论转型期我国政府微观规制职能的重构，本文主要内容关键词为：转型期论文,微观论文,职能论文,重构论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16文献标识码：A文章编号：0257-2834（2003）06-0034-07
一、引言
政府规制（government regulation）是指社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为，这里的社会公共机构或行政机关一般被简称为政府[1]。在信息不对称条件下，按照委托—代理理论，规制过程主要发生在四个当事人，即公民、政治委托人、规制者以及被规制企业之间。其中，规制者作为代表政府具体行使规制职能的执行机构，是非常关键、具有决定性作用的一个要素。这主要是因为：首先，能否实现政治委托人对规制者的有效规制，从根本上决定了一个国家政府规制的性质和目的，决定了能否真正实现社会公众的福利最大化。其次，能否理顺规制者与被规制企业之间的职能权限，也必将最终决定政府规制成败与效率高低。而以上两方面的实现又都有赖于完善的规制法规，并由具体的政府公务人员来操作。因此，我国目前所进行的规制改革也应该从规制者这一重要环节入手，加强对规制者的规制，建立责任政府；明晰规制者的职能，建立有限政府；依法规制，建立有序政府。
二、加强对规制者的规制，建立责任政府
传统的政府规制理论是以“公共利益学说”（public interest theory of regulation）为分析基础的。该学说作为一种规范的分析框架，假定政府以增进社会福利为最终目的，实行微观规制主要是为了提高资源配置效率，实现收入在社会成员间的合理分配[2]。在这样一个前提条件下，需要解决的只是如何进行规制的问题，但这一假设在现实经济运行中遭到了严厉的质疑。其中最具代表性的是施蒂格勒（Stigler）提出的“政府规制俘虏理论”（capture the of regulation），该理论认为，实行政府规制首先需要回答的问题即是“谁从管制中得益，谁因管制受损”。政府并不能够被简单地假设为自觉为实现公众利益最大化而服务的组织，政府具有多重目标函数，政府政策也通常是各利益集团多次和长期博弈的最终结果。政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，规制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）[3]。
对于规制机构与被规制产业之间的这种相互利用和相互需要的现象，麦克切斯奈（McChesney）曾提出了“政治创租”（political rent creation）和“抽租”（rent extraction）的概念[4]。他认为，规制机构利用规制手段保持规制企业垄断地位的目的在于设立一个租金，以便让规制企业来争夺这个租金，通过这种方式，规制机构希望从企业那里得到不同形式的回报。可以看出，这一理论对政府规制行为本身存在的合理性及目的性提出了质疑。但他们同时也承认，不可能完全取消政府对市场的微观规制。这就给规制经济学提出了又一个重大课题，即不仅要研究如何实现对被规制企业的规制，同时也要研究如何实现对规制者（政府相关机构）的有效约束。而后者显然不仅仅是技术性操作问题，它必然会对一个社会的政治体制，甚至是传统的意识形态都提出巨大挑战。
在新制度经济学理论研究中，规制被看成是一种制度性安排，可以用契约或合同的概念加以说明。在这里所谓合同就是规制相关各方就如何规制所达成的一种协议。但由于相关各方的关系较为复杂，在非对称信息条件下，可以用委托—代理关系来加以分析。在规制过程的当事人之间存在着：公众——政治委托人、政治委托人——规制者、规制者——被规制企业这样三层委托—代理关系。首先，在民主政体下，政治委托人执行的是公众的意愿，或者说是选民的意愿。之所以如此是因为在公众与政治委托人之间有一种隐性的契约关系：公众将自己的权力委托给政治委托人，让他们去实现公众的利益；与此同时，公众也赋予官员们一定的报酬，从而形成了第一层委托—代理关系；其次，由于规制者也是“经济人”，如果“有利可寻”，他们便会站在企业的立场上以促进企业利润的最大化，或考虑其他利益集团的利益。因此对规制者进行规制也是非常必要的。一般情况下，对规制机构进行监督的往往是议会等立法机构。这里的立法机构就是政治委托人。他们通过立法等形式将规制任务委托给规制机构，即政府具体的职能部门，这就是规制过程中的第二层委托—代理关系；再次，在规制者与被规制企业之间，显然也存在着委托—代理关系。这里，规制者或者政府就是所有者，被规制企业是代理人。假定规制者追求社会福利最大化，而企业所追求的目标则是利润的最大化。由于信息的不对称，企业比规制者更加了解成本情况，尽管规制者努力诱导企业在既定的现实成本状态下，按照公共利益标准进行决策，企业却更加重视自己的利益。这时，规制者只能将自己的经营权让渡给被规制企业，并面临一个激励与监督的问题[5]。
由此看来，我们一直所重视的政企分离是微观规制改革的关键，但并不是问题的全部，而仅仅是我们特殊国情决定的特殊过程，接下来就会遭遇西方国家规制过程中普遍遭遇的难题：如何才能抑制特殊利益集团的影响力，使我们的决策过程或规则能够真正符合公共利益而不是使公共利益被私用？应该用什么类型的约束和激励机制才能让代表我们行使管理权利的规制机构真正对我们的需要和愿望负责？也就是说，对规制者的规制显得尤为重要。
完善这一层次的委托—代理关系首先必须回答这样一个问题：以规制者身份出现的相关政府规制机构应该向谁负责？为谁谋利？按照我们前面的分析，规制者作为政治委托人的代理人，应该向政治委托人负责并接受其监督。但在现实中长期以来我国的政府规制机构实行的都是对政府负责，而不是对代议机关负责，其机构设置与运行方式是完全独立于代议机关的。这种设置不利于政治委托人对其实行监督，规制者的决策容易受到特殊利益集团的影响。如果要摆脱“俘虏理论”的陷阱，让规制者真正代表最大多数民众的利益说话，我们的政府规制机构的改革就必须要以建立“责任政府”为目标。
这里的“责任政府”是指政府规制机构必须要向人民负责，体现人民的根本愿望和要求，并置于人民的监督之下。责任政府的重要特征是责任行政。责任行政是指行政主体在行使行政权力、进行行政管理的过程中为自身行为的后果承担行政责任。对于行政责任的含义有三种理解：最广义的行政责任指行政主体能够积极回应社会公众的需要，积极采取行动满足公众要求；广义的行政责任指行政主体及其工作人员履行在整个社会中的法律义务；狭义的行政责任指行政主体及其工作人员因违法而承担的否定性的法律后果。我们这里主要是指最广义的行政责任[6]。责任行政和责任政府是现代民主政治的一种基本价值理念，也是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足。在民主社会里，政府——无论是何种形式的政府，均必须积极地改造其社会义务和职责道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现[7]。
在社会主义市场经济条件下，建立“责任政府”既体现了社会主义社会的本质要求，同时也是完善市场经济体制的客观需要。因为市场经济是一种“契约经济”；它要求各行为主体要切实承担起履行“契约”的责任。规制机构作为各种经济行为的规制者，也必须承担起“契约”的维护者的责任，承担起规制不足、规制失效、甚至规制失败的责任。需要指出的是，我国目前关于规制机构的角色定位、责任落实以及相关的激励与约束措施等都还很不完善，这直接导致了权责不明、管理不力和奖惩不清。完善对规制者的规制，首先要大力加强人民代表大会及其常委会对规制机构的监督作用。在一些重要的、技术性较强的规制领域，可以建立一批直属于全国人大的执法机构，在全国各地可设立垂直领导的分支机构，以排除其它干扰，真正承担来自宪法和法律所规定的责任，负责任地使用权力，并向所有公民及他们的代表机关负责，回应、满足和实现公民的正当要求。其次，要注意发挥社会舆论的监督作用，呼唤公民的自我管理意识，由政府单极治理模式向由社会、公众和政府的多极治理模式转变。例如，美国1946年通过的《行政程序法》就要求每一项政策规则都必须有一个以上的公共意见参与决策，其形式是“通告与评论”，公众可以在一定期限内对所发出的规定做出反应。或者在相关政策做出之前，必须举行开放性的公听会。我国目前的公共监督体系从公众意识到相关制度的建设都必须尽快进一步提高和完善，因为只有置于公众有效监督之下的规制者，才有可能向公众负责，真正代表公众利益来行使政府规制的职能。
三、明晰规制者的职能，建立有限政府
完善对规制者的规制，是理顺整个委托—代理过程的中心环节，因为政治委托人能否代表公众进行最有力的监督，决定了一国政府实行规制的性质和目的。接下来我们需要面对的是第三个层次的委托—代理关系，即规制者如何实现对被规制者的规制。按照传统的政府规制经济学的理论，这可能只是个技术性问题。但是规制俘虏理论却对规制者自身的性质提出了质疑。综合新制度经济学、寻租理论等当时比较具前卫性的有关方法和观点，佩尔兹曼（Peltzman）从三个方面阐释了对规制活动本质的认识[8]。（1）政府规制的实质，是将垄断利润的最终归属的决定权授予政府规制当局。（2）政府规制条件下，受规制者往往能够对规制结果作出较为准确的预测，致使一个理性的产业会花光所有的垄断利润而只保留政府认可的利润。（3）在政府规制条件下，较之不加以规制而言，真正发生明显变化的不是受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的分配。
需要指出的是，规制俘虏理论是建立在三个假设基础之上的，即：（1）所有相关的利益各方都是纯粹的经济人，都是收入最大化的追求者。（2）所有相关的利益各方都具有理性的预期。（3）规制是没有成本的。因此，规制的俘虏理论本质上属于一种极端的论断。但其对现实的指导意义却是不言自明的，即政府规制能否实现其初衷的关键，在于规制当局的独立性。也就是说，规制当局越独立于被规制的自然垄断产业，就越有可能产生预期的社会、经济效果。反之，就会受到被规制产业的摆布[9]（P48）。
通过对我国政府在规制过程中的行为分析表明，规制者（相关政府机构）既没有百分之百的代表“公共利益”，但也不能简单等同于西方的“俘虏理论”。因为与西方国家不同，我国在长期实行计划经济过程中形成的政企合一的体制，使得一些特殊行业的主管部门与被规制企业在根本上就是一家人，有相同的利益诉求，规制者也是垄断利润的享用者，它甚至无需企业的游说与贿赂，两者很容易联合起来共同借助政治资源瓜分经济利益，造就了一个庞大的特殊利益集团。这就形成了一种悖论：原本起源于西方的政府规制其目的在于克服自然垄断和信息不对称所造成的社会福利的损失，而在我国实行的政府规制却反而表现为行政垄断，这种垄断所造成的社会福利的损失要大于大多数市场经济国家历史上有过的政府规制下的市场垄断。根据过勇和胡鞍钢的估计[10]，仅在20世纪90年代后半期，行政垄断所造成的我国社会福利的损失即占到同期GDP的1.7％—2.7％（参见表1）。
表1 1995-1999年中国部分行政垄断行业的租金估算
注：租金额按现价计算；GDP按75000亿元计算。
由此可见，政府不恰当的介入会以牺牲弱势集团的利益为代价从而提高某些特殊集团的利益水平，并导致全社会总福利水平下降。同时行政垄断也对相关企业的技术进步造成了消极影响，使得企业在政治权利的保护伞下，失去了应有的风险意识和竞争动力，劳动生产率低下。因此，实现政府微观规制职能的重构，要求我们必须要从根本上杜绝政府的不恰当介入，也就是必须建立“有限政府”。“有限政府”是指政府存在的边限性或功能上的有限性，其理论依据是政府理性的“有限性”。政府理性有限的主要原因在于一方面政府作为政党政治的一个社会组织，其阶级性是毋庸置疑的，在政策的制定与实施过程中必然受到不同利益集团的影响。另一方面由于信息不对称的客观存在，政府无法真正、全面掌握有关市场和企业的全部信息，也就不可能成为全能的政府。正如诺斯所言：“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为经济衰退的根源。”[11]（P21）这就要求各个国家和政府必须顺应历史发展的客观规律的要求，在行使管理国家的职能时不能成为“无限政府”，而是把有限的精力用到最需要的领域当中去。民主和市场都需要有限政府，一个政府不仅要有能力保护政治权利、个人权利以及经济权利不受侵犯，而且要把这些权力当作其行动的界限。
我们这里谈的“有限政府”具有双层含义。第一层含义是政府权能必须有限，主要是指在规制过程中严格界定政府的权限，尤其是在确信受到特殊利益集团相当程度的有组织影响的部门，要限制政府介入。目前我国自然垄断行业主要业务是由中央政府或地方政府的企业或机构垄断经营，政府同时具有监督者、政策制定者和业务经营者的三重身份。因此，按照有限政府的要求：第一步是要实现政企分离，杜绝政府的“越位”行为。只有把企业变为独立的、面向市场的经营主体，切断它与规制部门的千丝万缕的利益瓜葛，处于规制者的地位的国家相关部门才有可能公正行使管理职能，企业也才能主动提高劳动生产率。第二步是应当放松经济性规制。在一些已经发展比较成熟，具备由市场来进行调控的行业，政府应该摆脱“救火员”的地位，由保护性监管转向激励性监管，从而更加有效地利用有限的规制资源。比如刚刚成立的电监会已经不再是一个政府的行政主管部门，而是政府授权对这个产业进行监管的一个独立的事业机构。作为一个具有法律地位的、可以相对独立地行使监管职能的规制者，电监会的运行方式与政府不同，它主要是依照一定的法规来保证电力市场秩序的维护和激励其进一步发展。与从前“事必躬亲”的政府行政干预相比，它的好处不仅在于可以节省政府规制的成本，最重要的是让企业回到市场，通过市场经济的杠杆作用来刺激该产业劳动生产率的提高。
行政审批制度是政府实现经济规制的一个重要手段，但是它已经远远不能适应市场经济发展的要求。由于审批事项过多过滥，程序复杂，透明度低，已经成为政府机构设租寻租、滋生腐败的温床，因此必须进行更大力度的改革。从《行政诉讼法》到《行政处罚法》，再到今天的《行政许可法》，是通过法规来实现对政府行政权力的逐步限制和规范的过程。《行政许可法》中规定，只有全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规和决定、地方人大及其常委会的地方性法规可以设定行政许可。这使得先前创造了全部行政许可项目80％以上的国务院各部门、市、县级政府以及职能部门都失去了这项权力。所谓规制改革，也就是减少政府权力，它是建设有限、进而有效政府所必需的步骤。韩国20年前，政府规制事项有3万多件，1998年金大中上台时已经减少到1.2万件左右，金大中一上台即要求减少50％，后来又要求减少50％，2001年底只剩下3000件左右。日本也花费了20年时间将规制事项减少到2800件。目前中国的中央政府规制，初步框算，最低限度现在也有3万件左右，如果15年后减少90％，剩下3000件左右是比较合理的。这样看来，未来15年，每5年就要机构改革一次，平均每5年至少减少30％的规制，也就是不低于30％的改革力度。不进行这样大力度的改革，适应市场经济要求的精干、高效的政府就难以建立，就势必会对中国社会主义市场经济的健康快速发展造成阻碍。
有限政府的第二层含义是实施微观规制经济职能的政府机构规模要有限。因为规制过程中存在大量规制成本，既包括规制者的成本也有被规制者的成本，如果规制者使用的成本高于所带来的收益的话，则可以认定这种活动的无效性。1998年的政府机构改革主要表现在“瘦身”，国务院的部门从40个减为29个，人员从32000多人减到16000多人。我们认为“瘦身”是必要的，要“拆庙送神”，先把“庙”拆掉，“庙”不拆，“神”送不走。“拆庙送神”还要讲究成本，把庞大的政府机构“瘦”到适当程度，达到规模政府的程度，即使付出较大的成本，但为了市场经济长远发展要求的话，也是应当允许和可以承受的。但是建立有效政府不仅要求“瘦身”，更重要的还是对其职能领域的界定。2003年新一届政府开始的这次新的机构改革的重点放在了政府职能的界定与转变方面，这无疑是明智、科学之举。如果说政府机构改革应该有破有立，前四次都重在破，这次重在立。机构改革已从单纯的“加减法”变为复杂的“成本运算”。建立一个权限合理、规模适中的有限政府是实行有效规制的制度保障。
四、依法规制，建立有序政府
理顺政治委托人——规制者、规制者——被规制企业这两层委托—代理关系，有利于我们实现有效的政府规制。但是无论是加强对规制者的规制，还是明晰规制者职能权限，都不应该是依靠某一届政府或某个领导人的主观意志来决定，如果真正要把规制改革进行得更彻底、更符合市场经济发展的客观要求，就必须完善规制法规的建设，做到依法规制。这就要求我们的政府不仅要从无限政府向有限政府转变，同时还要求有限政府必须同时也是有序政府。要求政府不仅权能有限，还要行为有序。
行为有序具有双层含义：首先是政府行为要受到法律约束，要依法规制。政府规制立法的总体目标是为开展政府规制活动提供法律依据。其主要目的是为了限制自然垄断产业或特定领域的垄断力量，消除负外部性，以保护社会整体利益和消费者权益[12]（P43）。
我国目前规制制度的法律环境存在根本缺陷。因为时至今日我国的政府规制仍然基本上是在行政系统内部建立和运行的，并且规制的对象又基本上属于国有企业和所谓事业单位，所以对完备的规制法律体系和规制的法律环境的“需求”并不很迫切，部分政府规制产业至今还并未出台行业基本法。即使在已经颁布的《电力法》、《铁路法》和《邮政法》等行业法中，也由于立法的历史背景和立法思想等方面的原因，实际上并没有对市场经济条件下政府规制的目的、原则、程序、基本方针和规制机构的权限作出系统、有效的规定[9]（P86）。比如，《电力法》是1995年制定的，它反映的是政企不分、垄断经营的市场结构。在今天的改革形势下显然有许多不适应的地方。所以电监会虽然成立了，但是相关法律却没能跟上。如果借鉴西方发达国家的经验，类似电监会这样的规制机构的建立，往往首先需要通过立法机关长时间的讨论和最终的立法，也就是说，必须是先有法律，然后才能成立监管机构。这种方式的好处不仅在于能够给监管机构的权力更加合法的基础并使其地位更为稳定，最重要的是使其在执法过程中可以“有据可依”，避免朝令夕改，降低改革成本。因此，我们也应采取“以立法为先导”的原则，首先确立一部《规制基本法》，实行规制法定主义，使得政府制定规制必须有法律法规依据，行政机关不得用无法律法规依据的规制来限制相对人的权利或增加相对人的义务。然后根据各不同产业的技术经济特征、政府规制体制改革的目标等因素，由全国人大颁布相应法规，明确政府的相关执法机构的责任和权力，使得各规制机构可以各司其职、各行其是。比如，针对自然垄断产业政府规制法规的主要内容应包括：改革的目标、程序；确定执法机构，明确其责权；规定企业经营许可证的具体内容，明确企业的责权利关系；对价格、服务质量、新企业进入产业条件、竞争企业间的关系等重要政策问题做出规定。
有序政府的第二层含义是：政府组织形式必须有秩序。一方面，在政府组织机构设立上要形成相互制约的权力监督机制，从制度上扫清“寻租”、“创租”、和“抽租”的土壤。因为政府官员作为社会的人，也是理性“经济人”，有自身的利益最大化要求，所以需要建立严格的制度对其行为加以约束，以保证政策在执行过程中不会走样，不会变形，不会被和尚把“经”念歪。另一方面，在严格管理的同时，也要强化激励机制的刺激作用。从某种意义上讲，政府也是一种自然垄断性组织。根据弗朗茨的研究，垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化的动力，从而导致“X-低效率”的产生，所以必须引入创新、激励与竞争精神[13]。已经于2002年2月颁布实施的《国家公务员行为规范》从政治要求、思想品格、廉政勤政等方面对公务员的行为提出要求，规定了公务员应该做什么，不应该做什么，同时也建立了以竞争考试、择优录用、职位分类、功绩晋升制等为原则的现代公务员制度，为建立一支“行为有序”的队伍提供了有效的参照体系。但是，与新加坡等一些国家的高效的文官制度相比，我们行政队伍的效率还差得多。人是有序政府建设中最根本的因素，用什么样的人和怎么用就决定了我们政府职能转变的成败，所以当务之急是建立一套完整而科学的选拔、约束和激励人才的机制。由于被规制行业通常都有较强的专业性，所以在成立新的规制机构时除了选用一些原有行政管理部门的技术人才，同时也要吸纳法律、管理、经济等方面的专家。只有建立一个综合性的、高质量的管理队伍，才能保证我们以相对最小的社会代价来实现政治和经济体制的变革。
五、结论
从本质上讲，政府对微观经济领域的规制活动是一种政治行为，作为行为主体的政府对这一问题的性质的认识、制度的设计、方法的选择都会从根本上决定这一经济职能能否真正实现合理使用。作为制度供给者的政府本身也是一种制度，是能够决定一般制度的特殊制度，因而也是最重要的，首先需要建设的制度。因此，实行有效规制并不仅仅是“放松规制”这么简单。它需要我们从政府职能的转变入手，按照责任、监督、合理、合法、效能的原则，建立一个科学的、行之有效的政府微观规制新模式，最终实现社会福利的最大化。
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