对后现代公共行政话语理论的解读与反思——福克斯、米勒话语理论评析，本文主要内容关键词为：米勒论文,福克斯论文,话语论文,理论论文,后现代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一般认为，后现代主义（postmodern）是站在对现代主义批判与质疑的立场上发展起来的。20世纪60年代以来，后现代主义作为一股新兴的文化思潮开始登上历史舞台，很快成为了西方学术界的热点和主流，它几乎对社会生活的一切领域都进行了批判，公共行政领域也毫不例外。后现代主义的主张是消解主体，反对基础主义、本质还原主义与中心主义，寻求事物的差异性和不确定性，蔑视事物的整体性和同一性。[1]后现代公共行政范式就是在这种思潮影响下对传统公共行政范式的反思与总结。传统公共行政是建立在威尔逊的政治与行政二分、泰勒的科学管理及韦伯的科层制基础上的，是工业文明与现代性的产物。然而，随着人们对效率至上的批判，传统公共行政价值中立预设的缺陷逐渐暴露，新公共行政学派由此产生。新公共行政学派认为，英美等西方国家经济的“滞胀”困境，公民权运动、水门事件、能源危机引发的政治体系失效等都是传统公共行政重视理性、忽视伦理价值的直接后果。因此，至20世纪80年代，刻板、僵硬、缺乏人文关怀与弹性的官僚制受到了全面质量管理运动与“重塑政府”的激烈挑战，泰勒效率至上论受到了猛烈的攻击。面对各方的批评和诘难，公共行政陷入合法性危机之中。甚至有人认为，作为一种可以接受的治理模式，传统的治理已经死亡。[2]20世纪末期，在对传统的治理模式及其替代模式进行批判和反思的基础上，福克斯和米勒在从后现代主义理论视角出发，在对哈贝马斯“交往行动理论”和“商议政治”吸收和扬弃的基础上，提出了一种全新的公共行政或公共政策的规范理论，即后现代公共行政的“话语理论”。
新公共行政运动要求，非选举产生的公务员首先要对宪法负责，其次才对选举的和政治任命的现任官员负责。[3]这意味着，一旦民主行动与管理控制发生冲突，宪法原则应优先于管理技术问题。[4]这样做能否真正解决公共行政的危机呢？福克斯和米勒是这样评价的：“这一观点是抛向在水中挣扎的官僚机构的救生圈，已无法服务于后现代的管理需要”。[5]显然，福克斯和米勒对此持批判否定态度。这表明，无论是传统公共行政价值中立的政治—行政二分模式，还是试图在伦理价值与官僚控制之间作出调解的新公共行政。都已不适应后现代的复杂语境，凸显出一些缺陷与不足。
1.环式民主的失调。传统公共行政治理模式是建立在环式民主基础上的。环式民主模式假设：人民拥有很大的主权，政策反映了他们的意愿，这个假设是建立在公众对自己的需要和愿望非常了解，能够按自己的偏好来选择候选人，而候选人能够按他们的意愿与偏好设计竞选方案，提供各种可供选择的方案以满足民众的需要和愿望的基础上的。但环式民主是一种理想状态，与现实政治世界的裂痕使人们意识到其内在的缺陷，包括：大众意愿不是独立的，民众的需要和愿望在很大程度上会被操纵；候选人很少提出一系列替代性政策；大多数人根本不参加选举，就算参加选举也不会因为某一政策而不投某一个候选人的票；选举结束后，候选人的政策方案会受到议会游说者和相关利益集团的影响；美国人并不关心他们的代表和他们的政治立场以及政策上的得失；即使公众对国会的表现不满意也不重要，因为他们可以在代表届满时重选代表。[6] 可见，环式民主不但从整个过程上看缺乏可信性，而且他的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效，政治—行政二分法并不能有机地服务于它。
2.研究方法与范畴上的局限性。福克斯和米勒认为，传统公共行政理论以实证主义研究方法为根本，将公共行政领域区分为事实与价值两部分，强调运用自然科学领域的实证方法对事实因素进行观察和测量，这就将民主、公正、伦理关怀等价值因素排除在了公共行政之外。因此，他们对传统公共行政理论的实证主义研究方法提出了质疑，转而采用知识获得的解释方法来进行分析和研究，承认分析者的主动性、价值立场与批判精神。
3.在实践运行中易陷入“独白式对话”的窠臼。在福克斯和米勒看来，传统公共行政实际上就是一个缺乏沟通的体系，是一个话语霸权体系。在这个体系内，自上而下的指示、指令必须逐级执行，不容许有任何讨价还价，更不允许提出怀疑和表示异议。他们强调，在这种“独白式对话”基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英们的政策偏好，而不是公民一致认同的公共政策。如此一来，公共政策只得沦为政府和“少数官僚精英”们偏爱的令人费解的符号，沦丧为政府和官僚们的绝对权威和意识形态，最终无法形成与民主理想相一致的主张。
4.“两种”替代性模式存在不足。在对传统公共行政的回应性批判中，制度主义（宪政主义）、社群主义（公民主义）渐渐浮出水面，成为了传统治理模式的替代模式。但福克斯与米勒认为，宪政主义太保守而社群主义太天真。[7]宪政主义带有明显的精英主义倾向和回归传统的期盼，因为它主张以宪法研究的方式规约公共行政，这就会有一些缺陷，例如，“参照物的消失”和“制度的实体化”。社群主义不仅无法解决公民冷漠的问题，还可能会为了维护社会的完整，实现道德的一致性而剥夺私人的空间。因此，对后现代的多元化语境而言，无论这两种方式怎么变革都无法适应这种语境。否则，人民的民主愿望还会落空。尽管如此，福克斯与米勒还是承认，相比起分歧，基于宪法合法性的《黑堡宣言》、社群主义与话语理论之间保留着更多的一致性，具体表现在：三者都将参与的人作为“拥有自由意志的人”；都有着为了公共利益而从事公共行政的可能性；都是反实证主义的；都与作为行会保护主义的职业化类型保持距离。[8]
因此，福克斯与米勒指出，无论在研究方法、理论模式还是在实践操作方面，传统公共行政都与后现代主义的价值观、话语及理论等方面产生了分裂，急需建立后现代背景下公共行政的话语理论和话语体系。
在对现有治理模式、主流改革及后现代背景下的各种替代性方案进行了评估与扬弃之后，福克斯与米勒试图建立自己的理论——话语理论。该理论从批判现代性入手，从本质上颠覆传统公共行政的工具理性、效率主义、独白式话语垄断范式，试图构建一个没有价值预设和判断标准的公共能量场。
1.话语理论的理论基础。后现代公共行政者认为，公共行政管理人员对日常生活的体验是社会地而不是理性地构建的，它包括对现象学、构成主义、结构化理论、公共能量场的探讨。他们认为，现象学是构成主义的基础，现象学与构成主义的结合是结构化理论的基础，现象学、构成主义、结构化理论三者的结合是能量场的基础。在对现象学的探讨中，后现代公共行政者得出几个对话语理论来说很必要的概念工具：身体－主体既是物理的又是精神的，意向性产生于世界中的身体—主体与有着各自的时代、阶级、性别和地位标识的身体—主体，身体—主体总有自己的定位。[9]构成主义的观点是本体论和认识论的统一和融合。本体论是关于存在或生存的理论，认识论是关于人们对存在或生存的知识知道多少和怎样认识的理论。构成主义用意向性替代通常观点中的动机，目标是谋划在很长时间内组织和引导着的意向性。福克斯和米勒提出，应将“吉登斯的结构原则作为约翰·罗尔的政体规范理论上的对应物”，并且认为，“对制度的理解是结构理论中最重要的一方面”。[10]在结构论的基础上，福克斯和米勒用构成主义解构“并合性”的官僚制，从决定论到或然论视角分析官僚制从内到外的不一致，以一种内在的批判方式对官僚制进行解构，并指出决定论和或然论（把它们结合在一起而形成官僚制）都没有抓住重复性的演变规律。它们都是建立在决定的基础上的，它们都不可能综合地理解公共行政人员以及其他现实中的参与者对公共政策的执行。[11]
2.话语理论的关键词。
第一，公共能量场。公共能量场是话语理论最核心的概念之一。福克斯和米勒认为公共政策的过程是一种“重复性的实践”活动，而这种“重复性的实践”活动是“能量场”概念的基础。正是在这个意义上，他们提出了“公共能量场”理念。公共能量场的公共概念挪用和混合了汉娜·阿伦特和哈贝马斯的公共领域概念。阿伦特将公共领域视为一个由行动和言语所组成的，直接交往而成的领域；而哈贝马斯则认为公共领域是与统治阶级的政治权力相抗衡并且向所有公民都开放的公共生活领域。但是随着全球公民社会的兴起以及国家与社会的相互融合，公共领域似乎逐渐失去其存在的意义。“能量场”的概念比公共领域更生动和贴切。“场”来自库特·卢因的场理论，是作用于情境的力的复合。情境指解决某一个问题时的特殊语境和具体性。公共能量场包含着情境、语境和历史性，是公共政策得以制定和修改与表演社会话语的场所。在公共能量场中，身处其间的参与者试图说服、渗透与压制对方。由于公共能量场具有超越和包容现存的体制、组织和官僚制度的倾向，因此，福克斯和米勒主张将公共行政领域的模式从官僚制转换到公共能量场。这样，公共能量场在实践上就为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的对话竞技场。[12]为了争夺资源，在这个竞技场中，各种隐喻、比喻、类比、策略性的巧妙讨论随处可见。为了避免利己主义者采取修辞艺术干预场面，扭曲真实的建议，福克斯与米勒进一步呼吁公共能量场中正当话语的产生。
第二，话语的正当性。探讨话语的正当性实际是在寻找使话语民主政体成为可能的方法。公共政策（或公共行政）制定和修改的过程就是各种话语进行对抗性交流的过程，同时也是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。然而，这里没有一个意义是先天真实的。由此，话语表达会存在两种缺陷：虚假的陈述、无政府主义。为了避免陷入无政府主义的窠臼，福克斯与米勒引入了哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性作出了严格的限定。他们认为，交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性是真实话语产生的条件。尽管如此，福克斯与米勒却并不赞同哈贝马斯所提出的“有效诉求话语的实现必须达到一致和谐”的观点。他们引用了汉娜·阿伦特的对抗性紧张关系的观点反驳哈贝马斯的看法。阿伦特认为，在话语中，参与对话的双方既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的，他们期望着意义之战、期望着争辩、论证、反驳而不是和谐的异口同声。这一点，在全中燮教授的社会建构理论中也得到了充分的体现。全中燮认为，公共行政的社会建构途径要求公共人员与社会成员之间有充分的互动、对话与信息共享，而要做到这一点，行政管理者就必须具有自我省察、批判性反思、自治意识以及致力于思考等公民美德，这样的美德使社会建构从理论基础到方法论都不同于理性建构。[13]反思性、对抗性的争辩可以避免陷入官僚制民主模式的独白性言说中。不过，无论话语是和谐统一还是对抗争辩，规则在这样的话语体系中都是必要的。由此，福克斯和米勒提出了话语正当性的四个根据：真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献。他们还指出，唯有建立在这四个基础之上的话语体系才是正当的。也只有这样，才越接近话语的理想，政府也才越少是“他们”而越多是“我们”。[14]
第三，“部分人的对话”。福克斯和米勒在对现实存在的政策对话案例进行了分析梳理后，发现政策网络中有“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”三种对话形式，然而，从上述话语体系正当性依据的检验标准来看，只有“部分人的对话”形式才是符合话语正当性条件的话语形式，即真实的话语形式。因为，少数人的对话常常代表精英理论家在评论，这除了导致强权之外，还有可能导致公众冷漠等更大的问题。“这样的对话不应完全受责备，但它是不符合标准的，会扭曲民主的含义”。[15]而多数人的对话则容易导致懒散的闲聊与无政府主义，不仅看不出真诚，也很难评估每个人的意图，公众的意见难达成一致。更严重的是，由于规范、习惯和重复性实践的缺席，多数人对话不可能有实质性、切合意境的贡献。在福克斯和米勒看来，这种对话仅是“一种异化的交流，是对话的幻象”。与其他两种对话形式相比较，“部分人的对话”虽然在一定程度上限制了参与，但是，“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，虽然它针对特定语境的话语形式和不愿遭受愚弄与任意差遣的话语要求在某种程度上限制了参与，但是，合乎情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点。”[16]所以，从这个意义上说，尽管“部分人的对话”的现状并不太理想，然而这种形式是最接近真实话语的形式，且促成了现实的政策网络的形成。
目前，虽然话语理论已成为后现代公共服务、民主行政、公共政策制定的来源，也成为了人们解决诸如公共参与、公共管理伦理等现实问题的重要理论基础。但是，我们应清醒地认识到，后现代公共行政话语理论实际上是基于质疑、批判的立场对传统公共行政的一种反思和警醒。它无法提出有建设性的建议，存在诸多局限。
1.如何自我解构，存在较大的困难。法默尔指出，解构是后现代的典型特征。它既不是方法也不是运作，既不是一种分析也不是一种批判，可用楼梯策略来加以描述。[17]对现代文本的解构就是要拆解构成现代性的叙事模式并进而超越这一拆解。除正义和解构自身外，解构主义坚持一切都必须被解构。如此一来，在话语理论内部无疑就会产生一个被称为“他者”的对立因素，即便解构主义不愿以己之矛攻己之盾，它也不得不这么做了，因为只要存在他者就有被解构的要求。[18]由此，法默尔提出用解构来质疑我们据以建立现代主义公共行政的前提基础，旨在否定行政—官僚权力并且否定韦伯式理性—等级观点的管理方法，即“反行政”。由于后现代公共行政话语理论正是基于对制度主义、宪政主义、社群主义和公民主义的解构与批判而建立起来的，因而它在主张“真正民主、真实的话语”和强调对话本身的同时，不可避免地否定了其他的对话形式，从而将自己置于一个二元对立的语境中，而这恰恰是它所批判的现代性的逻辑。由此我们可以看到，后现代话语理论在逻辑上还是无法逃脱二元对立。而按照一切都可被解构的逻辑，它对自身的解构是无法完成的，从而也无法印证其自身理论的合法性。而一个更为严重的问题是：冷漠的公民将自己放逐于政策讨论之外，而话语理论持续性地肯定这种放逐的合理性，长此以往，会不会最终使公民参与热情的两极分化现象结构化，进而演变为另一种精英主义？[19]
2.理论与实践的分离。就理论而言，话语理论期待的是一个所有人都参与的民主前景——“我们所能得到的最好的民主是一种非冷漠的民主”[20]，但就实践而言，它反对参与机会的均等化，而强调了自主参与的重要性，即“随机选择创造了这样一个环境：扩大了那些不关心问题的人在调查问卷中被选择成为提供‘意见’的人的可能性……依据我们的标准，自愿参与应该优先考虑，不要被那些冷淡的、缺乏兴趣的人所冲淡”。[21]“人人平等”是话语理论的基础，但这一基础在现实生活中几乎不可能实现，因而话语理论的预设前提决定了其在实践中应用的局限。同时，话语理论的四种正当性条件即——真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献——都是定性指标，不容易量化，只能依靠话语者的主观判断来决定他们的实现与否，因而从一定程度上说，衡量话语的正当性存在困难。再加上我国民主发展程度的有限性，完全满足上述条件的对话实践到目前为止还没有出现过，话语理论的可行性令人怀疑。因而在全书的结尾，作者自己也不得不承认，实践中仍然存在并将继续对公共行政产生巨大影响的官僚制决定了话语平等实现的困难。此外，在后现代主义者看来，公正、平等、自治等价值比效率更重要。然而，我们却无法想象完全牺牲效率而去创造一个“民主的真实的话语”的图景。最后，代理者的道德缺失也决定了该理论在实践上的困难。话语理论假设了公共行政人员能够在履行职责时强化对话的民主，然而官僚的自利动机很可能会导致这种委托—代理关系的失效，即便是“一些人的对话”也可能产生“寻租”与少数人的合谋问题而远离公共利益。[22]可见，话语理论带有太多的理想色彩，一旦运用到实践，必将遭遇诸多尴尬。
通过以上的分析不难发现，该理论的困境来源于其自身，而并非现实。由于对“基础主义”的抗拒以及对以“真理”为基础的整个形而上的传统语境的摒弃，后现代主义学者将始终与基本框架和基本概念保持若即若离的态度，而恰恰是这种模糊的态度稀释了其理论的解释力。[23]应该说，对基本原理的漠视、基本规则的淡然及对碎片化理论的推崇是其在理论上缺乏有效张力与解释力的根本症结所在。因而，无论该理论如何补充、修正、完善与提升，只要这些问题得不到解决，它就只是公共行政理论中徒有漂亮外表而无法解决内在逻辑矛盾的“点缀”而已。