公共就业政策范式变迁及其逻辑研究
朱 侃，郭小聪
(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510006)
[摘 要] 就业是国家稳定和发展的基石，系统探究新中国成立以来公共就业政策范式变迁与变迁逻辑对调整和创新当前公共就业政策具有重要意义。新中国成立以来，我国公共就业政策主要经历了安置性、统包统配、双轨制、市场化、积极的就业以及就业优先战略等政策时期，相应的就业政策范式在政策情境感知、政策问题认定、政策目标指向和政策工具选择上也存在较大的分野，但就业政策范式变迁遵循一定的逻辑。未来的公共就业政策在调整与创新上应综合考察政策环境，通过上下结合的方式着眼就业问题，借助治理的手段，更好地发挥公共就业政策在发展和改善民生及维护社会稳定等方面的积极作用。
[关键词] 社会建设；就业；就业政策；政策范式
一、引言
就业是经济发展的“晴雨表”，就业的持续稳定发展是检验经济发展质量的重要参考；同时，就业也是社会发展的“稳定器”，高质量且充分的就业是民众获得生存和发展所需物质资料从而促进社会稳定的重要途径[1][2]。新中国成立以来，中国政府一直致力于解决公共就业问题，并针对不同时期的就业问题出台了不同的公共就业政策，使我国就业状况在大部分时间内处于可控状态，从而为我国政治稳定和经济发展打下了坚实的基础。从新中国成立初政府为应对战争带来的严重失业问题而采取的安置性就业政策，到当前经济新常态背景下将就业优先战略政策置于宏观政策层面的政策变迁过程，这不仅是外部环境驱动的结果，同时也是政府公共就业政策范式变迁的结果，相关的政策范式变迁是推动我国就业问题得到较好解决的重要前提。在当前经济发展新常态背景下，受经济增速放缓、经济结构调整阵痛和国内外各种不确定因素的影响，使总量压力不减、结构性矛盾凸显的就业形势更为严峻[3]～[4]，进一步加大了政府公共就业的调控难度。而科学地探究新中国成立以来我国公共就业政策范式的变迁历程及其背后的制度逻辑，对完善当前公共就业政策、推动就业问题解决具有重要意义。
二、理论框架与研究设计
(一)理论框架
20世纪70年代，科学哲学家托马斯·库恩提出范式理论，强调范式是由共同体成员共享的信仰、价值和技术等要素组成的集合，科学范式是科研共同体在研究过程中共同认可和遵守的世界观与方法论，包括接受的假说、理论、规则与方法等，而科学范式发展是推动科学研究发展的重要动力，科学革命的本质是新的范式取代旧的范式[5]。政治学家彼得·霍尔率先将范式这一概念引入政策研究领域，认为政策范式是政策制定者习惯在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架不仅指明了政策目标以及实现这些目标的工具类别，而且还指明了它们需要解决问题的性质[6]。彼得·霍尔在后续的研究中指出，政策制定是三个变量的实现过程，包括政策的整体目标、实现政策目标的工具以及政策工具的精细设置，由此构成了政策范式的分析框架。在该分析框架下不同变量变化组合的基础上衍生了不同类型的政策变迁：政策第一序列的变迁即政策工具设置的调整，但政策总体目标和政策工具没有发生变化；政策第二序列的变迁即政策总体目标不变，但政策工具和工具设置发生了变化；而政策第三序列变迁则是三个变量均发生了变化[7]。该理论自提出后，在学界产生了较大影响，并被广泛应用于各研究领域。
近些年来，国内学者引进政策范式理论并尝试以此分析我国各领域政策的变迁。学界认为政策范式理论对分析我国政策变迁具有借鉴意义，但因应用社会情境的不同存在一定的理论适用性风险。目前，学界在政策范式的外延上尚未达成共识。笔者在彼得·霍尔政策范式分析框架的基础上，结合国内学者的研究[8]～[10]，将政策范式分析框架的变量提炼为政策情境(Policy Situation)、政策问题(Policy Issues)、政策目标(Policy Objectives)和政策工具(Policy Tools)，试图构建适用中国社会情境的政策范式分析框架，目的是更好地推动该理论在中国场景的应用。
政策情境是政策制定者对决定和影响政策制定与执行的自然条件和社会条件的认知[11]。政策是特定政策环境下的产物，政策的制定与执行都是在政策情境中进行的，深受政策情境的影响与制约，只有在了解政策情境的背景下，才能更好地把握政策范式变迁的时代背景[12][13]。一般来说，影响政策情境认知的要素主要包括政治环境的认知、经济环境的认知、自然环境的认知和国际环境的认知，其中，政治环境的认知是政策制定的政治前提，并决定了政策的性质；经济环境的认知既是政策制定的参考依据，也是政策制定者对政策运行的经济基础的认知；自然环境的认知是相对社会环境而言外部系统的感知，是政策制定者对政策赖以生存的自然条件的评估；而国际环境的认知会通过多种作用机制影响到政策的价值、目标和途径的选择。作为政策范式形成的重要土壤，在政策情境的基础上理解和把握政策范式，是避免政策范式研究“悬浮”的重要前提。
政策是以问题为导向的，政策的提出、执行和评估，其最终目的都是为了解决社会问题，政策问题是贯穿不同时期政策范式的逻辑起点[14]。政策最初所面对的社会问题是客观的，但什么样的社会问题会成为公共问题并进一步上升为政策问题，则受到政策权威、价值取向等因素的影响[15][16]，政策制定者的思维和理念也因此深深地嵌入在政策问题中。不同的政策范式所要解决的主要政策问题也相应不同，而主要政策问题的重大转变，往往会导致政策目标和政策工具等相关政策内容的变化，进而引起政策范式的变迁。“进入新时代，结构性问题成为就业的主要矛盾，需要深入实施就业优先发展战略，紧紧抓住不充分不平衡的主要矛盾。”[17]从纷繁的政策内容中聚焦政策问题，这也是探究政策范式的关键切入点。
福建既是自贸试验区，又是“海丝”核心区，是两大战略的汇合点。国家给福建自贸试验区的定位是：贸易对接台湾地区，功能承接“一带一路”。一方面，要突出对台特色，深化两岸经济合作，着力两岸贸易、政策的互联互通，推动两岸共建“海上丝绸之路”；另一方面，面向东南亚，加强港口、口岸和城市的合作，着力海上互联互通，打造服务“海丝”的高端航运服务平台；与沿线国家和地区深化海洋经济合作，建成“海丝”海洋经济圈；大力发展海洋文化创意产业，促进“民心相通”。
式中：为12×5矩阵，δl为5×1矩阵，Te为12×15矩阵，δe为15×1矩阵，Tλ为12×21矩阵，δλ为21×1矩阵，Tpθ为12×6矩阵，δpθ为6×1矩阵。整理式(11)得
政策工具是政府为解决政策问题和达成政策目标所使用的手段与方式[19]。基于成本—收益的考虑，即如何通过最少的政策投入获得最大的政策效果，是政策工具选择的重要依据，但效率导向的前提是建立在政治衡量的基础之上的[20]，因为政策工具的选择受经济制度、社会文化和组织价值等层面的潜在约束。因此，作为衔接政策目标和社会现实、解决政策问题的载体，政策工具实际上是政策制定者理念和规则在政策执行终端的具体化，是政策范式研究中不可或缺的重要组成部分。
4.水质 鳖对水质要求不是很严格，只要水源水质不受有机物质和重金属的污染即可，对pH的耐受力较强，一般耐受范围为pH6.0～8.0。氨氮、亚硝酸盐的浓度在一般的安全范围之内即可。对于溶解氧，浓度要求3.5mg/L以上，透明度40cm以上。
(二)研究方法与数据来源
文本分析是对文本由表及里深入分析，从而挖掘文本背后通过普通阅读无法把握的深层意义。文本通常由特定的人完成，通过文本可以透视其特定的立场、观点、价值、倾向等内容，从而推断其动机和目标[21]。政策文本是国家权力机关等政治力量为实现其所在阶级、阶层利益与意志，通过书面的方式确定的努力目标、行动准则以及具体的执行步骤和措施，并通过权威形式发布的具有法律效应的政策文件。本文借助Rost和Nvivo软件，对收集的中央政府层面公共就业相关的政策文件按中国情境的政策范式理论框架即政策情境、政策问题、政策目标和政策工具进行编码，以此展开相关研究。
本文研究的目的是探究新中国成立以来我国公共就业政策范式的变迁，因此将政策文件的检索范围锁定在1949年以来中央层面有关公共就业相关的政策文本。为了尽可能全面地收集这一期间相关的政策文本，笔者在北大法宝网、中共中央组织部、国家发展与改革委员会、人力资源和社会保障部、国务院、教育部、民政部、财政部等官方网站以1949年为起点，放宽检索条件进行大范围的检索，累计检索到就业相关的政策文件26958份；同时结合《中华人民共和国法规汇编》《中国人力资源和社会保障年鉴(工作卷)》《国务院政府工作报告》等相关内容，在重要性和相关性原则的指导下，研究团队中从事该领域研究的成员分别对各政策文件进行筛选，对有争议且又无法达成共识的政策文件，则由多年从事该领域研究的专家再次确定，从而不断提炼具有重大意义的政策文本，最终整理出1949～2019年间218份与就业相关的重要政策文件，并以此作为本文研究的样本。
二、公共就业政策发展历程与话语谱系转变
立足各个时期公共就业政策文件所构建的整体话语谱系，是我们把握政策情境、政策问题、政策目标和政策工具的重要背景，也是探究该领域政策范式发展与变化的重要依据。在构建各时期话语谱系的过程中，先借助Rost软件提取了历年政策文件的高频词①，然后根据历年高频词在研究语境下的涵义及其变化规律，结合我国公共就业政策调整的重大历史背景，在时间序列上将建国以来我国公共就业政策发展划分为6个时期。为了避免软件处理的机械性，笔者在Rost软件提取高频词的基础上，进一步借助Nvivo软件结合研究的背景知识对各政策文本进行逐一编码，不断凝练政策主题的一级编码、二级编码和三级编码，从而得到了如表1所示的结果。表1表明，新中国成立以来我国公共就业政策话语谱系发生了巨大变化，不同时期的政策指向和施政纲要均发生了重大调整。
政策目标是政府为解决政策问题希望借助政策执行拟达到的指标、目的和效果[18]。政策目标的确定过程深受政策制定者政治倾向、理念偏好等因素的影响[10]，是政策制定者政策诉求的重要外在表达方式；而政策目标为制定和选择政策方案明确了方向，同时也为政策方案的规划和评估提供了核心标准，是政策执行、评估的前提和指导依据，而这一系列的内容很大程度上是政策制定者标准具体化的途径。集政策制定者政策理想、认知、情感与态度等因素于一体后达成的政策目标，在整个政策发展过程中具有举足轻重的地位，所以，本文将政策目标纳入政策范式的研究中。
表 1新中国成立以来不同历史时期公共就业政策话语谱系比较
改革开放初期，为了解决长期的城镇失业和回城知青的就业问题，政府在努力推动国有企业劳动制度改革的同时，尝试通过发展市场经济的方式扩大社会就业。这一时期公共就业的政策话语体系，就是政府为打破过去统包统配就业体制而在国有企业推行了“优化”“竞争”“考核”“奖惩”等改革，同时，通过“发展”和“扶持”其他“所有制结构”经济来探索市场化就业道路，说明政府在制度安排上试图推动就业在计划与市场的双轨道上共同发展。1992年确立建立社会主义市场经济目标后，市场化就业也随之成为我国公共就业政策改革的目标。这一时期，“效率”导向的改革理念贯穿整个公共就业政策话语体系，政府改变了过去通过行政手段扶持国有企业发展的方式，让市场机制自发调节力量主导国有企业就业，因此，“破产”“倒闭”“下岗”“再就业”等词在这一时期出现频率较高；同时，政府着力发展与完善劳动市场，不断提高劳动市场的运转效率，“合同制”“双向选择”“法律”“劳动力转移”“乡镇企业”等词一定程度体现了政府为促进就业市场有序发展所作的努力。
其次还应建设专门的学校与校友企业网上信息交互平台，在线发布学校需求、校友企业需求，促进学校与校友企业对接。比如，安徽国防科技职业学院在校友会网站设“校企合作”栏目，就业网设置“校友会”栏目等。
这一口连同假牙的茶水呛得我连声剧咳不止，咳得我都流出眼泪。我甚至想将假牙咳出来。但剧咳的结果假牙义无反顾地顺着我的喉咙滑了下去。一霎那间，我犹如置身于另外一个世界，胸腔被剧咳震动的有如针扎，牵扯的五脏六腹说不出有多难受，尤其是气息也一下子变短了，仿佛空气中的氧分子在这一刻都在有意地逃离我。
2001年IPCC在第三次评估报告中明确给出气候变化的敏感性、适应性和脆弱性的定义。脆弱性是指系统容易遭受或没有能力应付气候变化(包括气候变率和极端气候事件)不利影响的程度，是系统内的气候变率特征、幅度和变化速率及其敏感性和适应能力的函数(IPCC，2001)。脆弱性一方面受外界气候变化的影响，取决于系统对气候变化影响的敏感性或敏感程度；另一方面也受系统自身调节与恢复能力的制约，也就是取决于系统适应新的气候条件的能力。一个对气候变化比较敏感但其适应能力较差的系统，其脆弱性比较大，易受气候变化的影响；而一个对气候变化比较敏感而其适应能力强的系统不一定是脆弱的，不易受气候变化的影响[7，9]。
新中国成立初期，受长期战争影响，我国经济处在濒临崩溃的边缘，严重的城市失业问题成为催生社会不稳定的重要诱因。在巩固政权理念的指导下，政府主要采取安置性为主和市场为辅的就业政策，一方面通过政府力量着力解决旧公职人员、原官僚资本主义的企业人员以及知识分子等群体的就业；另一方面通过发展私营经济、民族资本主义经济等方式来解决城镇失业问题。这一时期公共就业的政策话语体系，既有政府强干预的行为，又有市场调节的影子。而随着社会主义改造的深入和计划经济的逐步建立，高度计划的公共就业体制也逐步建立并不断被强化。这一时期公共就业政策话语体系具有浓厚的计划性色彩，诸如“控制”“计划”“统一管理”“统包统配”等词说明政府直接通过行政力量支配和管制就业市场，目的是更好地实现这一时期阶级斗争的目标，巩固无产阶级专政。
2002年党的十六大提出就业是民生之本，积极扩大就业和改善民生成为这一时期公共就业话语体系的核心。这一时期，政府责任在积极的就业政策下再度回归就业市场，在坚持劳动市场效率导向的同时，更加注重就业市场的“公平”。为了让更多在就业市场上缺乏竞争力的劳动者获得劳动就业权益，政府在顶层设计上通过调整“经济结构”、加大“财税”支持等手段让“农民工”“残疾人”“就业困难人员”等“弱势群体”获得更多的就业机会，从而保障和改善民生。2011年后，随着经济的持续下行，就业面临着更严峻的外部环境考验，就业优先理念逐渐成为当时公共就业政策的主导思想。“稳增长”首先是为了“保就业”，就业“优先”政策逐渐被置于宏观政策层面，并在政府各项工作中得以全面体现。为了“深化改革”，在严峻的就业形势下，政府除了采取过去的就业政策措施外，更注重“创新创业”对就业的带动作用，而这一趋势将在未来就业政策发展中不断得到强化。
进入新世纪后，政府选择更为积极的就业政策来应对就业问题，从宏观层面通过“调整产业结构”和推动“城镇化”发展的方式创造更多的就业岗位；先后出台了包括“促进农民工就业”和“零就业家庭”计划在内的促进弱势群体就业的政策，并着力“构建劳动社会保障体系”，尽可能覆盖全体劳动者；这一时期过去大学持续扩招造成大学生就业难的问题凸显，“解决大学生就业”的相关政策也被不断推出。而近些年来，在就业优先战略政策范式下，政府在就业问题上尤其重视包括农民工、就业困难人员和大学生在内的“重点就业群体”，在政策设计上注重通过“发展劳动培训”的方式提高其劳动技能；同时注重通过“大众创业、万众创新”的方式发展新兴产业，创造更多的就业岗位，从而实现创业带动就业战略的发展与落实。
三、公共就业政策范式的变迁
为了进一步探究我国公共就业政策范式的变迁过程，笔者在前文适合中国情境的政策范式理论框架下，结合相关研究的背景知识，按照政策情境、政策问题、政策目标和政策工具对各时期政策文本进行再度编码、反复提炼，最终归纳出新中国成立以来各个时期公共就业政策范式，如表2所示。表2表明，不同时期我国公共就业政策范式发生了巨大变化，其政策情境的感知、政策问题的认定、政策目标的指向以及政策工具的选择均发生了显著变化。
表 2新中国成立以来我国公共就业政策范式的变迁
(一)政策情境的感知
新中国成立以来，虽然影响我国政策制定的主要外部环境因素仍为政治、经济、自然和国际等要素，但部分要素的状态发生了重大变化；部分关键政策情境要素状态的变化使政策制定者面临不同的政策生态，而政策生态的变化往往会通过各种复杂的作用机制改变政策制定者的政策理念，进而引发政策范式的变迁。
新中国成立初期，在整体局势动荡和社会不稳定的情况下，失业问题成为政府必须面对且亟需改变的政策环境；计划经济时期，以美国为首的资本主义国家对我国进行长期封锁，中苏关系持续恶化，国内“左”倾思想支配下的“大跃进”和“文化大革命”等运动使得包括公共就业政策在内的政府各方面工作都在浓厚的政治氛围下进行；而1978年十一届三中全会后，改革开放成为时代的主旋律，以经济建设为中心的党的执政理念在包括公共就业在内的各领域全面贯彻；1992年确立建设社会主义市场经济的目标后，市场在劳务资源配置中开始发挥基础性作用，随着市场化改革的不断深入，政府对就业的干预不断减少并逐渐退出就业市场；而进入新世纪后，过去市场化改革虽然促进了我国经济的迅猛发展，但市场优胜劣汰的运作机制使得社会贫富差距和两极分化日益严重，积累了大量的社会矛盾，这一时期政府改变了过去单纯以经济建设为中心的发展理念，注重用全面、协调、可持续的科学发展观理念统领各方面工作，相应地，公共就业政策也在这一背景下作出了重大调整。
近些年来，我国经济发展逐渐进入新常态，政府逐步改变了改革开放以来依靠高速经济增长解决就业的路径依赖，在经济下行的背景下更加注重经济增长的质量和经济的内涵式发展，而实现高质量的充分就业就成为这一经济发展模式下的重要突破口。2017年习近平在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾由过去“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为当前“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。中央层面对社会主要矛盾的判断也通过政府运作机制渗透到其他政策领域，成为当前公共就业政策制定的重要时代背景。
我国传统产业发展有一定基础，在经济发展方式转型、构建现代产业体系的过程中，一方面要立足传统产业发展的深厚基础，另一方面，借鉴发达国家发展传统产业的经验，对传统产业进行合理扬弃，进一步增强这些传统产业的竞争力，实现产业升级、经济发展方式转型的目标.
(二)政策问题的认定
政策问题具有动态性，问题本身和定义都处在不断变化中；而政策问题的认定，除了受客观事实影响外，同时受包括政策制定者在内的相关群体价值、利益的支配。政策问题的认定是政策制定者通过政策权威影响政策范式的重要途径，政策范式也因此沿着政策问题认定的变化而变化。
在中国情境的政策范式理论框架中，作为政策范式生成土壤的政策情境，其变化直接或间接地会引起政策问题、政策目标和政策工具的变化；而政策问题的变化往往又会催生政策目标的变化，政策目标的变化会进一步催生政策工具的变化，并在一定的情境下导致政策范式的变迁。新中国成立以来我国许多领域都发生了翻天覆地的变化，相应地，公共就业政策的政策情境、政策问题、政策目标和政策工具也发生了重大变化，对此，本文将在中国情境的政策范式理论框架下对这一变化展开系统分析，从而探究我国公共就业政策范式的变迁及其背后的变迁逻辑。
新中国成立初期，农村土地改革有条不紊的推进稳定了农村后方，而在政府工作重心由农村向城市转移的过程中，城市严重的失业问题成为考验共产党执政能力的重大问题，解决大批旧政府公职人员、旧官僚资本主义企业员工以及知识分子在内的失业人员的就业问题刻不容缓，相关公共就业政策围绕其展开。计划经济时期，在探索社会主义建设道路的过程中，政府曾尝试通过大型项目建设实现我国由落后的农业国向工业强国的转变，高素质、稳定的劳动力供给问题尤为突出，如何通过公共就业机制的调整来应对这一困境成为政府关注的重心。改革开放后相当长的一段时期，我国实行的仍是计划经济为主、市场调节为辅的双轨制经济体制，为推动经济发展，包括国有企业劳动就业体制改革在内的计划经济改革和拓宽劳动就业渠道在内的市场经济改革探索，成为公共就业政策需要解决的重要问题。随着改革的深入，尤其是建设社会主义市场经济目标的确立，如何破除过去长期计划经济时期形成的劳动就业体制对市场经济发展的阻碍，成为政府关注的重点。
而进入新世纪后，政府在追求经济发展效率的同时开始重视公平，在就业市场中逐渐强调政府责任，包括农民工、残疾人以及就业困难人员在内的弱势群体就业被高度重视，如何有效解决弱势群体的就业问题成为公共就业政策问题的焦点。而在当前宏观经济不景气、经济增长的就业弹性系数呈下降趋势的背景下，庞大的就业人口总量与经济发展提供工作岗位增量有限形成的就业总量矛盾仍然存在；与此同时，过去计划生育政策和大学扩招政策产生的人口效应开始影响我国劳动力结构，2005年起我国劳动力增速放缓并于2012年起劳动年龄人口不断下降，大学毕业生在新增劳动力中的比重逐渐上升，在产业转型升级严重滞后的背景下，就业的结构性矛盾逐渐凸显，如何有效应对就业总量和结构性矛盾突出等问题，是当前和未来政府关注的重点。
(三)政策目标的指向
政策目标的指向是协调政策各方面关系、构成政策系统发力点的重要依据，政策制定者对政策活动结果的意图、设想都凝结在政策目标的指向中，是影响政策范式形成、发展与变化的重要因素。政策目标指向的变化会直接影响整个政策的发展走向，政策范式也会因此发生相应调整。
新中国成立之初，在从革命党向执政党转变的过程中，共产党的历史使命也从追求民族独立向实现民族富强转变，而在这个过渡阶段，巩固新生的无产阶级国家政权具有至关重要的意义，为此，政府着力解决战争遗留和经济制度变革造成的失业问题，从而在实现新旧政权交替之际赢得了民心并夯实了群众基础。计划经济时期，基于国防建设而优先发展重工业和进一步夯实无产阶级专政的需要，政府在公共就业政策制定中更倾向选择在短期内能集中力量办大事的统包统配制度，以应对内忧外患的国际国内政治形势。改革开放初期，为了激发经济发展活力，推进改革向纵深发展，相关公共就业政策改革在国有企业和市场经济领域全面铺开。1992年后为建立市场化就业机制并服务社会主义市场经济发展，公共就业政策改革进一步聚焦在市场领域。进入新世纪后，为了保障和改善民生，构建社会主义和谐社会，政府将公共就业政策改革的重心转移到民生上，实行积极的就业政策，目的是让更多的人通过就业实现个体的发展，通过让更多的人享受经济发展的红利来汇聚民心，从而推动社会不和谐力量的化解。近些年来，政府在公共就业政策中追求更充分和更高质量的就业，从而实现以人民为中心的发展，在以经济建设为中心向以人民为中心立场的转变过程中，就业在社会政策中的地位进一步凸显，政府对就业追求的目标也进一步提高。
巡视检查的最终目的是为了防患于未然，工程巡查人员对于发现的哪怕是细小的问题也不能放过，巡查情况要逐一记录备案，并定期向管理部门报送巡查情况；发现问题要及时向单位领导报告，并实行逐级报告制度，重要的要及时报告至上一级水行政主管部门；重大问题应及时报告至省级水行政主管部门。
(四)政策工具的选择
在新中国成立初安置性就业政策的范式下，政府采取的主要政策工具包括“失业登记”“安置旧体制下的官僚与企业员工”和“失业救济”等，虽然也出台了一些适应新民主主义经济的就业措施，但政府干预的痕迹开始凸显。计划经济时期，政府开始全面干预就业，行政力量主导下的就业政策文件的题材也大多以通知、决定、决议、规定为主，具体的政策工具涉及单位制内的包括“指令性调节”“固定用工制度”和“职工子女顶替”等；对计划经济体制下失业的城镇青年采取“边疆垦荒”和“上山下乡”等政策措施；在城乡二元结构体制下，政府通过诸多政策来“分割城乡就业”，严格限制农民进城加剧城市就业负担。改革开放初期，政府一方面通过推动国有企业“招工用工制度改革”和“工资制度改革”，激发国有企业活力；另一方面通过“三结合方针”和“建立劳动服务机构”的方式促进市场就业，探索市场化的就业道路，并开始通过“发展乡镇企业”来解决农村剩余劳动力就业问题。而在市场化就业政策范式下，市场秩序在社会各领域扩散，为了应对市场冲击下大批国有企业破产倒闭引发的国企职工下岗潮，政府通过“三条保障线”“再就业工程”和“再就业培训”等措施来解决下岗职工的生活和再就业问题；同时，通过全面推行“劳动合同制”等方式来大力发展劳动市场，在逐步规范农民工进城的同时通过各种手段“促进农村就业”发展。
上述研究表明，新中国成立以来不同时期我国公共就业政策话语体系均发生了较大变化，这里根据不同时期政策话语体系的整体观点、立场、态度、价值取向和诉求，将新中国成立以来我国公共就业政策范式分为六种类型，具体包括安置性就业政策范式(1949-1954)、统包统配就业政策范式(1955-1977)、双轨制就业政策范式(1978-1991)、市场化就业政策范式(1992-2001)、积极的就业政策范式(2002-2010)和就业优先战略就业政策范式(2011至今)，下文将围绕政策范式的变迁展开研究。
四、公共就业政策范式变迁的逻辑
上述研究表明，新中国成立以来我国公共就业政策范式在政策情境、政策问题、政策目标以及政策工具上均发生了显著变化，科学地探究其变化规律及其背后的逻辑，对推动未来公共就业政策创新与改革具有重要指导意义。基于此，笔者将新中国成立以来不同时期公共就业政策范式下政策情境的感知、政策问题的认定、政策目标的指向以及政策工具的选择置于相应的历史背景下，目的是进一步探究其变迁逻辑。彼得·霍尔认为，处于稳定时期的政策范式很大程度上不会受到挑战，但当异常现象或事件累积与叠加，原来的政策范式不能有效地解决政策课题的问题，其政策范式就会逐渐变弱，最终导致政策范式失灵，而新的政策范式会在这一基础上逐渐建立并不断强化，从而构成了政策范式的变迁[7]。结合表2中各时期的政策范式可以发现，安置性就业政策范式与统包统配的就业政策范式都具有较强的计划导向，前者为后者的过渡，因此，这里将这两个时期政策范式统称为计划导向为主的就业政策范式；双轨制就业政策范式是统包统配就业政策范式逐渐变弱而市场化就业政策范式不断加强的过程，基于双轨制就业政策范式和市场化就业政策范式均以市场导向为主，这里将其统称为市场导向为主的就业政策范式；而积极的就业政府范式和就业优先战略政策范式均以民生导向为主，且积极的就业政策范式具有很强的过渡性特征，因此，这里将两者统称为民生导向为主的就业政策范式。
在半年多的时间里，他硬是啃完了30万字的《高压聚乙烯》等专业书籍。学徒期满时，董松江不仅系统地学习了化工理论知识，而且熟练掌握了岗位操作技能，并能够独立顶岗。
在政策情境的感知上，新中国成立以来公共就业政策范式变迁经历了从点到线再到面的过程。在计划导向为主的就业政策范式时期，在国家主义背景下国家主权优先，政府对内外部环境中威胁或挑战政权的环境信息尤为敏感，在政策情境的感知上尤其重视政权的稳固性，包括公共就业在内的政策也服务于国家主义的需要。在市场导向为主的就业政策范式时期，政府在政策情境感知上不仅注重政权稳定，而且注重经济发展，正如邓小平指出的那样：“先把经济搞上去,一切都好办”“发展才是硬道理”②。强调在经济发展基础上巩固政权，实现了政策情境感知上由点到线的发展。而在民生导向为主的就业政策范式时期，政府不但强调政权稳定和经济发展，而且注重人的生存权和普遍发展权，强调“始终把人民放在最高的位置”和“以人民为中心”的民生工程建设，将经济发展的目标寓于民生建设之中，实现了政策环境感知由线到面的跨越。政策情境感知的变迁，很大程度上与各时期中央层面主要领导对国内外主要政治形势的认识与判断有关，而这些认识与判断会通过各种机制渗透到其他政策领域，并影响政策的走向。
在政策问题的认定上，新中国成立以来公共就业政策范式变迁遵循自上而下到自下而上再到上下结合的发展规律。在计划导向为主的就业政策范式时期，政策问题的认定主要来自政策制定者对政策形势的判断，就业政策的出发点很大程度上立足于国家建设层面的需要，而基层群众就业面临的困境较少被纳入政府议程设置。而在市场导向为主的就业政策阶段，市场成为调节社会就业的主导力量，政府干预不断减少并在一定程度上主要扮演市场失灵的调节者这一角色，所以，这一范式下公共就业政策问题很多来自市场自下而上的反馈，政府更多地是根据市场反馈信息来制定相应的政策从而推动就业市场的正常运转。进入新世纪后，随着政府对包括就业在内的民生问题的日益重视，政府更加关注就业市场中的弱势群体并主动承担更多的社会责任。在民生导向为主的就业政策范式时期，政府在就业问题上，一方面根据就业市场自下而上反馈的信息适时地调整就业政策，另一方面有意识地将其自上而下的就业整体规划注入到公共就业政策问题的认定中，从而将更多人群纳入就业体系并着力保障其就业权益。
在政策目标的指向上，新中国成立以来公共就业政策范式变迁走过了从注重政治到强调经济再到追求民生的历程。在计划导向为主的就业政策范式时期，就业作为维系社会稳定的重要载体，政府在顶层制度设计上更多的是希望通过就业促进社会稳定，同时借助就业增强无产阶级专政的社会力量，政治导向鲜明是这一范式下政策目标指向的重要特征。在市场导向为主的就业政策范式下，劳动力作为生产要素的重要组成部分，如何根据市场需求组织和协调就业从而推动经济发展是公共就业政策的重要目标导向，通过解放和发展生产力、释放经济发展的潜力来解决这一时期社会主要矛盾，成为政府应对这一阶段普遍贫穷的重要手段。而在民生导向为主的就业政策范式时期，就业真正回归其社会功能，政府开始将就业置于实现社会个体生存与发展主要途径的角度重新反思公共就业政策，保障弱势群体就业和提高就业质量被高度关注，由于这一阶段不平衡、非均等化发展使社会公平、正义严重受损，一定程度上威胁到政权的持续稳定，所以，这一时期就业政策目标指向再度调整。在社会发展过程中，政治是保障，经济是基础，而民生是根本，根据国内外发展形势不断平衡三者之间关系，是就业政策目标指向转变的重要制度根源。
在政策工具的选择上，新中国成立以来公共就业政策范式实现了从管制向管理再向治理的飞跃。在计划导向为主的政策范式下，政府在政策工具的选择上大多通过行政管制的方式对劳动者的就业行为进行监督和制约，劳动者处于高度服从和被压制的状态，劳动者个体就业的权益和诉求较难实现。在市场导向为主的政策范式时期，政府多通过市场管理的方式实现劳动者的就业权，政府赋予市场就业调节的职能，劳动者在市场这只“看不见的手”的作用下自由地选择就业方式、就业地点及就业单位等，较大程度地释放了劳动者的选择空间。而在民生导向为主的政策范式时期，政府通过公共就业的制度支持，引导市场及第三部门共同参与并形成持续的良性互动机制推动就业问题的解决，在保障劳动者个人权利与自主选择的情况下，协调各方力量积极维护劳动市场竞争中劳动者的利益，并着力实现更高质量和更充分的就业。政府职能的转变是推动政策工具选择发生变化的重要力量，随着政府从直接生产者向间接提供者角色的转变，就业政策工具也发生了相应的调整。
公共就业政策范式变迁的逻辑，实质上反映的是政府与社会关系的变化。从计划导向为主的就业政策范式过渡到市场导向为主的就业政策范式再发展到当前民生导向为主的就业政策范式，实际上是“大政府-小社会”向“小政府-大社会”再向“强政府-强社会”转型的过程，是政府公共权力在就业市场上膨胀-收缩-合理扩张的过程，政府行政性干预不断减少而责任性介入不断强化；而市场、社会组织及社会个体形成的社会力量在就业市场上呈萎缩-扩张-协调参与的发展趋势，目的是使社会自我管理的功能逐渐被合理安排，其积极效应得到充分发挥。未来公共就业政策调整将继续围绕如何实现政府与社会优势互补、均衡发展而展开。
五、结论与讨论
本文在引入彼得·霍尔相关政策范式理论的基础上，根据我国研究情境对该理论进行了适度修正，将政策范式理论进一步细分为政策情境、政策问题、政策目标和政策工具，并将其应用到我国公共就业政策范式的分析上。通过收集和整理新中国成立以来公共就业领域重要政策文本，对其进行相关编码并构建了该政策领域的话语谱系，将新中国成立以来我国公共就业政策主要分为安置性就业政策(1949-1954)、统包统配就业政策(1955-1977)、双轨制就业政策(1978-1991)、市场化就业政策(1992-2001)、积极的就业政策(2002-2010)以及就业优先战略政策(2011至今)六个时期。不同时期就业政策范式在政策情境感知、政策问题认定、政策目标指向以及政策工具选择上存在较大差别，但各政策范式变迁也存在一定的规律即变迁逻辑，如政策情景的感知上经历点→线→面的发展过程，政策问题的认定上发生了自上而下→自下而上→上下结合的转变，政策目标的指向走过了政治→经济→民生的阶段，而政策工具的选择上则实现了管制→管理→治理的跨越。
在未来公共就业政策的调整与创新上，政府应在综合多方影响就业发展因素的基础上，将中央层面战略布局与民众、市场和社会需求结合起来进行政策的顶层设计，同时，进一步完善治理方式，从而使公共就业政策更多地服务于民生的发展与改善。本研究以公共就业政策为例探究了新中国成立以来公共就业政策范式的话语谱系、政策范式变迁及其变迁逻辑，很大程度上这一政策范式的分析也适用于我国公共教育、公共文化、生态环境等其他政策领域，虽然其他领域具体政策背景、政策时期和政策内容存在较大不同，但其政策范式变迁路径和变迁逻辑有很多相似的地方，从这个意义上说，本文对公共就业政策领域范式的研究为其他领域政策范式研究提供了一个新的研究视角。
注释：
① 词汇的使用频率是反映政策制定者关注焦点的重要参考，高频词所反映的事物往往处在政策制定者认知的中心地带，折射了政策制定者思维最为活跃的部分。
② “先把经济搞上去，其他一切都好办”一语出自1985年6月《在军委扩大会议上的讲话》，“发展才是硬道理”的论断于1992年1月邓小平在南方谈话中提出。
为吸引和留住人才，北海市对涠洲岛采取了一系列待遇倾斜措施。比如，实行1.7倍绩效奖、海岛补贴、乡镇补贴等工资待遇，岛上干部月工资人均比市区高约1500元，聘用人员月工资高约600元；驻岛教师、医生在职称、先进等评定上给予加分和优先，同时在一定年限后可调回市区工作，由市教育局、卫计委统筹调配。但因涠洲岛与市区往返安排难、海岛开发滞后、岛上娱乐设施欠缺等因素，涠管委及涠洲镇面临着招不到人，留不住人的窘境。
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[中图分类号] F249.2
[文献标识码] A
[文章编号] 1007-8487( 2019) 05-0042-13
[收稿日期] 2019-07-04
[基金项目] 国家社会科学基金项目“中国基本公共服务供给侧结构性改革研究”(17BGL193)。
[作者简介] 朱侃(1991-)，男，湖南汨罗人，中山大学政治与公共事务管理学院博士生，主要从事社会治理、基本公共服务研究；郭小聪( 1957- ) ，男，广东潮州人，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师，主要从事公共管理理论、比较行政制度、基本公共服务研究。
责任编辑 刘绛华
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