农村义务教育管理体制：进展、问题、建议，本文主要内容关键词为：管理体制论文,农村义务教育论文,进展论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
落实“以县为主”农村义务教育管理体制，目的是加强农村义务教育管理，保证经费投入，减轻农民负担，促进农村义务教育持续健康发展；关键是从根本上实现两个转变：即农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主；重点是解决好教育管理的权责结合、人财事相对统一的问题，提高教育资源的统筹和配置效率。
一、成果和经验
安徽省政府于2003年5月确定13个县作为农村义务教育管理体制重点指导县，此后，又有17个县陆续申请进入重点指导县。从30个重点指导县一年多的实践情况看，各地在落实“以县为主”管理体制方面精心谋划，大胆摸索，取得了明显进展。
1.明确了县，乡镇，村及县直有关部门的教育管理职责
初步实现人权、财权和事权“以县为主”，明确县人民政府对农村义务教育负有直接领导和管理责任；乡镇负有支持、指导和监督责任；村民自治组织负有支持和监督责任。
2.农村中小学教师工资由县财政统一按月发放
经济状况较好的县已基本实现城镇和乡村教师按照国家统一规定的工资项目和标准执行，有的县还兑现了省出台的津贴、补贴，教师收入明显增加。过去普遍存在的截留、挪用、平调农村中小学杂费收入发放教职工工资等情况基本得到克服。
3.撤销乡镇教委，成立中心学校
30个重点指导县都先后撤销乡镇教委，妥善做好人员分流安置工作，对乡镇教委进行资产清理和财务审计，同时成立中心学校。中心学校一般设在初级中学，也有少部分设在乡镇中心小学。设在初中的中心学校负责管理全乡镇小学、初中，设在中心小学的负责管理村小及其他小学，初中则由县教育局直接管理。
4.改革中小学经费管理办法
大多数重点指导县都在县财政结算中心下面设立教育财务结算分中心，由教育局直管，接受县财政结算中心监督。教育财务结算分中心具体负责对全县中小学预算外教育经费（主要是学生缴的杂费）的管理并提供服务。各中小学用全省统一的行政事业收据收费并按时上缴到乡镇中心学校，中心学校在县规定的期限内全额上缴县预算外资金管理局教育专户。县教育财务结算分中心为每所中心学校设立支出帐户，按照“校收、县管、校用”和“收支两条线”的原则，中心学校及其所管辖学校以收定支，按学期或按月编制支出预算报县教育财务结算分中心审核并办理正常报销手续。
5.加强教职工队伍建设和管理
重点指导县根据省下达的中小学编制核定和管理的具体实施办法，结合辖区教育规模、班额、生源等具体情况，提出本地中小学教职工编制方案并报经省政府核批。县教育行政部门依法按规定履行对中小学教师的资格认定、招聘使用、职务评聘、培养培训、交流考核等管理职能，归口管理中小学校长的选拔、任用、培训、考核、交流等工作。部分县还设立教育人才管理中心，具体组织和协调全县教育系统人才资源配置，推动实施教师资格制度和聘用制度。
二、问题与矛盾
30个重点指导县落实“以县为主”管理体制工作虽然取得重要进展，但随着改革的不断深入，一些深层次矛盾和问题开始显露，概括起来，主要有七个方面的问题或矛盾。
1.如何真正建立起“保工资、保运转、保安全、保发展”的稳定长效的农村义务教育经费保障机制？
从30个重点指导县情况看，“以县为主”的管理体制正由政府主导的突击性“强行入轨”向细致化、规范化、制度化方向发展，县级财政保障能力严重不足的问题非常突出。
先说“保工资”，虽然各县都将教师工资统一到县财政发放，但各县执行的标准并不一样。财政状况好一些的县基本做到足额发国标工资加省出台的津贴、补贴，农村教师人均月收入1000元左右，但医疗保险、失业保险、养老保险、住房公积金等尚无着落。财政状况差的县，只能依靠上级转移支付和一定规模的借贷，勉强按月发国标工资，其他社会福利和社会保障均无从谈起。
“保运转”的问题也很突出。目前农村中小学运转主要靠向学生收取的杂费，从财政等渠道获得的经费微乎其微。所以，农村中小学运转非常艰难，规模较大、生源充裕的学校还好点，规模小、学生少的学校每年的杂费收入仅几千元，可谓度日艰难。
再者是“安全”问题。这几年各级党委、政府都很重视，2001年以来，安徽省级财政已拿出12亿元实施危房改造，加之县级配套9亿元，总投入达21亿元，完成458万平方米的D类危房改造任务。但由于危房产生是动态的，仅靠突击性的集中投入只能解决一些急迫问题，要从根本上做到“保安全”，就必须建立投入主体明确、管理科学规范的农村中小学危房改造和校舍建设机制。
至于“校校通工程”、教学条件改善、教师继续教育和培训等事关农村义务教育可持续发展的问题，目前绝大多数县因缺乏经费而尚未作认真的规划。
2.如何有效管理农村中小学的教育教学和教研等工作？
乡镇教委是与农村义务教育“分级负责，以乡镇为主”的管理体制相伴生的。十几年来，乡镇教委负责辖区内小学、初中的教育教学和教研等管理工作。由于各方面情况的变化，导致乡镇教委部分职能异化，对农村中小学的管理和服务功能逐渐弱化。因此，随着农村义务教育管理体制的变化，撤销乡镇教委应是体制的必然。问题在于，撤销乡镇教委后我们应有一个运作成本更低廉且管理和服务更优质高效的组织管理方式取代之。从30个重点指导县情况看，目前都是以乡镇为单位设立中心学校，由中心学校代行以往乡镇教委的绝大部分管理职能。这种组织管理方式能否对所辖学校进行有效管理并提供良好服务，有待时间的检验和进一步的观察。
3.如何建设中小学校长和教师这两支队伍？
这是事关农村教育发展和改革的根本性问题。如果缺少一支素质较高的热爱农村教育事业的校长和教师队伍，那么提高农村教育质量，保持农村教育持续健康发展都只能停留在“口号”这个层面上。
目前农村中小学教师主要由四类人员构成：年龄偏大教龄较长的中师或高中毕业生、民师转正人员、近几年毕业的大中专学生和代课教师。其中不少教师素质较低，难以适应素质教育和新课改要求。另一方面，各县都有一批近几年毕业的大专院校学生等待招聘，这在客观上为改善农村教师队伍结构，提高农村教师队伍的整体素质提供了可能。但县级政府在考虑问题时往往是从减轻财政压力，减少县级财政供养人数的角度出发。招聘一名合同制管理的教师，县财政每月至少要支付700-800元工资，另外还有医保、失业保险之类的支出，而请一名代课教师每月仅付200-300元工资即可，其他什么也不必考虑。因此，对于财力较为匮乏的县来说，只要有教师上课，只要群众不闹事即可，至于如何提高教师队伍素质，如何提高教育教学质量等问题，则未做详细的规划和制度性安排。
农村中小学校长的状况也不容乐观。现任校长绝大多数是前几年乡镇党委任命的，由于可供选择的范围狭窄，加之人情等因素，相当一部分校长素质不高。如何改造这批校长，尽快提高他们的素质，是一项重要而紧迫的任务。
4.如何更合理有效管理中小学杂费等预算外收入？
农村各中小学预算外收入全额上缴到县教育专户，全部支出由县教育财务结算分中心审核、支付。从30个重点指导县近一年实施的情况看，优点主要有两条：一条是长期困扰政府和教育主管部门的教育乱收费问题从源头上得到了治理；另一条是有效地防止了校长和教育管理干部的腐败。但这种管理方式也有两条明显的缺陷。一是成本高。农村中小学杂费标准低，各校本已十分艰难，而县教育财务结算分中心十几个工作人员一年工资及办公等支出累计达几十万元；每一所小学设一名兼职报帐员，往返于学校和中心校，各中心学校设一名财务经办员，常年往返于学校和县城，造成相当大的人力和经济浪费。面积小人口少的县还好办点，而那些面积较大人口超百万的县，拥有400-500所学校，县教育财务结算分中心的工作量相当大，一些远离县城的中心学校财务经办员有时当天不能顺利完成报销等业务，还得在县城住宿，这往返的差旅费、住宿费、出差补贴等一年累计下来，将是一笔不小的开支。二是服务效率低。由于学校的每一笔开支均先做预算，再层层报批，往往时间拖得较长，效率低，学校遇到突发性情况时往往难以应付。因此，如何管好用好中小学杂费等预算外收入，是一个值得研究和探讨的问题。
5.如何在县域范围内逐步实现教育公平？
由于城乡二元结构导致城乡发展水平的巨大差异，这种差异在中小学教育方面也有鲜明的体现，有人形象地比喻“城市学校像欧洲，农村学校像非洲”。即便在县域范围内，由于政策、经费等长期向城镇学校倾斜，导致城镇学校和农村学校发展水平差异非常明显。城乡教育尤其是义务教育发展的严重不均衡性，不仅有悖义务教育的公平性原则，也与中央十六届三中全会提出的科学发展观不符。因此，必须花大力气认真加以扭转。
从全国范围来看，城市与农村，东、中、西部地区发展水平差距过大，即便一省之内，县与县之间经济和教育发展水平差距也相当惊人。因此，要在广阔的区域范围内实现义务教育的均衡化发展，需要一个极其漫长的过程，需要我们付出极大的努力。但随着“以县为主”管理体制的确立，县域范围内的教育资源集中由县统一管理和配置，因而在县域范围内逐步实现教育公平不仅变得可能，而且具有了可操作性。
6.如何化解“普九”债务？
上世纪90年代中期，中西部各省农村“普九”工作全面启动。由于经济欠发达，地方财力对“普九”缺乏支撑力，因而各地普遍采用“从银行或民间借一点，建筑商或经销商垫一点，地方政府和学校筹一点”的“三个一点”做法，通过花明年的钱办今年的事，突击解决“普九”硬件达标，然后通过征收义务教育费附加和教育集资逐年偿还。但由于90年代后期农民收入增长缓慢，农民负担沉重，农民维权意识和诉求能力增强，农村社会稳定问题变得日益突出。因此，为稳定农村局势，党中央、国务院决定从2000年开始，在安徽省进行农村税费改革试点。税费改革的“三项取消”措施中就有一项是取消农村义务教育费附加和教育集资。当农村义务教育这条主要经费供给渠道被封堵后，过去乡镇政府和学校靠拆东墙补西墙的把戏也玩到了尽头，农村“普九”时所欠的大量债务便沉淀了下来。
据统计，中西部各省、市、自治区都有不同程度的“普九”欠债，“如湖南欠31.75亿元，广西欠30亿元，重庆欠16亿元”（注：陶西平：《修改义务教育法应当关注的几个问题》，《基础教育参考》，2004年第5期）。安徽省“普九”欠债也达20.3亿元，30个重点指导县欠债数额从千万元到近亿元不等。现在农村义务教育管理权限上收到县，涉及到县和乡镇一系列权利的重新划分，县乡两级政府为“普九”债务问题博弈得相当激烈。可以预见，如果没有中央和省级政府的有力支持和强力干预，农村“普九”债务主体的确定、转移和最终偿还将是一个艰难而漫长的过程，政府的公信力和教育的良好形象也会因此而受到影响。
7.如何从源头上预防教育腐败？
农村义务教育一方面投入严重不足，另一方面，教育行政干部和中小学校长腐败丑闻时常见诸于媒体。出现这种情况的原因很复杂，但从深层次看，说明我们在制度设计和干部监管机制上都存在一些问题。因此，如何抓住落实“以县为主”管理体制的契机，通过科学合理的制度设计和有效有力的监管机制的建立，从根本上改变过去那种先腐败后治理的被动的高成本的反腐办法，让我们的教育干部和教育管理者不能腐败，不敢腐败，或想腐败也难有机会，以保护我们的干部和农村教育事业。
三、对策和思考
以上七个问题，是目前阻碍农村义务教育管理体制进一步落实的重要问题，必须下大决心花大力气进行研究和解决，否则，“以县为主”管理体制就难以真正得到落实，农村义务教育的困境依然不能得到解决。为此，提出以下几条建议。
1.进一步明确农村义务教育投入主体
对于中西部地区农村义务教育，中央和省级财政应承担投入的主要责任。东部沿海等发达地区已进入工业化中后期，城市化率较高，第一产业占GDP的比重下降到10%以下，农村人口较少，乡镇和私营经济发达。对于这些地区而言，县、乡两级财政保障能力都很强，管理体制改不改对农村义务教育影响并不大。但对于中西部省份来说，工业化普遍水平较低，第三产业欠发达，第一产业所占比重较大。例如，2003年，安徽省61个农业县（市）人口约占全省总人口的70%，但创造的GDP却不足40%，61个县（市）的共性问题是产业结构层次较低，第一产业占GDP的比重一般高达30%-50%，普遍缺少新的经济增长点。因此，中西部多数地区的县乡两级财力都十分薄弱，保障能力非常有限，财政收入主要来源一是农业税，二是卖土地。国家为保护农民的合法利益，近期出台两项重要政策：一是从2004年开始，5年内取消农业税；二是实行最严格的耕地保护制度。这两项政策对于中西部农业县的财政来说无疑是釜底抽薪。据此，我们可以断言，中西部地区的绝大多数县乡今后几年财政状况不仅难以好转，而且将进一步恶化。所以，如果仅仅将农村义务教育投入由乡镇政府上移到县级政府，对于解决中西部地区农村义务教育问题没有根本意义。
问题已经十分清楚，中央和省两级财政如果不承担中西部地区农村义务教育投入的主要责任，长此以往，农村义务教育的形势不排除有进一步恶化的可能。
首先，中央财政有这个保障能力。2003年，全国财政收入21691亿元，其中中央财政为12465亿元，占财政总收入的57.5%，省及以下地方财政总收入仅占42.5%。因此，中央财政只要适当调整支出结构，这个问题就能够得到解决。第二，从建立中央、省、县三级财政合理分担机制和可操作性考量，中央财政一是全额承担农村中小学教职工工资，二是对农村中小学家庭经济困难学生实施救助。教师编制是国务院规定的，按照目前的技术水平，对一个省、一个县的适龄人口、在校学生数及所需教师等都是可以作出较精确测算的。对于农村家庭贫困学生的资助，可以借鉴中央和省级财政为鼓励农民种粮而采取的直接补贴方式，尽可能减少中间环节，减少过程中的损失。为防止一些目光短浅的家长拿到钱后不让孩子上学，可考虑将资助金作为学生学杂费直接划到学校或发放“教育券”等方式，保证贫困家庭孩子就学。至于农村中小学危房改造和“普九”债务，中央财政也要给予一定的支持。因为“普九”本身就是国家意志和政府行为，许多地方政府在经济等条件尚不具备的情况下响应党中央、国务院的号召，强制性启动“普九”工作，并在不太长的时间内初步完成“普九”这一历史性教育工程。因此，对历史形成的“普九”债务和危房改造所需经费，中央财政承担一部分是应该的、合情合理的。
其次，省级政府在农村义务教育中的作用非常巨大。一是近几年省级财政资金集中度一直稳定在28%左右，有较强的财政保障能力。二是随着地方行政管理体制的变革，过去那种中央、省、市、县（市、区）、乡镇5级行政架构正在悄然改变。目前，浙江、湖北、山东、黑龙江、福建、海南、河南、安徽等省在财政体制、行政审批等方面实行“省直管县”，这更有利于省政府宏观调控、协调职能的发挥。省政府要根据国家中小学教职工编制标准，严格核批各县（市、区）农村中小学教职工编制；逐县核实财力水平，对农村中小学投入占全县财政收入较高比例却仍难保证教育发展基本需要的县，省级财政要给予切实的支持。省政府出台的有关农村中小学教职工的津贴、补贴，省级财政应全额承担并纳入年初预算。省政府要根据本省经济发展情况和农村义务教育发展需要，制定农村中小学公用经费标准和定额，并随情况的变化进行调整。对经济状况差，经过多方努力仍达不到省颁公用经费标准的县，省级财政应予以补齐。省政府要组织足够力量，彻底摸清全省农村中小学现有危房面积，核准全省“普九”债务。省财政安排农村中小学危改专项资金，重点支持国家级和省级扶贫开发县等经济薄弱地区的农村中小学危房改造。对于“普九”债务，省政府也不能采取回避的态度，要明确债务主体，提出解决办法，限期予以偿还。
2004年秋季，全国农村义务教育实行“一费制”。按中央规定，“一费制”收取标准由各省决定。由于地方财力普遍紧张，加之目前农村义务教育投入主体和职责都不太明确，各级政府的投入都不到位，因而县和省都有提高杂费标准的积极性。如果这种态度转化为具体的收费政策，不仅与中央反复强调的对于农民要“多予、少取、放活”精神不符，而且从某种意义上讲，农村义务教育又要退回到“人民教育人民办”的老路上。这是我们应该全力避免的。
再次，县级政府依据省制定的农村中小学公用经费标准和定额，安排好农村中小学公用经费，确保学校正常运转。农村中小学按规定收取的杂费收入，全部用于中小学公用经费支出，不足部分由县政府在预算内统筹安排。农村中小学购置教学仪器设备和图书资料所需经费，由县政府纳入预算内安排。县政府要建立农村中小学校舍定期勘察、鉴定和危房改造工作机制，确保危房改造经费的落实。农村中小学教职工医疗保险、养老保险、住房公积金等比照当地公务员办理。
总之，要真正落实“以县为主”农村义务教育管理体制，就必须解决“保工资、保运转、保安全、保发展”的问题，真正建立起中央、省、县三级政府稳定合理的财政投入分担机制。农村义务教育的矛盾和问题很多，但大都缘于投入严重不足。所以，投入问题不解决，改革就难以深入。
2.积极探索不同的管理形式
目前，安徽和其他省、市普遍采取撤销乡镇教委，成立中心学校，县教育主管部门直接管理中心学校，中心学校管理村小及其他学校。这种组织架构和管理形式，如果缺乏一系列有效的制度安排相配套，最终的结果可能有两种：中心学校逐渐蜕变为原乡镇教委，或中心学校仅在财务上和村小及其他学校发生关系，而教学、教研等工作则处于各自为政的状态。这两种结果都是我们不愿看到的。因此，除对目前这种组织管理形式要进行深入研究并逐步加以完善外，还要进一步放开视野，拓宽思路，积极寻求和实践新的管理形式。例如，随着政府职能的转变，乡镇政府的地位和作用日益减小，减少乡镇财政供养人员，撤并乡镇已成为一种趋势。安徽省芜湖县、南陵县是撤并乡镇工作的试点县，两县皆由原来的28个乡镇撤并为8个乡镇，每个乡镇由原来2万人左右增加到6万多人。那么，6万多人的乡镇可否考虑设立一个县教育局派出机构，人员3至4人，由县教育局派遣，直接受教育局领导和监督。该机构具体负责本乡镇中小学财务管理和教育教学教研等工作。再如，对于中西部许多地域较广、人口超百万的县，可否根据地域特点和学校分布情况，在全县范围内设立若干学区，学区负责人及其2至3名工作人员由县教育局派遣，每个学区负责若干所中心学校的财务管理和教学教研等工作。
总之，我们要突破习惯思维的限制，让各地在实践中探索、比较，以找到符合实际的成本低廉且服务质量和效率较高的管理形式。
3.抓好农村中小学校长和教师队伍建设
校长的选拔和任用，一定要打破校域、乡域限制，要立足县域甚至更大的时空范围选拔和配备。要通过行政或竞争上岗等方式从城镇中小学选拔部分年轻骨干教师到农村中小学担任校长，要设立农村中小学校长岗位津贴，以体现校长劳动的价值，使农村中小学校长的岗位也逐步具有吸引力。教师队伍建设要按照专业化的要求，全面实施教师资格制度，要提高农村中小学新录用教师的学历层次，原则上小学教师应有大专学历，初中教师应有本科学历。要严把教师入口关，对新进人员要逐步实行“凡进必考”制度，做到考试与考核相结合，确保优秀人才进入中小学教师队伍。要在严格定编、定岗、定责的基础上推行全员聘任制，建立和完善教师失业保险和养老保险制度，逐步在农村中小学形成职务能上能下、人员能进能出的选人用人机制。对体弱多病、长期不能坚持正常教育教学工作的人员要及时办理提前离岗退养手续；对不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍；对代课教师和各类临时人员要坚决清退。通过吐故纳新等方式，提高农村中小学教师职业道德和教书育人水平，增强教师岗位的竞争性，提高教师资源总体利用效率。
4.合理配置教育资源，逐步实现县域教育的公平性
实现县域内中小学教育公平，县级政府首先要综合考虑和预测人口出生率、生源分布、劳动力转移、城镇化进程等因素对教育的需求和影响，在此基础上做好全县中小学发展规划，把危房改造和布局调整有机结合起来，提高资金使用效益。从提高农村中小学校长能力入手，加强培养、选拔和培训工作。通过制度建设和创新，提高农村中小学教师综合素质和敬业精神。经费分配上要改变过去那种向城镇学校倾斜的做法，重点加强农村中小学和薄弱学校建设。总之，县级政府要通过公平合理地配置教育资源，使全县义务教育逐步得到均衡发展，让农村的孩子也能接受到高质量的义务教育。
5.加强监管，预防教育腐败
教育腐败问题是一个不容忽视的问题，不仅影响了政府公平公正地配置教育资源，而且也严重影响了政府的公信力，损害了教育的形象，因此必须认真加以治理。实行“以县为主”农村义务教育管理体制后，县级教育、人事、财政等主管部门权力更大、更集中。中小学校长的任免、教师的调动、教育经费的分配、大专院校毕业生安置、教师任职和晋升职称等等，这些环节都可能发生腐败行为。因此，除加强上级和同级有关职能部门以及新闻媒体监督外，更重要的是要通过“行政问责制”、重点热点岗位“定期交流制”等一系列制度设计，公开办事程序、规则和纪律，让有权的人不敢腐败，难以腐败，或腐败败露后所付成本极高。实践证明，公开透明是防止腐败的一项有效措施，因此，要把增强办事的公开性和透明度作为一条重要纪律，自觉接受群众监督。要建立和完善教育内部举报和社会举报相结合的举报制度，同时政府应尽快建立一种保护举报人的行政或司法制度，依法保护并奖励据实举报人员。
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