规划体制改革的主要任务及方向，本文主要内容关键词为：体制改革论文,主要任务论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望。本文所谈的规划是指政府编制的规划，是就国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及其具体安排。规划应该是市场经济条件下政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据；在一定范围和领域内，规划还具有约束社会公众行为的功能。因此，在一定意义上，规划具有仅次于法律的、规范社会行为“第二准则”的功能。
我国以编制和实施国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制已有50年的历史，在经济建设的不同时期，对加强农业的基础地位，建立比较完整的工业体系，消除基础设施瓶颈制约，增强综合国力，提高人民生活水平，推动社会进步，促进可持续发展等发挥了重要作用。随着经济体制的变化，规划体制也进行了许多有益探索和积极改革，积累了许多经验。但在向社会主义市场经济体制的过渡中，规划编制和实施中还存在许多亟待解决的问题。改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各级各类规划之间以及规划编制过程各环节、各方面的关系，借鉴市场经济国家的成功经验，对我国的规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划期限、决策主体、规划实施、评估调整等提出改革方向及原则，按依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济条件下规划应有的地位，发挥规划应有的作用。
一、转变规划编制理念
（一）向以人为本的规划转变
由于长期以来我国处于物质产品短缺状态，规划编制的出发点往往放在解决物质产品的短缺上，“以物为本”的特征比较明显，规划编制和实施的主要着力点放在如何增加物质产品的产量及为此要建设多少项目、增加多少投入等，对如何满足人的多方面需要和人的全面发展关注较少。城市规划和土地利用规划不是以人口居住的空间需求和自由流动为出发点，更多的考虑是如何控制城市人口增长及其对空间的需求。今后，各级各类规划的编制，首先要考虑人，以人的需求、以人的流动、以人的全面发展为出发点，至于达到多少产量、建设多少项目、设立多少城市、保留多少土地等应该是服务于上述出发点的二级目标或任务。
（二）向专业性的规划转变
目前的许多规划都存在着目标高、口号响、战略多的问题。这种局面必须改变，要还规划的本来面貌。要做些什么、为什么要这样做、在什么地方做、做多大规模、提高到什么水平、采取什么措施等，要让人们在规划中找到答案。这样的规划才能为政府履行职责提供依据，才能为市场主体指明方向，并自觉自愿地去实践。
（三）向多样化的规划转变
由于长期以来我国实行中央集权的计划经济体制，地方缺少自主权。体现在规划体制上，就是许多本属于地方事务的规划，地方却无权决定。如城市建成什么样、发展到多大规模、是优先修建地铁还是优先修建道路等这种本来不管城市规模如何，都应该由城市居民及其政府决定的城市总体规划，却是按城市规模来划分审批权限的，大城市的城市规划要由中央政府审批。结果，一方面是审批主体与实施主体相脱节，审批主体的意图很难完全得以贯彻；另一方面由于审批主体过于集中，按规划执行，难免使各个城市的面貌大同小异。规划与法律不同，法律在统一的国家内必须一致，但规划则应在基本原则一致的情况下，实行更加多样化的方针，给地方放权，更多的事情应该由地方政府及其居民按照本地区的实际情况决定。这样，规划才有生命力，也才能有效。
（四）向战略性的规划转变
有些规划要突出战略性，但战略性并不在于规划文本中提出了多少漂亮的战略、喊出了多少振奋人心的口号。战略性要求编制规划要有战略思维和长远眼光，对主要活动在时间和空间上进行前瞻性部署和展望。而目前我国的规划过于“量力而行”，不能主动地去引导经济聚集、人口集中、房地产开发、公共设施建设，很多情况下是“疲于应对”。“量力而行”是投资主体决策的原则，不应成为编制规划的禁锢；要改变“疲于应对”的局面，“疲于应对”是编制规划缺乏战略思维和长远眼光，对未来的变化和需求考虑不周的结果。
二、树立空间均衡原则
投资、财政、信贷“三大平衡”曾是计划经济时期规划编制的基本原则。在向市场经济过渡中，总供给与总需求的均衡和产业结构的协调，逐步演变为规划编制的主要原则和重点内容。随着我国经济社会发展中空间失衡问题越来越严重，在编制和实施经济社会发展规划时，应在“两大均衡”基础上，引入“空间均衡”原则，并逐步加以强化，形成新时期规划编制的“三大均衡”原则。
就全国空间结构看，不断扩大的城乡差距和地区差距，是乡村和中西部地区现有经济总量不足以使其现有人口保持与城市和东部地区同等消费水准的结果，问题的实质不在于乡村地区和中西部地区的经济总量太少，而是人口太多。乡村人口向城市的大流动、中西部地区人口向东部地区的大流动等现象是对这种空间结构失衡的反映。就局部地区的空间结构看，一些地区和城市地下水超采带来的地面沉降、超载过牧带来的草原沙化、林地过度开垦带来的石漠化和水土流失、开发区和农村建房遍地开花带来的耕地浪费、部分区域基础设施的重复建设等都是空间结构失衡的表现。
在注重解决总量均衡和产业结构均衡的同时，把空间均衡纳入各级各类规划的视野。
三、界定编制规划领域
规划多是我国目前规划工作的一个显著特点。据不完全统计，“十五”规划工作中，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地（市）、县三级地方政府编制的“十五”规划纲要、重点专项规划、行业规划等有7300多个。
在社会主义市场经济条件下，政府应该在哪些领域通过编制和实施规划对经济活动进行干预没有界定，是带来规划多的重要原因。改革规划体制，要明确哪些领域需要政府编制规划。政府编制规划的领域要严格限定在确需政府干预，即不通过规划进行必要的调控或扶植、单纯靠市场机制会产生“市场失败”，或市场机制难以做好，易造成盲目重复建设的领域。这些领域编制规划的目的是，明确政府的责任和义务，克服政府干预的随意性，统筹重大建设项目布局。其作用既是约束企业的，更是约束政府自身行为的。
对市场机制已发挥配置资源基础性作用的行业和领域，纯粹是导向性、预测性的行业规划，原则上不应再编制政府审批的专项规划，可由行业协会等市场中介组织自行编制。这既有利于发挥行业协会的作用，也符合今后行政许可法实施后，谁决策、谁负责的原则。在市场经济体制尚不很完善的一定期间内，由于行业协会和政府职能转变不到位等原因，一些行业规划还可以再保留一段时间，但内容要转变，要强化市场预测与分析、发展方向、技术进步展望，不应把功夫更多地放在要政策上，特别是没有必要按行政区层层编制同一行业的地方性行业规划。
四、理顺规划间关系
（一）要明确国民经济和社会发展规划纲要与其他同级专项规划间的关系
每5年全国人民代表大会审议批准的国民经济和社会发展规划纲要，是国务院根据《宪法》和中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议编制的、对全国改革开放和社会主义现代化建设的总体部署，是组织和动员全国人民为共同目标而奋斗的宏伟蓝图和行动纲领，是其他各级各类规划、年度计划以及制定财政政策、货币政策、产业政策、地区政策、收入分配政策等各项经济政策的依据。专项规划的规划领域或对象，仅是现代化建设和改革开放全局中的一部分，是国民经济和社会发展大系统的某一环节。专项规划应该在纲要确定的原则下，具体化和落实某一领域的任务，使各类规划能够形成合力。
（二）要明确上一级规划与下一级规划之间的关系
在现行规划体制下，每一级规划与其上一级同类规划都是独立的，不是对上一级规划的落实。各级规划都是战略性、目标性的规划，没有或缺少战役性、战术性的操作性规划。为此，一是要通过逐步划定中央政府与地方各级政府的事权，理清各级政府在规划方面的职责分工。属于中央政府事权的全国交通、能源、跨地区调水以及其他中央政府安排投资的领域等，中央政府编制规划并落实到具体、明确的空间。这些领域，地方政府没有必要再上行下效地编制该领域的规划，如高速公路规划。二是主要为地方服务或由地方投资的公共服务领域，如城市基础设施等，中央政府可不再编制规划，如城市内部的轨道交通。三是属于地方职责范围并对全国的发展不会产生重大影响的事项，由各级政府自行审定规划，中央政府不再审批，如城市总体规划等。四是对确需由地方政府组织落实的全国性规划，应明确地方规划是全国同类规划中某一领域或某一方面的具体落实，没有必要再编制面面俱到的规划，如科技发展等。
五、充实总体规划
国家总体规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年计划纲要，是国务院根据《宪法》和中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议，以全国国民经济和社会发展为对象编制的规划，在全国的规划体系中处于“龙头”地位。但要使总体规划更好地发挥作用，在突出战略性、宏观性和政策性的同时，需要进一步充实有关内容。
（一）要充实促进空间均衡方面的内容
总体规划要将空间结构均衡与空间开发协调纳入规划视野，阐明空间结构改善的方向与原则，增强总体规划的空间指导与约束功能。总体规划要明确空间类型及功能，提出城市化或工业化密集地区、生态环境保护地区、资源保护或开发地区、自然灾害防治地区、旅游休闲地区、农业地区的发展方向和原则；要提出健全城市体系与调整城市布局的目标、主要城市圈扩张的格局、人口流动方向与规模；要提出土地利用结构改善及土地占用数量、地区配置；要提出交通、电力、水资源等全国性基础设施网络系统的框架等。
（二）要充实政府履行职责方面的任务
总体规划是经全国人民代表大会审议批准的具有法律效力的发展规划，虽然具有战略性、宏观性和政策性的特点，但部分内容是规划期间政府的施政纲领，在一定意义上是政府向人民做出的承诺。因此，总体规划要充实指导各地区、各部门政府工作特别是经济工作行动纲领的内容；充实作为制定其他各项经济政策以及作为年度计划依据的内容；充实健全公共服务体系，促进人民生活质量提高和人的全面发展方面的内容。
（三）要充实体制创新方面的内容
在新的体制背景下，总体规划不应就竞争性领域再提出发展或限制哪些产业，也不应把对特定产业的扶植及其政策作为规划的主要内容。在市场已对资源配置发挥基础性作用的前提下，总体规划应尽可能阐明政府将如何通过完善体制、健全法律、维护市场秩序等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。如推进城市化是规划必然涉及的问题，但规划的重点不在于点明促进或限制哪类规模的城市发展，而应当说明政府将如何解决推进城市化中的体制和政策障碍。
（四）要充实可检查和能评估的内容
规划与其他文件不同，作为规划应该有必要的指标。当然不应回到计划经济条件下罗列大量产品产量指标的时代。但市场经济条件下的规划，并不是不加区别地一味减少指标。对政府承担责任的领域列出一些指标，有利于检查评估政府工作，增强规划对政府行为的约束，应该减少的是那些作为市场主体行为结果的指标。要对规划指标进行分类，对其性质进行分析，分清哪些指标应该列，哪些指标不该列。
六、做实专项规划
专项规划是政府以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。
做实专项规划。在市场经济下，政府应当对特定领域或行业的发展进行调控，但调控的方式可以是逐个项目的审批，也可以是对包括“一揽子”项目的规划的审批。通过规划的编制、协调、论证、审批、发布、评估及调整修订等对经济社会活动进行调控，可以让全社会充分了解政府要投资兴办的事业、要干预的领域乃至干预的程度，了解政府行为的方向，使市场主体的行为与政府的意图更好地一致起来。今后政府有关部门应当把更多的精力放在这类针对性、操作性较强的专项规划的编制、衔接、审定以及实施过程的监督检查和评估等项工作上。这既符合发展市场经济的方向和原则，有利于完善我国的宏观调控体系，也有利于解决项目审批中的寻租行为，防治腐败。
应该编制规划的领域，一是法律规定必须编制专项规划的领域，如城市总体规划、土地利用规划、水资源方面的规划等。二是基础设施、重要资源、生态环境、公共服务等领域中政府应该负责的事项，如高速公路、机场、电网、石油等重要资源开发等。三是投资数额大、建设周期长、涉及范围广的重大建设项目，如南水北调、西气东输等。四是需要政府安排投资的领域，如生态建设、污染治理、资源保护、国土整治等。五是在一定时期确需国家扶持、调控、引导的产业，如幼稚产业、夕阳产业、高利润的热门产业等。
要使专项规划发挥应有的作用，必须改变目前专项规划的领域过宽、重点不突出、操作性不强、与其他规划雷同或重复的状况。专项规划的编制必须符合总体规划的要求，与其他相关规划相衔接，规划内容要集中于规划对象本身，领域或范围要窄、强化规划深度，资金配置要明确、规划期要灵活、操作性要强。专项规划要做到可以作为项目审批或安排投资依据的深度。同时，要切实按规划安排投资和审批项目，这样才能增强规划的权威性和有效性。
区域规划是以跨行政区的经济区域为对象编制的规划，是总体规划在特定空间的落实，也可以看做专项规划的一种特殊类型，区域规划不是单纯地对土地、城市或乡村的规划，而是以特定区域内经济、社会、城镇、土地、水利、交通、能源、科技、教育等领域为对象编制的规划。区域规划编制的目的是，加强地区之间的协调与合作，破除行政封锁，促使“行政区经济”走向区域经济，实现区域经济的一体化，重塑社会主义市场经济体制下的地区经济关系。区域规划的编制要着眼于打破行政区界限，科学确定区域未来发展的定位，优化整合区域内资源配置，发挥各自优势，避免重复建设。规划内容要突出跨行政区的、确需在区域内统筹规划的领域和重大问题，要合理划定各类功能区，优化用地结构，统筹城市布局、重大基础设施建设、国土和生态环境保护、人口流动方向与规模。
七、简化地区规划
对地区规划，总体上应采取“放”的方针，由地方政府根据本地实际，参照国家规划体系确定。但基本原则应该是简化层次和类型，从而大大减少规划数量。
中共中央每五年提出的关于制定国民经济和社会发展规划的建议，既是对国务院编制国家规划的建议，也是对全国各地区政府编制本地区规划的建议。因此，省级以下地方党委没有必要再提出本地区制定国民经济和社会发展规划的建议。而且，从近年来各地党委提出建议的实际情况看，地方党委的建议，要么是与中央建议内容的重复，要么是与本地规划内容的重复。地方党委对本地规划编制工作的领导，可采取在提交当地人民代表大会审议前，先由地方党委审定的形式进行。
省级规划是省级地方政府根据中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议和国家规划，以省域内国民经济和社会发展为对象编制的规划。省级规划具有承上启下的功能，在编制时，要在贯彻国家战略意图的基础上，突出地方特色，为市县级规划提供依据，并要与相邻地区的规划相协调。城市发展是现代经济发展的重要特征，但城市的发展、城镇体系的形成，是经济社会发展的结果，而不是其前提。因此，脱离经济发展按行政区层层编制的省域城镇体系规划，其编制的必要性值得研究，可将有关内容合并到当地国民经济和社会发展的总体规划中。省级地方政府可以根据需要编制部分领域的专项规划，但数量不宜过多，领域应集中在确需政府干预的省级政府事权范围之内，规划内容不应是全国同类规划的简单重复。市县规划是规划体系的末端，应该成为最贴近人民、最具约束力、最有操作性的规划，但根据市县规划目前的状况，也是最应该改革的规划。改革的方向：一是市县规划应更侧重于空间安排。有条件的，市县规划应直接转变为空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的、更有效的规划。二是市县规划应更侧重于公共服务。规划中应更多地阐述与城乡居民生活密切相关的内容。如，如何使居民出行更便捷、居住更宽敞、环境更洁净、受教育年限更多等。这样，人民才能关心和参与规划的实践。三是市县规划应更侧重于“务实”。要减少不必要的战略、口号，杜绝空话、套话、大话；一个规划期重点解决一、两个实际问题；明确哪些地区、哪些行为是禁止的，以增强规划对社会公众行为的约束。
八、灵活确定规划期
除城市总体规划和土地利用规划外，国民经济和社会发展规划每五年编制一次，这已成为坚持了50年的惯例。这种从前苏联学来的、计划经济时代的、过于机械的惯例，也有改变的必要。应形成根据规划功能和实际需要，灵活设计规划期的规划体制。
中央政府和省级政府的总体规划属于综合性规划，不同于有些国家那种主题十分鲜明的重点规划，而且总体规划的有些内容，如确定的发展目标、重点任务等与国内外政治、经济环境的关联度较强，规划期不宜太长。因此，维持每五年编制一次有其合理性。科技、教育、水利、生态、交通、能源、土地、环境、城市、区域规划等专项规划，其内容与自然关联度较强，与国内外政治经济环境变化关联度不大，而且，这些领域应该进行更富有战略性的安排。因此，这类规划，没有必要每五年都要“重打鼓、另开张”，应延长规划期，可编制10年甚至20年的规划。当实际情况发生重大变化或国家战略有所调整时，可根据需要适当调整修订。行动性、操作性、落实性的专项规划，规划期应视任务确定，可长可短。重大建设项目规划可根据合理工期和资金供给能力确定规划期。技术进步较快的领域，规划期相对要短。
九、扩大民主参与
一是拉长规划编制过程，以便有较充裕的时间广泛吸收各方面意见和协调不同利益主体的立场，这样尽管看起来规划编制的效率较低，但既可以避免规划决策时的麻烦，也可以减少实施过程中的矛盾。二是总体规划、区域规划在规划草案正式提交审议前，应该预先听取人民代表大会、政协有关专门委员会的意见，让人民代表大会、政协提早进入决策过程。三是总体规划、区域规划、城市规划以及其他与人民生活密切相关的专项规划、在规划草案初步形成后，应该在媒体公布全文，公开征询社会公众意见。三是市县规划是最贴近人民、最有约束力、最能体现“第二准则”功能的规划，应当采取听证会等形式，直接听取本地居民的意见。四是高速公路、电网、水利建设等技术性、专业性以及关联性较强的专项规划，应当充分听取本领域专家的意见，同时，更要充分听取其他相关领域专家的意见。
规划的对外公布和广泛宣传，是市场经济条件下对规划工作的一个新要求，也是扩大规划编制和实施中的民主参与的必要途径。
十、强化规划衔接
在规划体制改革中，要明确一个十分重要的原则，即政府编制的各级各类规划都要与相关规划进行衔接，未经衔接的规划不得发布实施。但并不是规划中所有的内容都要衔接。衔接的重点，一是重要宏观调控目标的衔接，未经衔接和法定程序批准，不得擅自发布宏观调控目标；二是确需国家统一布局的基础设施、重要资源开发以及需要政府安排投资的领域，如高速公路、空港、海港的建设，石油和水资源的开发等；三是政策手段的衔接，以避免相关规划因不同政策手段的运用导致政策效果相互抵消或失效。要特别注意各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划与同级国民经济和社会发展规划的衔接。目前，一方面，由于国民经济和社会发展规划没有落实到具体的空间上，给人以“空中楼阁”之感；另一方面，城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划，由于缺乏国民经济和社会发展这一实体支撑，也有“纸上谈兵”的味道。
做好规划衔接，必须明确衔接的主体。根据我国现行政府管理体制，应由计划主管部门负责规划衔接工作。各有关部门和下一级地方政府在其规划草案审定前应当送计划部门进行衔接。同时，各有关部门要积极主动开展规划衔接工作，对本部门编制的规划，涉及其他专业部门时，应主动送有关部门进行衔接。
为解决好规划衔接中因各方面意见不一致而导致的名义上进行了衔接，而实际上并未达到预期效果的问题，应建立规划衔接协调机制。
十一、明确决策主体
目前，规划决策中存在的问题主要有：一是各级各类规划的审批主体不明确。如“十五”重点专项规划按国办发〔1999〕88号文件规定，应该由国务院审批，最后实际上是国家计委审批的。二是不同规划的审批主体不对称。如省域城镇体系规划应依据当地的国民经济和社会发展规划编制，但省域城镇体系规划却是由国务院审批的，当地的国民经济和社会发展规划是由当地人民代表大会审批的，也就是，中央政府进行决策时的依据是地方审定的规划。三是任何一级政府都不可能就技术性、专业性很强，数量很多的专项规划经常召开常务会议或办公会议审定。结果是某些规划，名义上是由国务院或地方政府审批，事实上却由部门主导。四是有些规划在决策时，因缺乏规范的协调机制，当部门间有不同意见时，要想通过规划，只能是“抹平”各种不同意见。结果是规划内容大打折扣，失去应有的功效。因此，改革规划体制，必须明确规划审批的主体，建立科学合理、有效制衡的规划决策机制。
国家总体规划草案，应由国家发展改革委会同有关部门研究提出，由国务院审定后提交全国人民代表大会审议批准。跨省级行政区的区域规划草案，应由国家发展改革委会同有关地区和部门研究提出，由国务院审定后提交全国人民代表大会常务委员会审批。
国家专项规划草案，按法律和行政法规的规定，由各有关主管部门分别研究提出，并根据不同的功能和性质分别由国务院和有关部门审批。其中涉及政府投资、跨领域或者超出部门职责范围的专项规划，须经国家发展改革委审核后再报国务院审批。鉴于专项规划的复杂性和目前存在的比较混乱的状况，有必要建立规划编制立项制度。因为只有首先对规划编制的必要性统一认识，规划编制和实施中各方面才能密切配合和切实执行。这样也可以避免规划编制中的人力、财力浪费。立项审查主体可由中立的、非政府的规划咨询机构承担。
地方各级计划部门负责提出本地区总体规划草案，其他规划的提出单位，由地方政府根据有关法律、行政法规的规定决定。地方规划的审批，按法律、行政法规的规定，由省级地方政府决定。根据分级管理的原则，国务院不再审批各种地方性的规划。
十二、加强规划评估
规划评估是保障规划有效实施的必要环节。规划评估应主要是围绕规划提出的主要目标、重点任务和政策措施进行，对规划执行效果和各项政策的落实情况做出分析评价，并针对环境变化和存在的问题，对调整和修订规划提出意见。原则上，各级各类规划都要在规划实施的某一阶段对实施情况进行评估。经各级人民代表大会审议批准的规划，评估报告应提交同级人民代表大会常委会。规划实施期间经评估需要做出调整修订的规划，要由原规划编制单位提出调整修订意见，按规定程序审批发布。当外部环境发生重大变化，原规划内容已明显不适应新的形势时，要经合法程序宣布规划废止。
十三、创新实施机制
国家总体规划是经全国最高权力机关全国人民代表大会审议批准的规划，一经批准，即具有法律效力，必须贯彻实施。
专项规划的实施，应根据不同类型逐步形成不同的实施机制。一是主要通过政府配置资金实施。主要是公共服务、特别是基本公共服务的一些领域。如，义务教育、基础医疗卫生、基础科学研究和重大应用研究、社会保障、难以市场化和产业化基础设施、国土资源保护、生态建设、污染治理以及维护社会治安和确保国家安全等。二是主要通过调控建设项目实施。主要是必须由政府进行统一布局或在一定时期需要政府进行必要调控的领域。这类规划应由政府组织实施，但组织实施不是要求政府直接配置多少资金。政府的作用是编制好规划，并依经法定程序批准的规划进行项目管理，市场主体按政府规划进行投资建设。
区域规划或空间规划的实施也可分为两种情况。一是主要是通过政府资金支持加以实施的规划。主要是指对有开发潜力的地区编制的区域开发规划。如实施西部大开发战略，就需要具体落实到有开发潜力的区域，细化按功能划定的开发区域，确定开发范围和开发内容，编制可操作、可落实、可检查评估的区域开发规划。在此基础上，中央政府依据区域开发规划进行资金支持和项目安排，使各个方面的资金支持统一在区域规划内，形成合力。二是主要通过行政行为加以实施的规划。这主要指约束型的规划。对生态脆弱地区、生态环境保护地区、旅游休闲地区、环境保护地区、农业地区以及其他自然保护地区，规划中应该包括禁止性行为的内容，即禁止干什么。这类规划经法定程序批准后，应成为用来约束社会公众行为的准则。
十四、加快法制化进程
近期规划工作法制化的重点主要是两项：一是尽快制定《规划编制条例》，着重解决编制程序方面的问题，为“十一五”计划的编制做好准备。包括规范规划体系及各类各级规划的功能，确立规划编制应当遵循的原则和内容要求，明确编制、衔接、审批主体以及起草、民主参与、衔接协调、审批、发布、评估与调整等环节。二是尽快调整修订有关规划方面的法律法规和部门规章。尽管我国没有一部统一的关于规划编制方面的法律，但涉及规划编制的法律法规和部门规章的条款并不少。但这些条款，许多是社会主义市场经济体制建立之前制定的，而且由于缺乏统筹协调，法律之间“打架”的条款也不少。因此，对这些法律法规和部门规章，也应进行一次全面清理，按照社会主义市场经济的基本原则和规划体制改革的基本方向调整修订。
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