可行性分析相结合，可以构建教育政策利益分析的基本框架，即：在对教育政策进行利益分析中，首先进行行为分析，其基本问题是：分配什么教育利益？向谁分配？谁获得利益多？谁获得利益少？其次，还离不开价值分析，利益分析中必须渗透着平衡公平与效率的价值理念，把教育公平作为利益分析的价值导向和基本准则；再次，必须通过规范分析，在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，激励和约束多元利益主体行为；最后，还要进行可行性分析，从政治、经济、技术等方面进行考量，加大教育政策对利益调节的力度，达到增进社会公共教育利益的目的。
三、教育政策的利益分析框架的应用
在社会转型中的教育领域，教育利益格局和分配方式的变化导致教育利益配置的行为规范和制度的变化，教育利益的协调、综合与表达已成为解决中国教育发展问题的关键。教育政策是社会教育利益调节与分配的主要手段，对于维护教育秩序和保障教育权利发挥了重要作用。改革开放以来，我国政府颁布的许多教育政策，如高校扩招政策、基础课程改革政策、国家助学贷款政策、流动人口子女的教育政策等，无不贯穿着各主体的利益冲突，呈现出一幅利益纷争的图景。对此，教育政策的利益分析框架提供了一个崭新的视角，仅以国家助学贷款政策为例扼要概括其应用。
国家助学贷款政策的利益主体大致可分为政策制定者的中央政府(主要是教育行政部门)、政策执行者银行和普通高校、政策接受者的经济困难学生四个方面，其实质是这四方共建一个博弈的过程，所有主体的理性行为都与其利益息息相关，并且每个利益主体的理性选择都受到其他利益主体的影响。该政策对四方利益主体都是有益的，如政府可以实现“不让一个贫困学生因经济困难而辍学”的承诺、银行能够增加收益和实现社会责任、高校可以吸纳更多优质生源、学生可以解决读书期间的经济困难，但因利益大小不同和承担的风险不同，如其中银行获利不大但信用贷款风险高，构成了他们之间的利益矛盾与冲突，导致其实施过程并非一帆风顺，遭遇种种困难，如学生贷款步履维艰，银行“惜贷”现象日益严重。此后，政府又对该政策进行多次调整、细化和规范，积极树立服务理念，合理划分权力边界，建立信用制度，规避贷款风险，使四方在合理获得利益的基础上都承担一定的风险，在明确各自的权力、利益和责任的基础上进行博弈，达到一种共赢局面，增加了该政策的可执行力度，从根本上保证其效用的发挥。
总之，教育政策的利益分析框架是从利益分析的角度研究当代中国教育政策问题和现象，能够切中当代中国的教育现实，能够揭示教育政策过程中各种利益主体的利益冲突和利益妥协的本质过程，发挥教育政策规范各利益主体的互动、竞争与合作的功用，真正能够对有限的教育资源进行公平的分配，实现维护社会公共教育利益、为广大民众谋教育福祉和促进社会和谐发展的要旨。
注释：
①祁型雨：《利益表达与整合——教育政策的决策模式研究》，北京：人民出版社2006年版，第3-19页。
②《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社1960年版，第31页。
③《马克思恩格斯全集》第4卷，北京：人民出版社1995年版，第187页。
④《马克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社1957年版，第103页。
⑤[美]戴维、伊斯顿：《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，北京：商务印书馆1993年版，第23页。
⑥⑩(11)(12)(13)[美]克朗：《系统分析和政策科学》，北京：商务印书馆1986年版，第47页，第50页，第53页。
⑦(14)陈庆云：《关于“利益政策学”的思考》，《北京行政学院学报》2000年第1期，第11页。
⑧祝灵君：《试论政治学研究中的利益分析方法》，《北京行政学院学报》2003年第3期，第15-16页。
⑨张成兴：《试论利益分析法》，《锦州师范学院学报》2000年第7期，第93页。
(15)[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社2001年版，第161页。