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中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1008 —6463 （1999）03—0020—05
中国行政学在经济体制改革和政治体制改革的大背景下孕育而生，并由于社会主义市场经济体制的推动而进入一个新的发展阶段。从经济学角度而言，经济体制由计划经济到市场经济的转变为清除全能政府、政府无限性提供了经济条件，这意味着必须认识政府在市场经济当中的角色、地位和作用，重新塑造政府。从行政学角度而言，政府必须把原来适应计划经济体制需求的设置转变为适应市场经济体制的设置，逐步建立有中国特色的政府行政管理体制。但是，政府的重新塑造和新型行政管理体制的建立不是一蹴而就的，由于体制的惯性，组织潜在的权力扩张本能（帕金森定律）以及组织成员既得利益权衡心理等消极因素的影响，政府角色定位及体制创新将面临矛盾困境。与此同时，政府在实现社会主义市场经济所要求的角色变迁、行为转变的时候，内在地要求实现自身的包括组织机构、体制、法制、人员素质、文化、方法技术等的现代化。由是而言，在社会主义市场经济体制作为新时期行政学之背景的情况下，围绕着政府角色定位、建立有中国特色的行政管理体制的问题以及行政管理现代化问题，遂成为当前行政学的重要内容。
一、社会主义市场经济条件下的政府行政管理问题与行政学研究
社会主义市场经济，是在生产资料公有制与其他所有制并存的情况下，依靠市场机制配置资源，按照市场规律进行活动，以达到效率与公平的统一的经济运行与调节方式。市场经济的基本特征在于是市场机制而不是政府计划作为资源配置的基本手段。但市场机制并不是完美无缺的，也会导致“市场失灵”，这就为市场经济条件下政府的存在及发挥作用提供了理由。从某种意义上说，市场经济运行的动态过程就是市场与政府这两套机制相互博弈，从而使社会经济发展沿着“不均衡—均衡—新的不均衡—新的均衡”的轨迹不断发展的历程。因此，政府与市场关系问题是政府行政管理首先要面对和解决的问题。而中国由于转型时期的特殊性，政府除了处理好与市场分割资源配置权的关系以外，作为国有资产所有者、管理者、社会公共事务管理者及人民公仆，还必须处理好与企业、社会、公民等的关系。政府只有在各种关系中进行重新定位，才能完成角色变迁及重塑过程。
1.政府与市场。在西方国家，对政府的市场经济中的重要作用的认识经历了几百年的历史，已由最初的被视为“必要的罪恶”及“不要理它（政府）”转变为积极的国家干预政策、“政府主导”、“政府掌舵”。政府与市场两种制度安排因为政府失灵、市场失灵同时存在，所以从以非合作博弈为主的状态转为以合作博弈为主的状态。但这是市场经济自发发展过程的描述，中国则并非如此。中国在经济体制由计划经济到市场经济的变革中，政府整体上扮演了积极的发起者、决策者、推动者的角色。但在政府内部，这是市场化改革势力与政府全能主义势力博弈的结果。政府之所以发挥了推动市场经济的积极作用，关键在于市场化改革势力在博弈中占据上风。然而，政府全能主义势力并未善罢干休。如果其权力、利益的损失超出了他们所能容忍的限度，就会利用得天独厚的条件，如体制沿袭、权力在握以及人们思想观念中习以为常的干涉主义等阻扰市场化改革。在实际当中这种阻扰表现为：变权力为商品进入市场（权钱交易、权力腐败）、企业自主性发育不良、市场化程度低、宏观调控政策走样等。而这些情况实质上既不是市场失灵状态也不是政府失灵状态，而是一种市场经济异化为权力市场经济的状态。市场化改革者如果只能在有限的体制空间、利用表面上强大无比但处处受到阻碍的政治、经济权力实行干涉与矫正，那么，既使再次出现市场化改革势力占据上风的状态，也已经延误了发展时机。而如果抑制市场化改革的势力占据上风，从而形成普遍的权力市场经济，即会导致效率低下、市场失灵、经济畸形，从而引发经济危机、政策动乱。印度尼西亚1998年以来出现的经济萧条、政治危机就是权力市场经济的教训。
因此，对中国市场化改革而言，目前行政学研究的关键不在于确认政府在纠正“市场失灵”过程中的地位和作用，而在于提出利用现有体制开发政治资源的理论依据和实证分析，为改革补充绵延不绝的动力。
一般地认为，现有行政体制为政府行为动力系统提供了“它动”、“互动”、“自动”三种机制。“自动”机制是政府内聚力的结果，主要在于政府成员是否具有责任感、使命感、机构部门之间是否配合密切、政府能力是否强大，因此一方面应通过领导干部选拔制度及公务员制度确保权力掌握在改革者手中，另一方面应通过机构改革建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，确保强大的政府能力。“互动”机制主要指中央政府通过政令自上而下推动地方政府的过程，但地方政府并不会完全听命于中央政府，因此应通过合理划分事权及正确处理分配关系，建立中央与地方的互动机制，目前条件下，还应当实现适度中央集权。“它动”机制指政府外部因素对政府产生的动力机制。“它动”主要是来自于人民群众的改革需求压力。因为人民群众是国家主人，人民支不支持、满不满意，既是判断工作得失的根本标准，也是各项政策能否贯彻实施的根本保证，所以应通过建立政务公开、公共采购制、群众听证会等多种制度建立政府与群众的互动机制。由此可见，市场经济体制进程中政府动力系统的建立、形成，为行政学拓展了广阔的领域并提供了新兴的课题；行政学要改变理论滞后性状况，应当在正确认识及分析政府与市场关系基础上，开展对干部人事制度、公务员制度、机构改革、行政体系、中央与地方事权划分、中央权威体制、政务公开制度、公共采购制度、群众听证会制度等的理论研究与实证研究，为政府开发资源、补充动力提供决策参考。
2.政府与企业。西方国家市场经济体制中虽然也有政府与企业（国有企业）关系问题，但其在行政学中的重要程度及复杂程度远不如中国。作为社会主义制度条件下政府，由于其国有资产所有者身分，承担国有资产管理职能，所以在国有企业决策系统中处于权力顶峰。各级政府及行业部门因为计划经济的惯性作用以及财政税收利益的权衡，而倾向于采取行政命令方式干预国有企业经营管理，如提供信贷、选择法人与经营者、监管资产运营、规定产业政策、限制生产规模、组建企业集团（“拉郎配”）、维持特殊行业垄断等。这其中不乏作为资产所有者及社会管理者应当积极承担的份内之事，从效果看，有些也在一定程度上保持了企业的活力与发展。但是一方面，这没有引导企业获得社会主义市场经济所要求的自主权，另一方面，政府也没有彻底改革经济职能的管理方式，有的地方政府、行业部门还在握有控制权力的同时，采取放任政策，甚至成为企业非法经营的幕后指使人。还有一种困境，可能政府当中的市场化改革者也没有意识到：政府把自身承担的维护基本制度、政治稳定、意识形态的义务过多地转移给企业，从而削弱了企业作为经济实体追求利益最大化的能力。
改变上述状况的基本思路是转变政府职能、实行政企分开。这决定了政府行政管理必须进行以下三种制度创新：在推动、引导企业建立现代企业制度过程中，明确政府作为出资人与股份公司的债、权、利关系，切断政府与企业联系的“脐带”，建立国有资产投资体制；按照政府社会经济管理职能与国有资产管理职能分离的原则（政资分开），建立国有资产管理体制；按照国有资产行政管理、监督职能与国有资产经营职能分离的原则，建立国有资产委托运营体制、授权管理体制、监督管理体制。这种国有资产管理运营体制是适应市场经济的政府经济职能的一部分，它的建立当然依赖经济学理论的创新，但它的健全、实施、执行又不得不依赖于行政学理论的创新。
3.政府与社会。在传统的中国社会，政府是社会的轴心，这种状况在政府领域体现为以皇帝制度、个人独裁为核心的专制制度，在经济领域体现为权力经济——官商勾结（如盐铁专卖）、官办（如清末洋务运动、国民党官僚资本），在文化领域体现为以“官本位”思想为核心的心理特征、文化性格。而这种状况是历代统治者极力维持并加以巩固的，已经变成民族文化中短时期内扫之不去的积尘，必然影响到今天。现实中这种影响比比皆是，如政府部门中盛行的官僚主义、某些干部心理的优越感、家长式作风、人治现象、“一把手”的权威性及不可侵犯的傲慢、“千军万马奔官场”的择业心态等。
但是，一方面由于社会主义民主政治制度的建立，从根本上改革了政府权力私有化倾向及其在权力系统中的核心地位，清除了政府凌架于社会之上的条件；另一方面，社会主义市场经济体制的提出、建立，政府既不再是资源配置主体，也不再是企业和经济生活的直接控制者。所以，除开资产管理者身份之外，政府作为社会管理者的身份就越来越重要。由此，政府便承担有推动政治、经济、社会、文化协调发展的权利和义务。在经济领域，政府应通过制订并实施经济发展战略、发展规划、市场规则、产业政策、宏观调控政策引导国民经济持续稳定、协调发展；通过金融、财政、法律、行政等手段干预调控社会的非规范行为，在市场失败的地方进行替补或挽救。在政治领域，政府作为国家权力机关的执行机关，是国家意志的执行者；作为直接面对人民群众和管理事务的国家行政机关，又是人民内部矛盾的协调者；此外政府还担负有基层政权建设的职责。在社会领域，政府承担有社会控制与保障职能，如公安管理、司法行政管理、民政管理、计划生育管理、劳动管理等。在文化领域，政府承担有提高国民素质的权利和义务，通过教育行政、科技行政、文化行政、体育行政、卫生行政等促进社会文化的现代转型。
概括地说，政府作为社会管理者，其职能作用是在动态的行政管理活动中体现的，即具体的决策、执行、实施等活动。在行政学视野中，虽然对行政决策、行政执行、实施活动等的研究是基本内容，并且早已将各种专业管理纳入其研究领域，许多还形成系统的专业行政管理分支学科，但是，随着社会进步与发展，政府面临的社会公共事务会日益庞杂，政府必须追求高效率、高效能。因此行政学与行政学科研究应当以提高政府行政效率、强化政府行政功能、增强政府行政能力为指针。
4.政府与公民。在传统的中国社会，当以皇帝制度为核心的专制政府（权）凌架于社会之上时，公民权利被剥夺。20世纪以来，公民意识的觉醒大致经历了三次浪潮。前两次浪潮是辛亥革命、新民主主义革命及随后的社会主义革命。这两次公民意识的觉醒因为没有经济自立性为支撑而成效甚微，甚至都曾出现了不同程度的持续较长时间的“回潮”（如国民党独裁、反右及文革中对公民权利的践踏）。公民应享有的权利、民主制度、政治参与似乎更多地以文字语言的方式体现。第三次浪潮与前两次不同，这就是社会主义市场经济培育与发展的公民意识。由于市场的作用，一方面造就了经济主体自主经营实力，而作为经济主体的成员或经济主体本身的公民，经济自主意识的觉醒必将导致政治自主意识、社会自主意识的觉醒；另一方面，与经济自主意识相伴而生的是经济主体的利益动机本能，因而对利益的追求、获得利益被认为是当然的权利。近年来，消费者意识、纳税人意识、政治参与意识、民主意识、自由意识等在公民观念中的萌发充分说明了这一点。而且随着公民经济自主地位的进一步巩固，公民意识逐渐得以强化，并最终使中国社会转变为公民社会。政治化社会的特征将从此削弱。因此，社会主义市场经济引导的公民意识的觉醒和公民社会的形成，是一场静悄悄的革命。
公民意识的觉醒不意味着排斥政府。在与市场经济相适应的公民社会，政府存在的理由在于，政府是公民实现彼此合作博弈状态的最重要的外部条件。政府通过公共权力的运用及对制度进行创新使大多数公民在竞争中实现沟通并受益。当然，政府所握有的公共权力是公民让渡的，政府所推行的政策以及对制度的创新又是公民认可的，而公民对政府权力及行为的让渡、认可是通过制度、体制、法制等形式（社会契约）实现的，所以政府权力不能超越体制认可的界限，政府行为必须严格遵守法律。
中国目前正处于社会主义市场经济形成初期，政府面临着公民意识最初觉醒而带来的挑战。首先，公民作为经济主体时追求利益的行为带有盲目性，在同其他经济主体竞争时经常处于非合作博弈状态，因此政府必须采取市场化战略，引导成熟市场经济早日形成，并在必要时候采取政府干预政策；其次，公民政治意识的最初觉醒有推动民主化、法制化进程的一面，也有试图“毕其功于一役”而采取急躁方式的一面。对政府的公共权力而言，有新的怀疑也有新的崇拜，如果受到消极思想的影响，既可能滋长具有离心作用的某些思潮，如分裂主义、无政府主义等，也可能滋生新的权钱交易、权力腐败行为。这些都会在客观上降低政府能力、损害政府形象，并最终影响经济一体化、政治一体化格局的稳定与发展。最后，从政府角度而言，因为其地位是法律规定、保证的，公共权力是公民让渡的，所以它的行为必须遵守法律，即政府必须“依法行政”。虽然“依法行政”是当代政府行为题中应有之义，但是政府组织及成员长期处于“轴心”地位所形成的观念、行为方式仍有惯性作用，无视公民合法权利的现象时有发生，人治色彩仍较浓厚，所以真正实现“依法行政”还有很长的路要走。当前行政学研究“政府与公民”关系的目的，就是要紧扣“依法行政”这个主题，通过更新观念促使政府行为适应公民意识的觉醒，促使政府角色适应公民社会的转变，通过制度创新增强政府能力，推动民主化、法制化进程，促进市场一体化及维护政治一体化。
二、行政管理现代化问题与行政学研究
二战结束以来，世界各国政府在大规模重建时期，不断进行行政改革、推进行政现代化。特别是80年代以来，行政改革、行政管理现代化已成为世界性的潮流。这股潮流是世界性社会经济迅速发展变化的总趋势造成的。一方面，政府职能继续扩张，表现在新增环保科技管理职能及建立经济、信息高速通道服务职能；另一方面，各国政府由于经济不稳定陷入入不敷出的窘境。这两方面是政府行政改革、推动现代化的内因。其外因在于：第一，私营企业先进的管理方法、技术，较高的业绩、效率对政府形成巨大压力；第二，社会公众对政府包揽的社会事业的教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务、残疾人福利、社会治安等都提出了更高的期望；第三，社会结构发生重大变化，中产阶级成为社会主体，公民要求参与管理、监督政府和增加政府公开性、透明度的要求更为强烈。
中国不是独立于世界之外的国家，行政管理现代化潮流亦成为中国80年代开始的行政改革的一个主题。与社会主义市场经济条件下的政府问题相比较，行政管理现代化是在政府角色定位的同时力图实现自身的组织、体制、法制、人员素质、文化、方法技术等的现代化，其目的是适应经济体制改革和政治体制改革的要求。这当然也构成行政学的一项重要内容。
行政管理现代化和社会主义市场经济体制既同时成为中国现代化目标的一部分，也同时成为行政学研究的推动者，二者之间也不是互相孤立的，而是相互推动、相互促进，一起构筑起行政学研究的根基。因为，一方面社会主义市场经济的建立与发展为行政管理现代化提供可能条件，包括组织理论条件和物资条件。如，市场经济体制下迅速发展的企业管理理论为行政管理奠定理论基础；市场经济体制带来社会物财的丰富，为行政管理现代化提供资金、技术。另一方面，行政管理现代化也推动着社会主义市场经济体制的建立与发展。政府不仅是社会主义市场经济体制这一目标的决策者，而且，一个精简、统一、高效的政府，一个职能完备、机构合理的政府，同时也是决策科学、执行迅速、监督有力的政府，将促进社会主义市场经济体制有序、协调、稳定、快速的建立健全。由于行政管理现代化与社会主义市场经济体制相互推动和促进的辩证关系，下面将要展开的关于行政管理现代化与行政学研究问题的讨论与本节第一部分在实质上互为一体，并且在内容上相互补充。
其一，行政组织现代化。行政组织机构的设置，从本质上讲，就是对组织成员的排列组合。科学地排列组合，要遵循精简、统一、效能的原则，并运用组织行为学及系统科学的原理。决策是行政管理的核心因素，“管理就是决策”。决策科学化取决于组织机构配置的科学化，取决于决策过程中的理性化、程序化、公开化和民主化。
其二，行政体制现代化。行政体制是支撑政府系统的骨架，其核心是权责配置，包括不同行政层次之间的纵向权力关系、行政职能部门之间的横向权力关系、行政领导体制、职能部门与本级政府及上级对口业务部门之间的权责关系等。过去确立的行政层级、管理幅度、领导体制、部门领导体制（双重领导体制）都有不适应市场经济建立健全以及社会事务管理的需求的地方。如何科学地划分层级、机构、部门并合理确定权力、职责关系，是行政体制研究的核心。
其三，行政法制现代化。我国法制建设的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。政府应首先在立法、执法、守法三个环节管理好自身，管理好各项公共事务，并把行政管理工作的各个领域、各个环节纳入法律轨道。行政法制现代化的最终目标是实现政府行政管理由人治向法治转变，不仅行政管理过程依法律程序进行，而且依法行政成为行政人员在全体公民的共识。
其四，行政人员现代化。人是管理的本质，人的素质、能力是行政管理现代化的决定性因素。正在推行的公务员制度在很大程度上包容了对政府一般工作人员的管理，部分地涉及干部人事制度，因此成为行政学研究的热点。当前，另外要特别突出领导干部制度的研究。因为在专制主义转向民主主义、人治转向法治的过程中，他们的作用实在重要。
其五，行政文化现代化。从政府角度而言，行政文化是以一定的社会文化为背景的行政主体在行政活动中形成的态度、情感、信仰和价值。因此，行政既是体现一定文化的活动，又是受一定文化规范和制约的活动。传统行政文化崇一统、重宗法血缘关系、“知恩图报”、人治色彩浓，在社会主义基本政治制度和市场经济体制下，要求建立以“为人民服务”为核心，以社会责任、效率、廉洁、法治为内容的新型行政文化。而行政文化由传统到现代转变的艰巨性、重要性，需要行政学从行政伦理、行政价值、行政心理、行政思想等多角度进行思考。
其六，行政管理方法技术现代化。行政管理方法技术的现代化，要求行政学加强定量分析方法的研究，要求行政学研究办公自动化技术（OA）、机关管理及其他先进科学技术方法和设备。当然，这种研究操作性、说明性的内容多于理论、条理。但这同样也是现代行政管理必备的硬件设施。很难想象：一个毫无现代科学技术的行政机关会在当今社会生存、运转。
实现行政组织、体制、法制、人员、文化、方法技术现代化的过程，本质上就是实行行政管理由非法治化到法治化、由非民主化到民主化、由非科学化到科学化、由非效率化到效率化的过程。这种过程是没有止境的。在不断地推进中，它将会为行政学提供更多的研究领域和课题，这是行政学不断发展进步的内在原因之一。
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