保障公众的知情权与社会主义政治文明建设，本文主要内容关键词为：知情权论文,文明建设论文,公众论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0766(2003)03-0005-05
党的十六大明确提出了建设社会主义政治文明的任务，并要求“各级决策机关都要完善重大决策的规程和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”[1]。这就将一系列与保障公众的知情权相关的制度创新、设施及组织建设和观念更新的任务凸现了出来，并使其成为社会主义政治文明建设的重要内容。
一
“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念，是由美国的一位编辑肯特·库柏(Kent Copper)针对当时美国联邦政府机构内部蔓延着的消极对待政务信息公开化，任意 扩大保密权限的官僚主义倾向，于1945年1月在一次讲演中首先提出来的。库柏呼吁官 方“尊重公众的知情权”，并建议将知情权上升为一项宪法权利[2]。此后，在美国新 闻界的积极活动下，1946年美国制定了行政程序法，开始规定公众获取公共情报的权利 ，同时也规定了诸多限制。1950年，美国新闻编辑者协会为促进情报和信息的自由交流 ，设立“情报自由委员会”。1951年该协会委托当时纽约《先驱论坛报》的法律顾问、 新闻法权威哈罗尔德·克洛斯进行关于情报自由法的研究，后出版了《国民知情权—— 进入公共记录及审议过程的法上的权利》一书，对接触政府公文及会议而获取信息的法 律权利进行了认真的探讨，同时，对该权利的限制也进行了深入的分析和研究[3]。此 后，保障公民的知情权问题，在人类政治文明建设的历程中就不仅成为一种明确的理论 诉求，而且成为一种系统的制度建构。
保障公众的知情权的制度创新作为现代政治文明建设的重要内容，绝不是近代社会以来关于围绕新闻、出版及言论自由制度建设的简单翻版，而是在其基础上的发展和扩张。
早在1766年，瑞典制定了《出版自由法》，已涉及到情报公开制度。德国的《联邦共和国基本法》第五条第一款规定：“人人有自由采访可允许报道的消息的权利”[4]， 也涉及到公众获取政府公共情报的权利内容。但是这些制度规定从本质上讲还不属于公 众对政府活动的一般知情权，而属于新闻出版及言论自由权。公众的知情权在内容和形 式上与新闻出版及言论自由权都有明显差异：它在本质上表现为社会公众对多种信息来 源的诉求，而新闻、出版和言论自由权在本质上则表现为公众对表达意见的自由的诉求 ，二者均为现代政治文明建设的重要内容。对此，当代著名政治学家罗伯特·达尔曾有 过经典的阐发。他指出：当代民主政治至少应具备下列“最低程序性”的必要条件：(1 )选举产生的官员；(2)自由、公正、定期的选举；(3)表达意见的自由；(4)多种信息来 源；(5)社团的自治；(6)包容广泛的公民身份[5]。在罗伯特·达尔开列的这份清单中 ，“多种信息来源”——即知情权与“表达意见的自由”——即新闻、出版及言论自由 权分属两项必要条件。同时，他还指出，上述这些必要条件还互为前提、互相支撑：“ 如果没有经常性的选举，公民就无法对他们所选出来的官员进行实质的控制。”“要对 政府各种可能的行为和政策有充分的知情，也必须有表达的自由。”[5](105页)“独立 社团还是提供公民教育和启蒙的一个源泉，公民不仅从它那里获得信息，还获得各种讨 论、协商以及培养政治技能的良机。”[5](407页)到了20世纪后半叶，《世界人权宣言 》更进一步规定：人人有权享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息和思想的自由。这 便在国际范围内，将知情权确立为人权的基本内容和现代政治文明建设的奋斗目标。这 一切均表明，现代社会民众已经具有了对信息资源的普遍的利益需求和强烈的权利意识 ，满足这种需求和保障这种权利是现代政治文明建设的一项基本使命。
马克思主义历来主张保障公众的知情权，并把打碎剥削阶级国家官僚机构的神秘性，建立公开透明的社会管理和民主政治运行机制，作为社会主义民主政治建设的基本任务。马克思早在总结巴黎公社的历史经验时就明确指出：“官僚机构的普遍精神是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的社会性质。因此，公开国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”[6]而巴黎公社则恰恰相反：“公社公布了自己的言论和行动，它把自己的一切缺点都告诉群众。”“所谓国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局被公社一扫而尽。”[6](302页)马克思认为巴黎公社通过保障公众的知情权而使民主真正成为现实，这是人类历史上的一个创举。列宁在论述社会主义民主政治建设时也曾指出：“官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源；只有在实现了真正的公民参政，实现了公民权对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。”[7]而要做到这一点，“只有当群众知道一切、能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”[8]。
不难看出，现代民主政治所追求的公众的知情权，是关于公众如何充分获取社会信息的一系列权利和义务的法律规定。它一方面是指公众有通过各种信息渠道合法地了解各类社会信息的法定权利，以及社会公共权力机关有通过各种信息渠道合法地为社会公众提供各类社会信息的法定义务，另一方面是指公众有保守国家秘密和尊重个人隐私的法定义务，以及社会公共权力机关有保护国家秘密和个人隐私的法定权利。
二
保障公众知情权的制度创新、设施及组织建设的内在动力来源于我们对其意义的深刻认识。
首先，人们对“知情权”的诉求的哲学根源在于对人是“文化的动物”这一本质特性的认识。纵观人类文明发展史，人类的一切活动归根结底都是人创造自己的历史——文化的历史活动，所有这些活动的产品都是“文化产品”。正如哲学家卡西尔所指出，虽然人类历史活动的具体内容各不相同，虽然“这些力量不可能被化为一个公分母，它们趋向于不同的方向并且服从着不同的原则。但是这种多样性和不可比较性并不意味着不一致、不调和。所有这些功能都是相辅相成的。它们各自开启了一个新的地平线并且向我们显示了人性的一个新的方面”，所有这些活动都是在向着一个目标而努力工作——创造人自己的历史，创造一个“文化的世界”[9]。因此，说到底，人类的历史创造活动，尽管在不同的阶段和场合中具体的目标、过程和结果不相同，但都必然地趋向于一 个总的目标、过程和结果——在创造文化世界的活动中必然地把人塑造成“文化的人” 。正由于此，卡西尔认为，就人的本质而言，与其像亚里士多德那样认为：“人是社会 的动物”，不如说“人是文化的动物”[9](282页)。根据这一人性假定，随着社会文明 的发展，人作为“文化的动物”的本质特性将越来越充分和明显，也就根本无法设想人 可以与其文化本性的最一般表现形式——各种社会信息和情报相隔绝。因而人们对知情 权的诉求本质上是一种人性的诉求，是现代人类从法的角度对人与信息关系的一种深刻 认同。所以保障公众的知情权，即保障公众依法知悉和获取信息是人按其本质应该享有 并不容侵犯的一项基本权利与自由。
其次，人们对“知情权”的诉求的时代根源在于今天的人类已进入了“知识经济”时代这一客观事实。1996年，国际经济合作组织(OECD)在《以知识为基础的经济》的报告 中，不仅正式提出了“以知识为基础的经济”这个崭新的概念，而且指出知识经济是“ 直接依据知识的生产、分配和使用”的经济[10]，即知识经济是建立在知识的生产、处 理、传播和应用基础之上的经济。此报告里所说的知识概念有着明确而广泛的涵义，即 知识包括“know-what”(事实)、“know-why”(科学原理、法则)，“know-how”(诀窍 )和“know-who”(出处)。自此以后，知识经济的概念逐渐得到世界范围的认同，人类 进入了“知识经济”时代已成为人们所熟悉的事实。在知识经济时代，知识和信息成为 最重要的经济因素。如果说人类已经经历过的农业经济社会主要是以体力为支撑的，即 属于劳力导向型的；工业经济社会主要是以自然资源为支撑的，即属于自然资源导向型 的；那么知识经济社会则主要是以知识为支撑的，即属于知识导向型的。在这个新时代 里，知识和信息既是最有价值的劳动成果和财富，也是最重要的生产资料和资源。因而 拥有尽可能多的知识和信息，既成为个人和社会生存的基础，也成为个人和社会发展的 条件。因此，不难看出知情权的时代内容，实质上是一种与个人和社会的生存权和发展 权相关联的前提性权利。因而保障公众的知情权成为新时代人们普遍而强烈的权利追求 也就成为必然。
再次，人们对“知情权”诉求的经济根源在于它是市场经济运转机制的根本要求。今天的市场经济的正常运转客观上要求完全竞争机制的存在，“即必须使任何一个市场参与者或小集团企图通过其行为引起市场变动(例如，产品价格或产品供给)的情况变得不可能”。而要做到这一点，就必须要求“那些正在市场中或正在考虑进入市场的行为主体必须能得到完全信息。这些信息显然包括商品价格，而且也包括市场的其他条件。如果所有的生产者或消费者不能得到完全信息，那么市场机制就会失灵”[11]。然而，在当代社会中，信息的公布是不均衡的。政府凭借其巨大权力和庞大的机构，汇集和掌握着社会绝大部分信息资源。如果政府不承担起信息情报公开的义务，普通公众和一般市场主体显然是无法真正享受和充分利用这本来由社会公众创造和提供，且本应属于全民与全社会所有的信息情报资源。其结果必将导致市场经济运转机制的失灵，破坏市场经济的正常发展；同时也会造成政府机关和工作人员对信息资源的出租和市场主体对信息资源的寻租，滋生政府腐败和社会道德沉沦，广大社会公众的利益和国家的利益都会受到巨大伤害。特别在我国加入了WTO以后，WTO的透明度原则要求各成员国必须彼此间提供准确的信息资料、充分的法律规章和程序规则，以确保国际经济竞争的公开、公平和公正，这就更使“知情权”在经济方面具有了国际意义。因此保障公众的知情权，是市场经济运转机制的内在需求。
最后，人们对“知情权”的诉求的政治根源在于它是社会主义民主政治的基石和具体体现。社会主义国家是人民当家作主的国家，社会主义的民主是最广泛的民主。因此，社会主义民主政治的首要任务“就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家，这是十分艰巨的任务。社会主义不是少数人——一个党所能实现的，只有千百万人学会来亲自做这件 事的时候，社会主义才能实现”[12]。我国人民代表大会制度的建立，为我国的广大人 民群众的政治参与和亲自管理国家提供了根本保证。但从我国民众政治参与的具体形式 和效果来看，还基本上停留在激情参与型阶段。即主要是以朴素的政治感情和简单的政 治热情为基础来参与政治。而造成这一状态的主要原因在于：人们对国家的政治体制运 行的程序、方式的了解不够，特别是对政治生活的实际运行状态、困难和问题的信息知 之不多，因而对自己政治参与的权利、切入点、切入时机、活动方式、行为后果以及应 负的责任也就缺乏足够的理性审视。其结果是民众政治参与气氛不乏热烈，但其内容却 不够丰富。在社会主义政治文明的建设中，我们必须努力使我国民众的政治参与由激情 参与型向理性参与型转变。通过保障公众的知情权，让人民群众把握大量的、准确的、 及时的政治信息，并对政治参与的规则、方式、责任和后果形成正确而清楚的认识，从 而使广大人民群众的政治参与热情转变为实实在在的政治参与行动。使人民群众在丰富 多彩的社会主义民主政治生活中成为名符其实的、能切实负起责任的社会和国家的主人 。
三
从世界范围看，保障公众的知情权的制度创新、设施及组织建设尚属新生事物，而在我国社会主义政治文明的建设中，它们更具有创造性和挑战性。
首先，应当将公众的知情权上升为一种普遍的宪法权利。在宪法中应明确规定公民具有从各种合法渠道了解社会的政治、经济、文化等各类信息情报的基本权利，与之相适应，应规定公民必须承担保守与国家安全有关的各种机密，以及尊重他人个人隐私的义务；同时，在宪法中应明确规定公共权力机关应承担向公众合法提供各种信息情报的基本义务，与之相适应，应规定公共权力机关依法具有保护与国家安全有关的各种机密和公民个人隐私的权利。通过宪法对公众知情权的明确界定，从而为保障公众知情权的各种制度创新奠定法律根据。
其次，应通过系统的制度设计和制度建设，使由宪法确立的公众知情权得到有效保障和体现。具体地说，保障公众知情权的基本制度可区分为下列三类：
1.主动式知情制度。即不需社会公众提出请求，而由公共权力机关主动向社会公众提供各种信息情报，使公众的知情权得到保障的制度。这类制度应主要包括：(1)重大事项和重大信息社会公示制度。公共权力机关对于涉及社会公众利益、影响面广、后果严重的重大事项和重大信息，如国家和地区的经济与社会发展状况的统计数据、重大政策等应及时向社会公布，使其能为社会公众广为知晓；(2)国家机密定期解密制度。公共权力机关对于涉及国家安全的各种机密及其背景材料，当其超过了法定的保密期限，应向社会公众公开，使社会公众知晓；(3)公共权力机关管理职权依据及管理程序公布程度。凡公共权力机关行使的管理职权影响到管理相对人的合法权益的，都必须向管理相对人和社会公众公开其职权依据和管理程序，凡应依法公布其职权依据和管理程序而没有公布的，所开展的管理活动应不具备法律效力；(4)人事制度。公共权力机关各级官员应当公开选拔任用，任前应当进行公示，公职人员的收入及财产应当依法申报和在法定范围内公开，从而接受公众监督；(5)行政审批公开制度。行政审批是政府对社会经济事务进行宏观调控的基本手段，对社会公众的影响直接而广泛，因此，政府在处理各类审批、审核、核准和备案事项时，除少数需要保密者外，都应将审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、申报材料、审批组织、审批程序、收费标准和审批责任人等信息向社会公众公开，主动接受社会各界和公众的监督。应公开而未对社会公开的审批权限应视为无效；(6)财务公开制度。公共财务的收支及审计情况，政府采购的招投标情况及解决招投标争议的申诉、受理及处置情况，都应通过恰当方式公布于众，实现财务公开，保证公共资金使用的廉洁高效；(7)公共物品使用和公共服务信息公开制度。政府是社会公共物品的管理者和公共服务的提供者，为防止公共物品的滥用和公共服务的低水平，政府应向社会公众公布公共物品的使用对象、管理方式及效果，以及向社会提供的公共服务的数量和质量等信息，使公共物品的使用和公共服务符合社会公众的意志和愿望。
2.被动式知情制度。即需要社会公众提出请求，而由公共权力机关向社会公众提供各种信息情报，使公众的知情权得到保障的制度。社会信息内容庞杂而数量众多，因而对于只属于部分社会公众需要获取的特殊信息，可在其提出请求的情况下，由公共权力机关定向提供。这类制度应主要包括：(1)申请告之制度。当社会公众为了获取维护自身合法权益或公共利益所需的各种信息资料时，可以通过法定的程序，向公共权力机关提出请求，如果没有法律禁止，公共权力机关应当在法定时间内无条件提供。(2)信息咨询制度。当社会公众对某些事项或政策不理解、不熟悉，可以向公共权力机关提出咨询，公共权力机关应依法作出解释或解答。
3.互动式知情制度。即通过社会公众与公共权力机关之间实行信息互动交流，而使公众的知情权得到保障的制度。公共权力机关在从事社会管理以及社会公众在参与社会管理的过程中，往往需要双方间及时的信息交流，才能使双方达到知情的目的，因此有必要建立此类制度。它们应主要包括：(1)决策听证制度。当公共权力机关在制定影响公众权利和义务的行为规范时，在对社会重大问题作出决策时，必须通过听证程序，广泛听取公众意见，提高决策的科学性和民主性；同时通过向公众宣传解释，使公众了解情况，增加对公共权力机关决策的理解和支持，提高公共决策的社会性和权威性。(2)个案行政处理公开制度。对于诸如行政处罚、行政强制等针对具体特定的行政相对人的具体行政行为，行政机关应通过行政告知，听取行政相对人陈述和申辩、说明理由等一系列行政处理的公开措施，一方面为行政相对人的知情权提供保障，同时提高个案行政处理的科学性和效率。
最后，要使保障公众知情权的制度有效发挥作用，还必须高度重视和有效进行与之相配套的相关设施和组织建设。第一，应充分运用现代化的信息传输方法和技术装备，建 立起广泛而高效的社会公共信息传输网络。例如可通过政府上网、电视、广播、报纸、 杂志及各类宣传品等行之有效的手段，提高信息传递的广度和效率。第二，应在公共权 力组织内部建立和强化从事信息收集、处理、贮存和传递的组织机构，培养和使用高素 质的信息人才，从而使各类信息传输手段和技术装备能充分发挥作用。第三，应扶植和 帮助各类社会信息咨询机构和组织、各类社区组织以及各类群众自治组织，利用他们具 有的专业优势和社会优势，参与社会公共信息的传递，为保障公众的知情权贡献力量。
收稿日期：2002-04-09
标签：知情权论文; 公共权力论文; 政府信息公开论文; 信息公开论文; 法律论文; 政治文明论文; 社会主义社会论文; 组织保障论文; 时政论文;