论政府在排污权交易市场中的职能定位，本文主要内容关键词为：交易市场论文,职能论文,政府论文,排污权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
排污权交易的实质是利用市场的机制来控制环境污染，这一市场行为在我国正常运转必须具备的条件是，明确政府在排污权交易市场中的职能和地位。笔者通过对我国排污权交易实例的调研分析发现，我国政府对排污权交易市场的干预缺乏科学性与适度性，产生这一问题的根源在于政府没有正确认识到自己在排污权交易市场中的角色和职能。为了推进排污权交易市场在中国的建立及运行，防止政府对市场作出歪曲的反映或者将市场的方向扭偏、功能降低，笔者试把政府在排污权交易市场中的具体职能定位在以下五大方面。
一、规划性职能
在排污权交易市场中政府的规划性职能主要体现在以下四点：
1.确定环境容量及其价值
排污权交易的上限是不能超过环境容量，因此排污权交易首先要通过科学的评价与计算确定环境容量。政府管理机构应根据环境目标控制点的环境质量标准，结合污染物的扩散模式，确定区域内的污染物允许排放量，即环境容量。政府管理机构只有明确了环境容量及其价值，才能为排污权交易的顺利运行创造前提。
2.对排污权进行初始分配
如何在现有污染源之间，以及现有污染源与将来污染源之间进行合理有效的排污权分配，直接涉及到排污单位的经济利益，并且影响到环境容量资源的配置效率，因而是排污权交易的首要问题。 1990年美国在《清洁空气法》修正案中，提出了三类初始分配方案：公开拍卖、固定价格出售和无偿分配。公开拍卖对政府而言，其管理和交易成本都不高；但对企业来说，他们不仅要承受拍卖的价格，而且还要承受涉及有关信息的交易成本及其对生产影响的风险。因而公开拍卖尽管有理论上的优势，但在实际应用中却很少被采用。标价出售在实践中的阻力主要来自两个方面：一是政府需要了解足够的信息以合理标价，但需支出管理费用并且面临操作困难；二是企业及一些利益集团反对这种收费的做法。应当说，不论是公开拍卖还是标价出售，都是对污染的外部成本的内部化，是对扭曲的市场价格的纠正；而且其收入作为政府财源也是有益的，因为它不像所得税或营业税那样会对市场产生扭曲影响。但人们对收费的抵触心理，使得这种有偿的初始分配遇到了极大阻力；同时在排污权市场规模较小的情况下，公开拍卖机制不利于发现合理的价格，固定价格出售也会面临合理标价的困难。因而，不论是在美国的实际应用中，还是在一些学术讨论中，都认为免费分配更具有实际可操作性。
为了与我国当前实施的环境政策相衔接，笔者认为在我国排污权的初始分配问题上，应采用以免费分配为主、拍卖和奖励为辅的政策，为吸引更多新的投资，环保部门可从每年的初始分配总量中专门保留适量的许可证作为特别储备用于拍卖或奖励。拍卖可以保证新建的污染源获得必须的许可证，还可以提供许可证的市场价格，反映社会治理污染的平均成本信息，因而对于整个削减计划的进一步完善有着很好的指导作用。
3.确定排污权交易的时空交易折算指标体系（兑换率）
由于不同的污染物在不同的排放地点、排放时间对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点的环境质量标准是惟一的，所以排污权交易不能按照一般商品的交易原则进行。也就是说，排污权交易不能按同一的价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时空特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指标体系。根据污染物排放量在时间和空间位置上的分布，不同污染物的折算指标体系表现为复杂的时空网络体系，因此，理论上各污染源互相交易时就要求按一定规则进行折算。例如，对气类物质中的污染物，可分为三类进行交易：第一类是均匀混合吸收性污染物如挥发性有机化合物，其对大气的污染水平与其排放的时间、地点关系不大，决定大气污染物环境浓度的是排放总量而与源的分布状态无关，因此这类污染物可以进行等量交易；第二类是非均匀混合吸收性污染物如二氧化硫，其对环境质量的影响与污染源所在的位置密切相关而各污染源的转换系数各异，因此这类污染物进行交易时必须考虑交易比例；第三类是均匀混合积累性污染物，其污染水平随时间而变化。[1]总之，对不同的污染物，按照理论要求进行交易的话，政府管理部门应首先确定不同功能区的时空交易折算指标体系即兑换率，然后逐渐扩大对污染物总量的控制范围。
4.制定确保排污权交易秩序的程序规则和交易规则
在排污权初始配置的拍卖和市场交易过程中，都需要按照一定的规则进行以规范交易秩序。因此，政府要根据排污权拍卖市场的运行机制和排污交易的市场机制分别制定合理的规则。
（1）制定程序规则。
首先由排污单位提出新增排污权的申请，然后由环保局对所需的新增排污权进行审核确认后，确定出让单位并由买卖双方签订有偿转让协议，再由环保局对转让协议予以见证审批，最后由环保局对转让双方的排污许可证进行变更。
（2）制定交易规则。
首先，政府要合理界定排污权交易的主体、客体和对象。第一，在交易主体的界定方面，要借鉴美国《清洁空气法》修正案所规定的模式，通过法律条款而不是行政指令确定受限制单位，从而减少许多阻力。具体到我国，应对排污权交易的每个阶段都按一定条件确定具体的交易主体，将之列入交易体系名单接受交易体系的约束，能否交易则要受严格的资格审查。第二，在交易客体的界定方面，应当明确排污权交易的客体是指法律所允许享有的、企业合法取得的富余环境容量，通常由一级市场根据一定标准确定的一定区域环境自净能力的总量对其进行控制。第三，排污权作为使用环境资源的一种权利，从理论上来说任何单位都有权按一定的途径获得，排污权交易的对象越广越能充分发挥排污权交易的作用，但交易对象的增加又会使整个交易政策变得复杂，因此，政府必须合理界定排污权交易的对象。笔者认为，排污权交易对象应与总量受控制的污染物的范围相对应，应根据削减成本的原则决定排污权交易制度的对象，暂时不能列入制度的，可以授权地方政府根据自身条件灵活实施排污权交易。
其次，规定交易方式。由于企业对于排污权交易制度这种新的管理方式需要一个逐步适应和熟悉的过程，所以在初期阶段，排污权交易市场的规模一般较小，这时排污权的转让可采取分散交易 （场外交易）的方式，允许企业将富余的排污权公开竞价拍卖或者和买方分别谈判。随着经济的发展，有排污要求的新企业会不断设立，已取得排污权的企业的经营状况和污染治理技术也会发生变化，这些都会增加参与交易的企业的数量，导致排污权交易市场规模的扩大。为了规范市场，政府应适时实行排污权集中交易（场内交易）的方式，可组建专门的排污权交易市场，亦可在现有的商品交易所中进行排污权交易。
二、服务性职能
1.建构有效的法律框架
该法律框架应包含下述内容：第一，明确界定产权，并保证该产权可以交易；第二，将政府在履行规划性职能中所确定下来的环境容量及其价值、排污权的初始分配方案、排污权交易的时空交易折算指标体系、程序规则和交易规则等用法律条文予以详细、具体的规定，使之具有可操作性；第三，排除政府不适当的行政指令，减少交易行为的随意性，降低交易费用，提高交易效率。
2.及时修改、完善有关法规、标准
排污权交易的实质是利用市场的机制来控制环境污染，使受控点的环境达到质量标准，并且使污染物削减的总费用最少化，这就要求政府及时制订、修改、完善相应的边界法规，从法律上引导和促进排污权交易向经济有效性方向推进。
3.实施许可证管理
在排污权交易体系下，政府并不干预企业的微观经营，也就是说，政府并不去管哪个企业的排污计划怎么样，这些都留给了市场。政府的职能主要是进行许可证管理，即分配许可证、记录交易的许可证、审核并调整企业特有的许可证。许可证的分配包括许可证分配方式的确定、初次分配总额和分配的频率；许可证交易的记录包括对交易资格的审查和对交易合同以及履约情况的跟踪；许可证的审核是指对交易体系的所有参加单位进行年度许可证审核和调整，检查各排污单位是否有足够的许可证用于排放。政府通过履行这些许可证管理职能，能确保排污权交易的健康有序运行。
4.收集交易信息
在进行排污权交易时，如果信息不充分，就会导致交易价格上升，交易成功率下降。在排污权交易运行的初期，政府要及时收集有关排污权交易价格的信息。考虑到我国工业污染的重点污染源是乡镇企业，而乡镇企业数量多、规模小、分布分散，交易成本问题突出，因此，政府必须鼓励排污权交易中介机构的设立，中介机构的具体业务包括提供交易信息、经纪时行交易、为排污企业代理调整排污指标、换发排污许可证等，随着排污权市场的逐步发展，中介机构的业务范围还应扩大到办理排污权的储存、借贷等。政府在将这些职能让渡给中介机构的同时，还应肩负起监督这些中介机构中介行为的责任，使之规范运行。
5.促进污染物排放总量的不断减少
政府制订排污权交易政策的目的除了促进环境资源的优化配置、鼓励企业积极治理污染外，还在于促使排污总量的不断减少，从而逐步改善环境质量。在排污权交易中，政府可以通过类似于抽取交易税的方式来实现降低污染物排放总量的目的，即在每一笔排污权交易中，政府抽取一定比例的排污权作为“交易税”。这样，一方面可以逐步降低污染物排放总量，另一方面也可以使政府在排污权交易中更具有宏观调控能力，将其所掌握的排污权用于国家重点发展的产业等，当然实现上述目标的前提是排污权交易必须活跃。
6.处理特殊情况
不论从理论研究的成果，还是从美国等西方发达国家的排污权交易实践来看，排污权交易中都会出现一些特殊情况，如排污企业破产、被兼并或新增排污企业等。排污企业破产或被兼并时，政府应鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序，无论其排污权是无偿或有偿获得的，政府一般都不要收回。对于新增的排污企业，如果是一般企业其排污权由交易市场解决，如果是国家扶持的重点企业其排污权应向政府购买。
7.开展公开市场业务
政府可以采取类似中央银行公开市场业务的做法，通过排污权的市场交易对环境保护中出现的问题作出及时的反映。如政府可以通过购买（污染过重时）或卖出（总量过低时）排污权的办法来调控排污权的市场价格，从而更加灵活地运用经济规律来实现宏观调控。
三、保护性职能
政府的保护性职能是指政府要明确违规罚则，以维持交易秩序，保证交易市场的稳定与安全，具体表现为通过立法、行政、司法、说明和训导等手段，建立人际互动规则，监管并惩罚各种越界犯规行为。[2]为有效惩治违规行为，罚款的力度很重要，政府要根据排污权交易的市场化运作，将罚款的比例与市场价格挂钩，同时还要明确在违规罚则的运行过程中谁拥有司法权，以防止司法权的滥用。
四、驱动性职能
政府的驱动性职能是指政府要在规划、服务、保护的基础上积极推动排污权交易，为排污权交易创造条件，这项职能主要体现在政府制定排污权交易的激励政策上。
排污权交易与一般商品交易的一个明显区别是，它不像一般商品交易那样容易进行。在排污权交易中，潜在的买卖双方是客观存在的，但从交易期望来看，买卖双方有很大的差距。对买方来说，它迫切希望获得排污指标以实现正常生产或避免因超指标排放而受到处罚，因而具有急切的交易期望；对卖方来说，富余的排污指标实际上也是一笔难以估价的无形资产，并具有升值的可能，因而，一般情况下卖方对交易并不迫切。这种双方交易期望的差距自然会导致排污权交易市场的不活跃，甚至导致排污权交易市场的失灵，从而根本无法进行排污权交易活动。为避免上述情况发生，政府及有关主管部门应研究建立排污权交易的激励机制。对努力削减排放总量的排污单位，政府应从税收、技术、资金等方面予以扶持；对积极出售富余排污权的排污单位，政府可以保证当其重新需要增加排污指标时优先向其提供并给予优惠等。
五、监督性职能
1.市场监管职能
排污权的价格应该由市场决定，但排污权的交易秩序需要由政府来维持和监管。政府在排污权交易市场中的监管职能主要有：（1）在排污权买卖双方的交易成交后，政府要监督交易双方切实履行其承诺的污染责任，保证排放的污染物数量不超过其分配或购买的排放量，以督促交易双方履行交易合同。政府并应对排污权交易的结果进行登记、认定。（2）政府除了在量上要对排污权交易进行把关外，还应对排污权交易在时间和空间上的分布进行有效监督。（3）随着排污权交易中介机构的设立，政府环保部门让渡一部分职权是市场机制发展的必然结果，但同时政府也应监督中介机构的合法运作。
2.排污监测职能
企业在享有排污权的同时，要承担排污监测责任，为保证监测结果的可靠性，提高监测数据的可信度，政府环保部门应当鉴定和监督企业的排污连续监测系统，准确及时地把握排污企业的实际排污信息。在排污监测职能的具体运作上，可以借鉴美国的做法。在美国的二氧化硫排污交易政策体系中，环保局通过两级监测措施来获得受限制电厂的排污信息：首先是由环保局负责的对电厂连续监测系统的鉴定监督，这一级监督措施保证了电厂所提供的数据的准确性和有效性；其次是联邦政府统一领导的全国环境监测网，这一级监督措施利用先进的科学技术保证了各州、市信息的及时反馈。[3]
综上所述，现代政府在排污权交易中的角色定位应为管理者、协助者和引导者，其中引导者的职能更应该逐步得到加强。政府在明确了自身的职能定位后，还应该注意避免出现两种极端情况，一是政府主管部门滥用职权，对排污权交易干预得太多，甚至剥夺了企业的自主权；二是政府主管部门怠于履行职权，对排污权交易监管的力度不够，致使排污权交易市场因缺少监管而陷于混乱。为了使政府主管部门权责相当，法律还应明确规定政府主管部门及其工作人员，因滥用职权或怠于履行职权而应承担的法律责任。