中国交通运输业放松管制与引进外资，本文主要内容关键词为：引进外资论文,运输业论文,管制论文,中国交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从国际经验看，交通运输业的增长和经济增长是相互促进的，在很大程度上经济增长是以交通运输建设优先增长为条件的，以日本高速增长时期为例，1965年到1975年，公路铺路里程年平均增长为10.7%，货运量增长为7.19%，经济增长为4.7%，说明了交通优先经济发展的基本经验①。中国交通建设的增长是严重滞后国民经济增长的，中国改革开放以来，交通基础设施的投资是不足的，交通运输业相对于GDP的增长系数在0.1～0.3之间，而国际上按照“1990年的数据表明：人均GDP每增加一个百分点，则基础设施总量增加一个百分点，其中铺砌公路增长0.8%”②，即相对系数约为0.8左右，中国交通业的增长系数大大低于国际上通常的增长系数。随着中国经济的进一步发展，对交通运输业的需求还会有更大的增加，只有不断大规模地增加交通运输基建投资，才能摆脱交通对经济发展的束缚，支撑中国经济的长期稳定的高速增长。
一、中国交通运输业管制的放松和对外开放
早在80年代初期，国家就提出了优先发展能源、交通的战略方针，到80年代中后期，各级政府部门都认识到交通建设的薄弱或不足将严重影响经济和社会发展。然而在实践过程中，交通运输建设并未出现根本的转机，1992年中国经济增长超过了20%，但铁路运输能力只增长3%，“瓶颈”制约状况相当严重，优先发展战略并没有真正落实，最主要的问题是基建资金严重不足，其背后的深层原因则是传统行业管制和投融资体制不完善。
1.1992年以后，中国加快了交通运输业的改革和开放步伐，出现了一系列体制变革，虽然交通业的“瓶颈”状况并未一下子改变，但是，解决交通业筹资的条件有了很大的改善，体现在以下几方面。
(1)分权和公司化体制的建立：1992年各地方政府比以往任何时候都更加注重交通运输建设，当年开工修建的铁路是中国有史以来最多的一年，投资规模也迅速扩大。地方政府投资于交通等基础行业是10几年市场化分权改革发生效率的结果，地方政府和大的企业集团都开始积极地支持和参与交通基建项目，投资主体发生了本质的变化。1992年10月国家通过了《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》，1993年11月颁布了《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见实施办法》，标志着铁路运输业的分权管理模式的建立和公司化体制的建立。具体为：第一、合资建设铁路必须兼顾中央和地方的利益合资建设铁路；第二、从建设时起即组建合资铁路企业；第三、合资铁路企业按投资比例拥有股权；第四、合资铁路公司实行特殊运价，运价水平按“保本、还贷、微利”原则确定；第五、在税收和土地征用方面优惠；第六、合资铁路公司实行“以运为主，多种经营”。铁路运输业的体制变革，代表了整个交通运输业传统体制，即“半军管”性的行业，高度集中的行政管制彻底松动。
(2)价格管制的松动，表现为：一是交通运输主干线价格的调整，1992年交通运输业价格大幅度调整，铁路货运价格从7月1日起每吨公里提高1分钱，铁路部门增收100亿元，但长期采取的低定价状况不可能一下子就能解决，1993年由于价格偏低的原因，铁路运输仍然是全行业亏损，交通运输主干线的调整价格还需时日，中央正逐步将价格调整到位。二是定价权管制的放松，特别是非主干线的交通定价方面国家开始松动，象支线铁路、收费公路等都基本上由地方政府自行定价，并允许在价外给予其他的补偿，以保证投资者的利益，如允许开发商在交通建设沿线的附近区域从事土地开发和其他形式的多种经营。
(3)1992年出现的突出变化是金融市场，主要是证券市场。近年来国内外发行的股票、债券量大增，其中部分资金用于交通运输业，重要的是金融市场的开放为交通运输业在国内外金融市场上的融资操作提供了可能。
2.交通运输业管制的松动，为外商直接投资提供了条件。传统上我国利用外资主要来源于对外借款和一些国际援助等间接投资，利用外商直接投资于交通基础设施建设，是到1992年才开始的。此后，外资大规模进入中国，国际资金都看好中国的交通运输基建，中国亦不断开放行业限制以吸引国际资金，在铁路、收费公路、大桥、港口、机场和大量的运输服务业方面都取得了很大的进展。1992年以来的交通运输业的开放和外资收费政策详见表1，从表中可以看出交通运输行业管制放松后对外开放和国际化融资体制发生的变化。
资料来源：陆彩荣，《我国交通业引进外资的报道（上、下）》，《光明日报》1994年11月7、8日；王芳，《吸引外资投入、放宽基建管制》，《中国时报》1994年36期
1993年后，交通基建除了主要铁路和公路等主干线外，基本上都对国外开放了，但开放的程度还是有差别的，交通部在1992年就推出了《关于深化改革、扩大开放、加快交通发展》的通知，明确了对外开放的态度：航空运输则是最早推出外商投资管理实施细则的，铁路部门对外开放最为缓慢，至今没有明确对外开放政策，只是铁道部部长表示了对外开放的意向。相对交通基建开放而言，交通运输业的开放度是很高的，投资于运输方面的项目，1992年有400余项，包括大的运输公司、集装箱装卸、汽车维修和城市里的出租车等等，运输服务业的合资基本视同于一般性的合资企业，行业类的管制是较松的，这使其发展非常迅速。
总之，自1992年以来的一系列交通运输业管制的放松，对外的开放，极大地吸引了国内和国际资金投资于中国的交通运输业，特别是在直接利用外资方面进展显著，这无疑有助于改善中国交通运输基建资金短缺的状况。
二、中国交通建设的引进外资
中国交通运输建设的利用外资，是加快发展中国交通运输业的重要途径。中国交通运输业建设项目利用外资包括：中央政府、地方政府、各个部门、企业和其他经济组织向外借款，或以合资、对外发行债券、股票等方式吸引外商直接投资，实现国外资金的筹集和利用。
1.政府对外借款。中国交通运输业在改革开放后，利用外资的主要形态是中央政府对外借款，再由财政拨款，还款由中央政府承担，国家统一运营吸收外资，投资在国家的重点工程上，1979～1993年交通运输行业基建方面利用国外借款见表2，外资的引进累计修建铁路总里程约1万公里，开发公路项目16个，港口项目22个，航空方面利用融资租赁迅速发展了中国的航空业，对外贷款的利用对中国交通运输业发展起到了积极的作用。
表2 1979～1993年交通建设对外借款 单位：亿美元
项目 铁路公路和港口民航
累计外资额 4041 58
资料来源：陆彩荣，《我国交通业引进外资的报道（上）》，《光明日报》1994年11月8日。
中国交通业利用外资修铁路，采取了国家政府向外借款方式。1980年开始先后利用了日本海外协力基金、世界银行贷款和亚洲银行贷款，截至1993年贷款总额已达38.9亿美元。国家利用海外贷款资金建设新铁路、改造原有主要干线和铁路工厂，这些项目提高了交通运输的能力和工业产品的质量，成绩显著。
国家以借款方式利用外资，具有如下优点：(1)资金金额大，不涉及股权，可以使用在干线建设上；(2)还款期长，还款期长达20～30年，利率低，日本政府贷款利率为3%左右，世界银行贷款1993年提到了7.75%，但即使如此该利率也低于国内同期利率水平。
国家借款方式也有很多不足之处，表现为：(1)借款一般只提供项目资金的30%，其他需国内配套，此外借款由贷方审定，专款专用，借方自主权少；(2)交通运输业提供的服务不是国际贸易品，借款利率和汇率风险很大，易引起国家债务负担加重；(3)国家对外借款，再由国家财政统一转贷，这种方式使资金利用效率不高，对微观使用者而言，资金约束依然是软的。
中国进入90年代后，特别是1992年以来，随着投资主体的变化和国内、国际资金市场的开放，以地方政府和企业集团为主体的对外借款投资于交通的行为开始有所进展。
2.外商直接投资。80年代初，国家实际利用外资中，国外借款的比重为85.8%；国家协议利用外资金额中，国外借款的比重为70%，可见外商间接投资的比重很高。到80年代中后期，在签订利用外资协议金额上，外商直接投资金额才开始与对外借款持平，而在实际利用外资额方面，直接投资的比重仍低于对外借款。直到90年代在签订利用外资协议额方面，直接投资才超过了对外借款；到1992年，在实际利用外资额中，直接投资的比重大大超出对外借款。1993年，签订的利用外资协议额中，直接投资额比对外借款多10倍，预示了中国利用外资的新时代，即外商直接投资的时代②。
中国交通运输业在利用外商直接投资方面形式日趋多样化，海外上市、合资、股权购并、BOT和准BOT方式都取得了很大的进展。(1)海外上市，中国推出了22家国有企业赴海外上市，其中交通运输业包括，东方航空公司、西飞航空公司、广深高速铁路公司（列入1994年22家，但还未上市），推企业到海外上市，开拓中国企业利用外商直接投资的一条重要道路，特别有利于交通、电力等基础产业等大型项目直接在国际市场上进行公司化融资。(2)在合资方面，随着中国现代企业制度的推进，特别是股份制改造的加快，为外商投资合资建设交通运输业创造了有利的条件，在这方面推进迅速，如香港新中港集团投资四川，兴建了成绵高速公路，又签订了修建成都市外环高速公路和成都到乐山的高速公路等，合资方式是传统的中国利用外资方式，占据主流地位。(3)在股权购并方面，香港英资铁行(P＆O Asia)和英国银行联合，以6亿多港币的代价从香港中资招商局手中收购了蛇口集装箱码头5成的股权；(4)在BOT(BOO)和准BOT方面，BOT方式是国际上成功的吸引私人资本进入公共工程建设的融资方式，但其涉及宗主国的行业经营自由权问题，虽然中国很重视其在基础设施建设上的作用，但到1994年上半年，中国政府还没有批准一家交通方面的BOT项目。目前被国家认为是BOT方式的有重庆地铁、深圳地铁、北京京通高速公路项目。国家计委预计在1995年公布BOT的管理条例，以加快BOT方式的实施。但全国准BOT方式已出现了很多，特别是在高速公路等收费路的项目上都采用了BOT方式中保证回报方面的条款，开放了定价方面的商业经营自由权，或用土地进行价外补偿。(5)地方政府利用国际债券市场融资，如北京、深圳、上海浦东、广东等地方政府均到海外金融市场上发行市政基建债券，其中很大一部分资金是用于城市公共交通运输的建设上，现在交通行业部门也开始准备利用债券方式利用外资。(6)设立有关交通基建方面的基金，在收费公路方面有很多公司、地方政府和行业主管部门都想进行尝试，但现还没有成功的案例。
尽管中国90年代以来交通运输业的开放，吸引了国际资金的流入，但由于行业管制仍在多方面发生作用，特别是中外合资股权安排和定价方面的限制是相当严格的，使得外商投资的很多前提条件不成熟，再加上中国交通运输行政管理体制的商业化改造非常之慢，公司体制没有建立以及国际化融资经验方面的不足，都大大减缓了国际资金进入中国交通运输业基础建设的速度。中国交通运输业的开放和国际化融资尚处在起步阶段，这一阶段主要以吸引熟悉中国情况的香港资本为主，国际上很多大型投资银行还处于观望状态；在融资方式上，很多方式都已开始尝试，但政府管理部门的相应政策却严重滞后，延缓了多方位国际化融资的行进步伐。尽管如此，近几年来的交通运输业的对外融资规模和融资方式都取得了极大的成绩，随着中国金融和交通运输行业的进一步开放，必定会有更多的国际资金涌入中国最稀缺的产品供给行业——交通运输业，以求获得稀缺带来的高回报。
三、交通运输业引进外资模式的比较和选择
1.就中国目前现实而言，中国交通运输业引进外资仍然应该是两条腿走路，一是坚持目前集中融外资的模式，即走政府对外借款的间接利用外资的道路；二是加快分散引进外资，即直接引进外资的进程，重视交通建设的项目融资(BOT)、公司化融资和债券融资。
集中融资模式的限制来自于政府负外债的能力，对于非贸易品的交通建设来讲，国家在此方面是净负外债，因此用此模式利用外资的约束是很强的。而分散引进外资模式限制来自行业体制，包括行业管制政策、行业的商业化改造程度、公司体制的建立等。从引进外资的限制条件上看，分散引进外资模式的约束较弱，是靠国内自身可以解决的，中国现在刚处在对分散模式利用外资的尝试阶段，还有巨大的潜力可挖。
2.从国际上交通等基础设施的基本改革走向看，强调的是行业的商业化改造，分解经营活动，以利于公司化体制的形成，奠定分散利用外资的体制基础。以铁路为例，我们可以将原有的路网和高速铁路建设分离，把干线同支线铁路建设相分离，还有所谓的客货分离、上下分离、服务和基建分离等，国际上已经取得了非常丰富的经验。中国交通运输业从“半军管”的高度管制走向管制放松，体制的转轨需要很长的时间，交通运输业存量的改革有很长的路要走，但新建的增量部分应从新的体制开始运营，积极地开拓多种利用外资的方式。
3.在分散利用外资模式方面，中国现阶段除使用中外合资方式利用外资外，应注重以下几种方式：(1)项目融资，即BOT方式，世界银行比较世界各国行政管理能力和资本市场发育与融资方式的经验后指出，“项目融资是第一阶梯”③，独立的项目融资如收费高速公路等项目融资是比较可行的；(2)公司化融资，是指以公司的名义在国际市场上融资，如发行股票，这种融资，出资人是分散的，经营权可以很好地控制在宗主国手里，能较好地保证宗主国的利益；(3)发行交通类债券，如铁路债券，中国铁道部认为发行铁路债券是利用外资的非常好的形式，正积极准备以铁道部名义在国际债券市场上发行铁路债券，融外资建设铁路④；(4)拍卖经营权，加快回收交通基建投资也可视为利用外资的好方式。
4.交通运输一直是中国经济增长的“瓶颈”，中国要较好地解决交通运输“瓶颈”，需要大量的投资，国内资金肯定不足以满足这一巨额投资的需求，利用外资是必不可少的，我们需要用全新的商业体制才能完成大量引进外资的任务，解决好中国交通“瓶颈”，促进经济的发展。
注释：
①参见余国栋等《国际交通发展现状和趋势》人民交通出版社。
②参见《1994年中国统计摘要》中国统计出版社。
③参见《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》中国财政出版社。
④参见张承耀《中国铁路建设引进外资的几个问题》，《经济研究资料》1994年第11期。