立不起规矩 画不出方圆——走在理想与现实冲突之中的市政债券，本文主要内容关键词为：方圆论文,不出论文,走在论文,债券论文,规矩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于市政债券，一向争议颇多。瞩目城市化进程的人们盼它，对地方政府职能转变不到位感到担心的人们则有意无意地在回避它。
本周二，“中国城市发展与市政债券国际研讨会”在京召开。尽管主办者一再表示，这只是一次围绕市政债券的理论研讨，但人们还是从中察觉出了一些特殊的含义。至少，“城市发展”现在是一个很吸引人的词汇。能够给城市化进程添一把关键之力，这是让市政债券腰杆渐硬之处。
当然，它的软肋也依旧存在。
这是一种积极的方式
金融界的人，最爱谈的是风险，是如何规避风险。在他们眼里，市政债券可以帮我们避免一些风险，但同时也带来了新的风险。
国家开发银行副行长高坚在这场研讨会上指出，我国经济社会发展中的深层次矛盾要得到根本解决，很大程度上将聚焦于城市化进程。城市化的发展需求，与金融发展的需求相脱节，这是各国发展进程中的常态。我国目前的金融体系主要以信贷融资为主，财政融资和证券融资的规模比较小，离市场化的融资体制还差得很远，体制瓶颈十分突出。
他把这三种融资形式放在一起做了比较。他认为，在计划经济时代，我国城市基础设施建设主要靠财政的单一方式，由政府直接组织投资和建设。但目前，来自财政融资的支持显然靠不住，也不能再依靠。而商业性信贷融资的大量涌入，客观上存在着潜在的风险。这是商业性信贷“天生的弱点”，各国都没有找到很好的解决办法。目前，我国以国有商业银行为主体的商业银行，还没有发展成为健全有效的市场主体，大量以短期储蓄资金承担着城市基础设施项目的长期贷款，这当中隐藏着严重的流动性风险，也助长了低水平盲目重复建设现象。
高坚重点分析了第三种形式一一证券融资。他说，近几十年，欧美发达国家城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上是依赖于发达的市政债券市场。而我国在这一领域还刚刚起步，目前股票和企业债券融资占当年城建项目总投资的比重不到1％。资本市场只是在微观层次解决了一些企业存量盘活的问题，对增量部分和一些重大项目的建设，资本市场仍涉足不多。
他认为，有关方面要积极为市政融资走向资本市场创造条件。证券融资代表着城市基础设施融资的发展方向，公众可以广泛地直接参与，市场监督最严，要求最高，效率也最高。我们必须通过增强地方政府的财政信用，来建设市政债券融资的基础。
国家开发银行专家委员会副主任王大用认为，如果国家在严格法律规范和监管的前提下，允许地方政府发行市政债券用于基础设施建设，资本市场的机制可以对地方政府的负债及债务资金的使用形成更强的约束与监督。
他认为，在适当的时候推出市政债券融资方式，可以改变由地方政府负债产生的金融风险在金融机构积聚的现状。因为资本市场的债务工具具有较强的流动性，有利于债务风险的分散和转移，而资本市场上投资人对阳光操作的要求也会转变成对地方政府行为的约束与监督。
市政债券身上有这么多好处，为什么在我国还是个空白？其实经济界对此已经探讨了多年。看到了这么多的好处，可它身上的软肋还是存在。在地方政府的行为仍没有达到市场经济基本规律的要求时，发行市政债券的风险性，也不容忽视。
存在很多现实难题
国务院发展研究中心副主任李剑阁认为，关于城市发展与市政债券，现在还是一个比较新的问题。市政债券在我国基本上还是个空白。通过发行市政债券为市政建设融资，虽然可以解决地方政府资金上的一些制约，但问题的关键是，谁拥有对地方政府发行市政债券的审查权？我们可以借鉴德国等国家的做法，在省区市一级地方政府发行债券时，必须经过中央政府批准，同时还要避免地方政府将偿债责任转嫁到中央政府。那么，如果设立一个独立的监管机构，它是否能有足够的权力去监督地方政府、尤其是省级政府的发债行为？这都要求我们做出思考。
1995年起实施的我国《预算法》明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。李剑阁认为，这一法律上的问题并非不可解决。一种办法，是可以提请全国人大对现行的《预算法》进行修改。另一种办法，则是在修改《预算法》的时机尚不成熟之际，由国务院依据《预算法》，制定一些特别的规定，为符合条件的地方政府发行市政债券提供法律依据。
市政债券的发行，不仅关系到投资者的利益，也关系到纳税人的利益。所以，李剑阁认为，其发行过程中的信息披露非常重要，充分的信息是这个市场里必需的润滑剂。
他指出，市政债券的偿还问题，关系到发债行为的安全性，是又一个必须考虑到的环节。偿债资金一般来自于两方面：一是发债资金投向的市政项目本身就会产生收益；二是针对非盈利项目，主要依靠政府的财政收入来偿还，因此，地方政府的公共财政能力必须比较完备。他认为，地方政府发行债券来投向一些非盈利项目，比如城市道路、城市垃圾处理等，虽然不会产生直接的收益回报，但这些项目的出现可以增加城市的土地价值而间接产生正外部性，形成社会收益。由此，政府可以开征诸如财产税等税种，享受由于公共设施投资带来的城市财产升值的好处，也同时为市政债券的偿还形成了对应的、可持续的税收来源。
另一个绕不开的关键之处，就是要避免资金的浪费，防止资金投入到不合理的地方。而要实现这个目标，就要完善投融资体制，明确哪些项目是需要政府筹集资金来投资的。目前我国很多地方的政府还在热衷于搞一些形象工程、政绩工程。如果没有严格的约束机制，地方政府很可能用市政债券筹集到的资金去搞一些不合理的建设工程。
发展就是要超越难题
追溯市政债券的历史，可以一直查找到二战之后的美国。在那段城市化和工业化进程快马加鞭的日子里，艾森豪威尔总统构想了在北美大陆上建设发达的州际公路系统的计划，这使得市政债券这一融资方式第一次真正有了市场化意义上的发展。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部最近所做的一项分析表明，财政资金是当前全球城市基础设施建设资金的主要来源。在发达国家，国家财政的无偿投入一般都占到各国城市基础设施建设投入的50％以上。而我国目前的这一投入水平只有35％。今后在逐步提高这个水平的同时，还要建立起城市建设投融资新体制，才能保障城市化进程中的资金供给。这就包括要进一步完善城镇土地批租制度，允许有条件的地区在适当时候发行市政债券，推行特许经营权制度等多项制度创新。
国家开发银行近年来在城市基础设施建设融资上做了不少探索，所以开行副行长高坚的分析受到了人们的重视。发展市政融资的一个重要前提是全社会有一个比较完备的信用体系，尤其是地方政府的财政信用要比较好。这实际上也正是发展市政融资的主要难点。开行在过去几年的探索中，尝试着将地方分散的信用进行整合，将分散的多个建设，通过“打捆”贷款的方式得以实现。高坚认为，这种方式实际上是世界银行模式的中国化，是开行在城市基础设施融资领域的一种创新，发挥了在中国国情下与市政债券类似的功能。
删繁就简地看，人们对发行市政债券的最大担忧，其实并不是来自于市政债券这种金融产品本身，而是来自于地方政府。如果后者政绩观不端正，职能不到位，角色不明晰，周遭又缺少必要的监督和约束，那么，贸然使其拥有发行市政债券的能力，恐怕会带来一系列负面影响。这也是那些积极倡导发行市政债券的人们并不回避的一种担忧。我国城市化进程对市政债券这类融资工具的需要，或许可以转化为改革的动力。改革，就是要尽快改变那些引致人们担忧的东西。而选择什么样的时机、什么样的方式，让市政债券从理论探讨的会场上再向前走一步？
这需要决策者保持冷静，展现智慧。