中央地方关系史的一个侧面（上）——两千年地方政府层级变迁的分析，本文主要内容关键词为：层级论文,地方政府论文,侧面论文,千年论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［内容提要］本文通过二千年来地方政府层级的变迁，来透视中央与地方关系史的演变过程。指出在宋朝以前，历代中央政府都力图维持两级制的地方政府，以便强化对地方的管理与控制。当历史环境变化而不得不建立三级地方政府时，也要尽量使最高一级地方政府处于虚化状态。元明清三代，因为疆域广，只能采用多级制的地方政府，但地方分权并未因此而加强，高度强化的中央集权，仍紧紧控制地方。
（一）
中央与地方关系产生于中央集权制形成之后，并非自古以来就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制与封建制组成。封建制的基本特征是分土而治，即天子将王畿以外的土地分封给诸侯建国，诸侯也可分封土地给卿大夫立家，卿大夫还可以往下分封家臣等等。土地一经分封，统治权即行变化，封国各自为政，诸侯为一国之最高统治者，与天子分疆而治，对天子的义务只是朝聘、贡献与助征伐而已。既各自为政，则无所谓中央与地方的关系。春秋战国时期，以郡县制为表征的中央集权制逐渐形成。所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域，在各个区域内设置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。郡与县就是两级行政区域的名称。秦始皇统一天下，把郡县制推向四海，分全国为三十六郡，郡置守、尉、监，这是一个标志性的年代与一个标志性的事件，全国范围内的中央与地方关系从此开始。
关于中央与地方关系史的研究可以说至今尚未真正开始，这一方面是由于历来研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究，而于地方行政制度比较忽略；另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的变迁过程，而忽视揭示发生变迁的原因。本文即企图通过对地方行政制度的两翼——行政区划与政府组织层级变迁的过程与原因的分析，来透视二千年来中央地方关系的变化。
任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层次有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次，而且层次级数是地方组织体系中最基本的要素。一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次，但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。
地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。按照层级的变化情况，可以将秦代到民国初年分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时八百年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约七百年，重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时六百五十年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。现在我们来详细地看看这些变化到底如何发生，以及为什么会发生。
（二）
第一阶段：郡县二级制向州郡县三级制的转化。
一、秦汉时期的郡—县二级制
秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道，县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡，加上内史——即首都周围特区，一共是三十七个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡、越之地，扩大疆域，设置新郡；另方面是将内地一些郡一分为二，因此秦一代总郡数增至四十九郡（包括内史）。秦县数目没有文献记载，推测总数在一千之谱①，平均起来，每郡约统二十来县，这样的层级和管理幅度都是比较合理的。
西汉王朝建立，在部分地区恢复封建形态，分封诸侯王国。汉景帝以后，王国地位等同于郡。经西汉一代的变化，郡级政区（郡与国）比秦代大幅增加。其原因主要有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分为三，譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分；二是分割削减王国领域，譬如文帝用众建诸侯的手段把齐国一分为七，景帝把梁国一分为五，武帝又利用推恩法蚕食王国封域，增设新郡；三是汉武帝以后开广三边，扩大疆域，增设二十来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至一百零三，共统辖一千五百八十七个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为十五个县，也还算适宜。但是对中央政府而言，直接管理百来个郡，幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了十四部，作为监察区。首都周围诸郡由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属十三个刺史部，每部设刺史一人，按六条规定检察地方长官的行为②，但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩却是二千石，“夫秩卑而令之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”这种以小官监察大官的制度行之颇为有效，郡太守大都能克尽厥职，奉公守法，以至汉宣帝发出“与吾共此（指天下）者，非良二千石乎”的感叹。
研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治，认为此时中央集权和地方分权的关系处理比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境过小，以一郡之权力和能力无法进行治理，譬如发生跨郡的农民起义，郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要，一直隐然存在。
西汉的十三刺史部，有十一部是以《禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名，所以通称十三州。西汉末年，州刺史曾两度改称州牧，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于一时的需要，所以出现两度反复：从州牧又回到刺史，再回到州牧，而一到东汉初年局势安定之后，复改州牧为刺史，降秩为六百石③，回到初始的状态。
由此可见，坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间，州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年，规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国，已非一群小小的郡太守所能镇压，朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿，来出任州牧，授与兵权、财权和行政权，以与农民军对抗。中平五年(118)汉灵帝接受宗室刘焉的建议，派他以太常出任益州牧，黄琬以太仆出任豫州牧，刘虞以宗正出任幽州牧。此后，州牧普遍设置，割据军阀也都以州牧自任，如袁绍的冀州牧，刘表的荆州牧，曹操的兖州牧等等。这样一来，州就自然成了郡以上的一级行政区划，两级制政区于是转化为三级制。
二、魏晋南北朝的州—郡—县三级制
黄巾起义虽然失败，但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义军的各地州牧，渐成割据独立之势，东汉王朝最终在军阀混战中覆亡，历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。
本来汉代郡太守的地位很高，入朝即可为九卿，而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方财政，兼治地方军政，而且可以自辟幕僚，有相当大的行政自主权。但郡这一政区却不会因此而形成割据，原因很简单：幅员太小。幅员小则人口少，财力薄，力孤势单，无有能为。反之，州的区划很大，平均领有七、八郡之地，有足够称霸一方的物质基础。东汉末年袁绍的宾客逢纪就对袁说：“夫举大事，非据一州，无以自立”④。所以州一旦成为一级行政区划，就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见，因而尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于，镇压大规模农民起义的时候，又迫切需要有范围较大的政区，这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻，不得不把监察区改为行政区，但此举却又招来割据的局面，亦即所谓“大建尊州之规，竟无一日之治。故（刘）焉牧益士，造帝服于岷峨；袁绍取冀，下制书于燕朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业。汉之殄灭，祸源于此”⑤。东汉最终不免在大行政区各自为政的情况下被颠复。
三国以降，州—郡—县三级政区已成为正式制度。三级制实行之初，还算正常，以十数州之地辖百来郡，一千余县，层次与管理幅度相称，比例适当，州、郡、县三级都能正常发挥作用。以西晋前期为例，十九个州统一百七十二个郡国，一千二百三十二个县。平均每州辖八九郡，每郡辖七八县，基本合理。
西晋的统一时间很短，只二十几年功夫便陷入八王之乱，继而在长期的动乱中倾复，于是分裂局面再度出现。西晋灭亡的原因，一则由于封建诸侯的失误，形成宗室王集团与皇子王集团的对抗；再则由于州的领域较大，身兼州刺史而又军权在握的都督可以割据一方，有所凭籍。因此可以说，在中央集权尚未高度发达的时候，实行三级制以及高层政区幅员过大都是易于造成分裂割据的因素。
东晋以降，南北分裂对峙局面延续了约二百七十年之久。分裂往往带来战乱，在战争中立功的武人以及对方来降的将领，政府对之均要“报功酬庸”。而封赏之物则是刺史、郡太守的职务。为了制造越来越多的职务，只得把州、郡的区划分割得越来越小。不但如此，在北方，甚至连豪强外戚也可自立州郡。据《北齐书·文宣纪》天保七年诏书云：“魏自孝昌之季，数钟浇否，禄去公室，政出多门……是使豪家大族，鸠率乡部，托迹勤王，亲自署置。或外家公主，女谒内成，昧利纳财，启立州郡。”不过南朝直至梁代前期，问题还未到达十分严重的地步。梁天监元年(502)共有二十三州，二百二十六郡，一千三百县。然而不到半个世纪，形势大变，州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州，五百八十六郡。就在这一年，北朝的东、西魏对峙政权共有一百一十六州，四百一十三郡。这样，南北朝合计，共有二百二十州，九百九十九郡，比两个半世纪以前的西晋，州膨胀十一倍，郡膨胀十倍。弄得连官员自己也搞不清自己所管辖的地域范围。《宋书·志序》形容当时这种情形说：“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。
这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的徵象。中央政府对地方政权已经失控，地方权力也近乎解体。虽然也出现过打算改革的皇帝，如代东魏而立的北齐文宣帝，就针对当时的混乱局面动手并省了部分州，小半的郡及半数的县。但问题的主要症结在于州郡县三级制本身存在的弊病，所需改革的是整个体制，而不是简单地并省州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏止政区混乱状况的进一步恶化，在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(580)，就共领有属州二百二十一，郡五百零八，县一千一百二十四，此时不但州数已接近三十多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目的比例已达一比二比六的最低水平。换句话说，平均每州只辖二个多郡，每郡只辖二个多县。这还是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头州郡。
政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步，已经使任何一个稍有常识的人都很容易看出，三级制至此已是穷途末路，必须改弦更张了。改革的办法也很简单，只需将中间郡一级政区撤消就可以。事实上，在州刺史大量增加以后，郡太守在许多地方已不管事，仅只备员领俸而已。但是撤消郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。在隋代周以后，有杨尚希其人向隋文帝上表，陈述“当今郡县倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领”的不正常现象，建议“存要去闲，并小为大”⑥，对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议，但不是采取并省州郡的简单措施，而是“罢天下诸郡”，釜底抽薪，丢掉三级制这个包袱，使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈，由北到南重新统一中国后，州—县二级制就推行到全国。
（三）
第二阶段：州县二级制向道州县三级制的转化。
一、隋代及唐前期的州（郡）一县二级制
隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过五百年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小。尤其是州，在隋代一统之后，总数有三百多，由中央政府直接管理很不方便，时人刘炫批评说：“齐氏立州不过数十，今州三百。往者州唯置纲纪……今则不然。大小之言，悉由吏部，纤介之道，皆属考功”。中央政府显然必须加以调整。
这项任务由隋炀帝来完成，大业三年(607)，大举并省州县，同时又改州为郡。并省之后全国仅存一百九十郡，一千二百五十五县，平均每郡统辖六、七县。当然这次并省也有矫枉过正之处，尤其是南方，一些不该撤消的州县也撤消了，但总的效果是好的。隋炀帝仰慕汉代制度，除改州为郡外，为便于中央政府的控制，又模仿汉武帝的做法，置司隶刺史，分部巡察。经过改革调整以后，隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑，郡县二级制施行不过十年，隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际，群雄并起，大凡携甲归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区，州的设置更加密集，因为当地的首领只要表示归顺，就都成了州刺史。后来虽然唐太宗在贞观元年(627)作了并省，到贞观十三年，依然还有三百五十八州，县则有一千五百五十一个。
隋唐的二级制虽然模仿秦汉制度，但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大，唐的统治比汉深入，郡（州）的数目无法缩减到百数左右。对于隋唐州（郡）的管理幅度而言，六七县或四五县范围均嫌太小，而对中央政府来说，管理二、三百个州（郡）却是很大的问题。据说唐太宗曾把三百多名州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为得一百个良二千石（指汉代的郡太守）已不容易，何况得三百个好的州刺史，因此必须在二级制政区之上再加上一层监察区，对刺史加以纠察。唐初虽极力避免这样做，担心监察区有变成行政区的危险，但是形势比人强，还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展下去。
监察区在唐初虽可不设，但派遣监察官员——即巡察使、巡抚使等，却是势所必行，而一旦派出监察官员，就有分区负责的必要。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。贞观元年，按山川形势分全国为十道，形式上虽然是地理区划，其中实已暗含监察区的意味。
睿宗景云二年(711)更巡察使等为按察使，并且将原来的差遣制变为常置制。有一度还曾打算分全国为二十四都督区而未成，反对者认为这样做分权太重。玄宗开元二十二年(734)在分十道为十五道的同时，在“每道置采访使（全称采访处置使）检察非法，如汉刺史之职”，并让采访使兼各道要州的刺史，因此而定下正式的监察区体制。天宝末年，采访使又兼任黜陟使，掌握着地方官吏的黜陟权。但是在采访使阶段，地方行政的基本权力仍在州和县，而不在使职。尽管有采访使越权介入中央与州之间，妨碍州与中央的直接交通，但被中央明令禁止。天宝九载三月敕云：“本置采访使，令举大纲，若大小必由一人，岂能兼理数郡？自今已后，采访使但察访善恶，举其大纲，自馀郡务所有奏请，并委郡守，不须干及。”但是这道敕令的颁布也恰好从反面说明了这样一种情况：固定的监察区中的常职监察官员有干预行政，变为行政官员的危险。
正式设置监察区一方面是唐玄宗踌躇满志的表现，开元盛世使他对形势充满信心，不去顾及监察区的变化前景；另一方面，没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难，监察官员在首都和监察地点之间来去如飞，监察效果也就要大打折扣。然而，监察区一经固定，监察官员一任常职，变为行政区，变为行政官员的可能性就是指日可待的事，只要一有催化剂就定能促成转变。果不其然，这一催化作用就在二十年后发生了。
二、唐后期及宋辽金的道（路）—州—县三级制
天宝末年，安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦，新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。
先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了十个节度使辖区（即方镇，亦称藩镇）。本来唐代实行军民分治的措施，节度使只管军事防御，式遏四夷之事，不与民政。只是后来身兼范阳、平卢两节度使的安禄山大受唐玄宗宠信，使之兼任河北道采访使，开了集军政、民政大权于一身，合方镇与道为一体的先例。安禄山正是凭藉这个有利背景而发动了武装叛乱。
为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一、二年间，全国已设置四十多个方镇。原本方镇只设在边地，范围小，地位在道以下，亦即形成道—方镇—州的体制，与之相应的职官层次是采访使—节度使—刺史。安禄山叛乱发生之后，采访使统辖藩镇的权力已经丧失，采访使的存在变成是叠床架层，因此唐肃宗乾元元年(758)改采访使为观察使，并以观察使兼任节度使（在东南战乱未及各道则兼团练使、防御使等），唐后期，经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使，这样，观察使的监察范围——道与节度使的军管区域——方镇也就合二为一了，州县二级制以上新的一级政区道（方镇）就渐渐成形了。
观察使本来的职务是对州县进行监察乃至监督，对刺史以下的州县官的考课予以查定，这与采访使原来的职责是一样的。但是观察使比采访使的地位更加确固，因为平均只管辖五、六州，所以对管下州县的统辖力相对加强。从而引起地方政治的变化，而当兼任观察使的藩镇出现后，变化就更大了。藩镇在军事方面指挥州县，发挥强大的统制力，并在其管下的州县设镇，任命部下的将校为镇将，以给州县官施加压力。这样一来，观察使对于州县行政的统辖力自然增大了。于是就有“县畏州，州畏（观察）使”的话出现，其结果是观察使越规干政的情况不少。从主观愿望上来讲，中央并不想让观察使成为地方行政官员，因此三令五申、百般制止其干涉州县行政事务的越权。但是藩镇势力已经养成，无法根除。而且由于安史之乱以后，官吏纪纲松弛，尤其在财政方面，腐败现象严重，又需要观察使对州县予以监督按举，因而对观察使的职权不但无法加以抑制，而且有所助长。以至慢慢变成一级行政长官，与刺史相提并论，所谓“观察、刺史之任，至切”是也⑧，而不单是原来意义上的监察官了。
观察使向行政官员的转化，使州的地位自然下降，与中央的联系削弱。作为这一现象的主要表征是朝集使的废止。朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节，其工作是报告考课，贡士贡物，参列正月的朝仪，代表刺史向皇帝述职。安史之乱后，朝集使制度于乾元元年六月废止，二十余年内未尝召集，直到德宗建中元年才又恢复此制。此举表明中央仍想回到州县两级制去。但是此时形势已经大变，尽管中央权力有所加强，但远非昔日盛唐可比，晋京的朝集使只有一百七十三州，翌年不得不又废止朝集使的召集。贞元年间以后就不见有关于朝集使的任何记载了，但是中央依然希望能与州一级政权直接交通⑨。而在实际上，也存在州的直达中央的许多记载⑩。这种直达自然要受到观察使的阻挠，“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持，不敢专达，虽有政术，何由施行？”(11)为了专达，有时甚至要冒风险。如衡州刺史曹王皋有治行，湖南观察使辛京杲疾之，陷以法，贬潮州刺史(12)。
由于观察节度使已然成为刺史以上的一级地方官，所以道（方镇）在实际上已成为一级政区，但在名义上仍是监察区；州向中央的直达权已渐次丧失，但在名义上仍直属中央（只有河北三镇才公然断绝这一联系）。这是唐后期道（方镇）—州—县三级制与汉末魏晋南北朝彻底的三级制稍有不同的地方。唐代后期的方镇数目大约在四五十之间波动，每镇辖三、四州至十来州不等，每州则统四五县之谱。
方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。尤其是河朔地区的方镇通过平叛战争取得很大权力，造成割据形势：主帅（节度使）职务可以世袭或由将士拥戴，财赋不交库，户口不上版籍，俨然与朝延分土而治，有如古代诸候，所以时人又称方镇为藩镇。
唐代最终亡于藩镇割据，而且还祸延五代十国，造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训，无疑给宋代的统治者上了深刻的一课，使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始，立即收节度使所领诸州以归中央，实际上一时间又成了州县二级制，似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。但是汉唐两代的经验又已表明，在一个幅的国家中，要施行纯粹的两级制是有很大困难的。尤其是在统县一级政区（汉的郡、唐的州）数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事。但是设置监察区的后果，又必然是走向三级制政区，从而引起中央集权制的削弱，最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。
在解决这个问题时，宋代的统治者很花了一番心血。第一步是对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱粮。”支郡就是方镇所属各州，借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去行政权、兵权和财权后，变成一个虚衔。而后，政府另派中央官员——而且是文臣——作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事，意思是暂时代管该州军事、行政事务，其实这是固定官职，只不过名称上耍了花招而已，后来罢去刺史，就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理，派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。知州和知县的设置是将唐朝后期已现端倪的官、职、差遣分开的制度，贯彻于地方行政组织之中。同时为了限制知州的权力，还设置通判作其副手，以作牵制。另外，又派员外出监收税务，以保证地方在扣除支度给用外，其余钱谷悉送中央。这种种措施都是为了进一步加强中央集权制。
宋初在方镇取消之后，有一段时间，没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来，宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发，将这一临时差使变成固定官职，以之经度和转输地方财赋。既要转输，必须与交通路线有关，因此“又节次以天下土地形势，俾之分路而治。”于是在州以上又出现了路一级的新型行政区划。
在转运使之后，负责监察、司法之职的提刑按察使，负责治安边防的安抚使，负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。提点刑狱公事原为转运使属官，提举常平亦原属转运使司，之所以独立出来，无非是为了分割转运使的事权，不让其专制一方。除安抚使外，这些官员的衙门通称诸监司，分称则为漕、宪、帅、仓诸司。在这里，“监”是指以诸使兼理“监察”州县之职的意思。知州申转运使文书一般按下级呈报上级的公文体例。这些监司的行政管辖地域都称为路，但各监司的路并不尽一致，如陕西从转运司看来为一路（后分为两路），而以提刑按察使而言，则分设永兴军路与秦凤路两路，若以安抚使而言又分成永兴军路、延路与环庆路以及秦凤路、泾原路与河熙路，共六路。此外，即使有两司的路一致，治所（行政中心）有时也不在一地。例如荆湖南路以转运使而言治所为长沙，而以提刑按察使言则治衡阳。这是精心安排的。宋仁宗曾经对其辅臣说：“诸路转运提点刑狱廨宇同在一州，非所以分部按举也，宜析处别州”(13)。荆湖南路的提刑按使治衡阳而不与转运使同治长沙，就是根据这一指导思想而来的。
因此宋代地方行政制度的特点是：第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属于不同的部门——诸监司；第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不一致，形成一套复式路制；这两个特点表明宋代路的建置是先分官设职，然后再体国经野，恰与历来的传统相反；第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权，这部分是由于职官制度中的差遣制所造成，因为知州的寄禄官要比转运使高(14)。这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为如下关系：
这样的关系从权力的分配来讲，可以称之为二级半或虚三级制。因为在某种程度上，州是可以各自为政而不必事事经过诸监司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就从区划的观点看来，路在宋初也尚未完全成形，所以在宋真宗咸平四年以前，地方所上的地舆图都是一州一图，并无一路之全图(15)。但是随着形势的发展，路却渐渐成为州以上实际存在的一级区划，例如宋神宗时，司马光曾提议均额之分路取士的办法，说明路已具备一级行政区划的职能，因此如果单纯从行政区划体系看，还是可以算作三级制。
宋代对地方行政制度所作的重大变革，一方面使地方各级组织互相牵制，尤其路一级组织事权分散、区划交叉，中心分离，没有单一的权力机构，单一的权力圈和单一的权力中心，也就失去了割据一方的地理基础。另一方面，宋代行政区划又是中央官员的分治区域，而不是地方官员的施政区域。路、州、县的官员由中央朝官担任，就削弱了地方分权的人事基础。
由于以上的双重原因，地方分权因而大大削弱，而中央集权则高度强化。宋代是中国历史上皇帝绝对专制，中央绝对集权的开端，“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也”这种做法，称为强干弱枝，或者内重外轻。地方既无适当之分权，就使对外的边防和对内的治安能力减弱。西北虽有众多安抚司路，但只管兵而不管民，只理军政而不理财政，抗御外侮能力极差，对内镇压农民起义的能力也受影响。所以终宋一代，内忧外患不止。
但就专制皇权而言，在权衡利弊之后，愿意接受的还是这种内重外轻的局面，这是皇权永固的保障。无能御侮，可以纳币，可以献土；无力镇压，可以羁縻，可以招安，总之可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻，则引起分裂割据，江山易手，什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评宋代州县官员权力过小，路级官员权力分散的弊端的，但这些意见都不能得到采纳，原因就在于此。然而长期积弱的结果，封建王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据，却亡于外敌入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后维持了一百多年，仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中渡过一个半世纪，又亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权，亦即南宋学者陈亮所言之“郡县空虚，而本末俱弱”。故民族英雄文天祥感叹道：“本朝惩五季之乱，削除藩镇，一时虽足以矫尾大之弊，然国以弱。故敌至一州，则一州破；至一县，则一县残”(16)。即连理学家朱熹也批评说：“本朝惩五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之祸，虏骑所过，莫不溃散。”(17)。
辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖州县；后者师宋，设二十余路亦下统州县。辽与北宋俱亡于金，而金与南宋又都为蒙元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下，亡金，平西夏，并西辽，取大理，灭南宋，造就了一个空前广的蒙元大帝国，其行政区划体制于是混合并用了不同政权的各种制度，形成一套复杂、紊乱的多级制体系，揭开了政区层级变迁的第三个循环。
（未完，下期续）
注释：
①参见周振鹤《西汉政区地理》附篇。
②六条是：一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任弄，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟悖怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪右，通行货赂，割损正令也。见《汉书·百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》。
③汉成帝绥和元年（前8），大司空何武与丞相翟方进共奏：“刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。”请罢刺史，置州牧。施行不过三年，到哀帝建平二年（前5），御史大夫朱博又奏：“部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。”复请罢州牧，置刺史（见《汉书·朱博传》）。数年后，王莽篡汉，又改刺史为州牧。东汉建武十八年(42)，又更行刺史制度。五十年中两反两复，反映了中央政府决策的举棋不定。“刺”是监察，“牧”是牧民，性质截然不同。虽然郡国之上确有设置高层政区的需要，但中央政府实不情愿这一局面形成，所以才一再出现反复。最后还是集权的措施占上风。但在反反复复的过程中，刺史的地方官化却越来越显著。其中最重要的变化有两点：一是刺史每年只须派计吏晋京汇报工作，不必亲自前往述职；二是刺史在地方上已有明确治所，不似过去行部以后即回中央。东汉中叶以后，刺史的职权更加扩大：首先是监察范围由青绶、黑绶扩大到黄绶，换句话说，二百石以上的地方官员全归其所刺；其次是在皇帝的授意下干预地方行政事务；第三是拥有领兵清除寇患的军权。量变引起质变，百余年中刺史已经一步步地向地方官靠拢，所以到黄巾起义时，刘焉等人以九卿而出任州牧，在郡国之上形成新的一层地方行政机构，州部从而成为正式的一级行政区划，就是顺理成章的事了。
④《后汉书·袁绍传》。
⑤《续汉书·百官志》刘昭注。
⑥《隋书·杨尚希传》。
⑦《隋书·刘炫传》。
⑧《唐会要》卷五三杂录元和二年三月条。
⑨参见《册府元龟》卷六四帝王部发号令三代宗永泰元年十二月，卷九十帝王部赦宥九穆宗长庆元年正月辛丑，卷一五五帝王部督吏文宗太和三年十一月、宣宗大中四年正月诏；《唐会要》卷六九都督以下杂录永泰二年九月二十二日，同卷刺史下；《文苑英华》卷四三七翰林制诏〈朝元御正殿德音〉诸条。
⑩如：太和二年二月郑州刺史杨归厚所奏（《唐会要》卷六八道路）；开成二年秋七月甲申郓州奏当州先废天平、平阴两县，请复置平阴县，以制盗贼，从之。太和八年十一月壬子，滁州奏清流等三县四月雨至六月，诸山发洪水漂溺户万三千八百等事（皆见《旧唐书·文宗纪》）。
(11)《白居易集》卷六三策林二之三四牧宰考课项。
(12)《资治通鉴》代宗纪大历十四年八月条。
(13)《舆地纪胜》卷五十五。
(14)宋代的职官制度比较复杂，此处只能稍申其义：若以差遣职务论，转运使高于知州，而以寄禄官阶言，转运使又低于知州，并且在形式上还是其属下。譬如说，常有转运使与转运副使带郎中、员外郎（如户部部中、户部员外郎）的寄禄官阶，而所属州的知州所带又恰是本部尚书、侍郎（如户部尚书、户部侍郎）。这就在公文申转及有关行政事务处理上带来麻烦。
(15)《职官分纪》卷十。
(16)《宋史·文天祥传》。
(17)《朱子语类》卷一二八，《本朝二·法制》