独立学院的外部权力关系研究，本文主要内容关键词为：权力论文,独立学院论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产生于上世纪90年代的独立学院作为一种新的办学模式受到了政府的肯定和广大学生家长的欢迎，发展速度迅猛，截至2007年4月具有普通高等学历教育招生资格的独立学院共318所。独立学院兼具普通高校的智力优势及适应市场体制的筹资优势，具有较强的生命力和优越性，但再好的制度模式，往往初期效用较大，随着时间的推移，制度的边际效用会逐渐递减。而权力决定着制度的形成及变迁的轨迹，为防止制度边际效用的递减，对权力的研究显得尤为重要。
从独立学院产生的制度变迁知道，独立学院的出现是人民的一种自发行为，具体来说是在一定的环境下，普通高校、投资者、学生及家长的一种互利需求，是经历了正式或非正式的一种基于各自需求的反复博弈所形成的选择。创办之初，政府并未直接参与，只是到了2003年4月教育部8号文件的颁发，标志着政府权力开始介入独立学院。至此，从外部意义上讲，独立学院形成了包括独立学院在内的政府、举办高校、投资者等的权力关系；从内部层面讲，独立学院的教师、管理人员及其他用工组成了内部权力关系。
笔者从权力的角度分析了独立学院产生的制度变迁，指出权力作为一种生产要素及其关系调整伴随着独立学院的产生和发展，并且影响着其未来走势。
一、权力与独立学院的制度变迁
(一)独立学院的制度变迁
制度的变迁过程就是一个制度的帕累托改进过程，它是指制度从非均衡转向均衡的过程，是制度的替代、转换、完善和交易的整个运动形式[1]，而权力决定着制度的形成及变迁轨迹，政治权力与经济市场权力尤为重要。
纵观中国高等教育体制的每一次变革，基本上都是发生在社会转型时期。独立学院生逢其时，政府权力不断下放，多元经济主体不断参与资源配置，党的十五大明确提出以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，肯定了对公有制实现形式的多样化。所以在一定意义上，独立学院这一制度模式是公有制的多样化实现形式在高校领域的探索，也是多元经济结构成为社会主义市场经济平等主体宪法确认后的产物。党的方针和国家法律为独立学院的创办奠定了政治基础。
回顾总结国有企业的改革发展历程，从1978年放权让利改革到90年代初的深化产权的改革，实质上就是引进市场机制、改变公有制单一结构的制度创新之路。国有企业改革与高等教育改革之间存在某些相似性，改革初期都是围绕扩大自主权而展开的，国有企业已经进入深化产权改革阶段，高等教育还只是停留在“落实办学自主权”的层面上[2]，有人称公办高等教育是计划经济改革的最后一个堡垒是具有一定道理的。同时，国有企业引入非公有制成分进行现代企业制度的改造，适应市场经济竞争的成功的渐进式改革之路，客观上为国有高校的改革和发展提示了方向，提供了借鉴。
董建新学者认为，导致制度变迁的动因有两个：一是经济发展的必然；二是人的需要[3]。经济的快速发展和人的需要不断增强，对高等教育提出了挑战：一是经济的增长需要大批的人力资本作支撑；二是富裕起来的人们有着投资高等教育的强烈愿望，希望自己的子女接受高等教育，而我国的民办高等教育虽然经历了几十年的发展，但实力则相对较弱，加之中国百姓对“学在官府”的消费偏好，民办高等教育难担此任。我国的公办高等教育经历了1999年的扩招后，扩容的能力受到了限制。
公办高等教育和民办高等教育两种制度安排不能满足人们的需求时，出现了制度供给不足。为满足社会发展的需要，必须增加新的制度或对原有制度进行修补完善，以使制度从非均衡到相对均衡。
(二)制度变迁方式的选择
制度变迁的方式有多种，新制度学派认为主要是诱致性变迁和强制性变迁。前者是由市场获利机会所引发的自发性制度设计，是一种利益诱导下的权力结构的重新调整；后者是指由政府法令或集团压力迫使一个新制度的产生，在这里，权力发挥了重要作用。
独立学院作为一种诱致性制度变迁的产物，是各利益相关者基于各自利益组合而成的，在此过程中市场必须为各利益相关者提供机会。独立学院最初出现在江苏、浙江两地，有着历史的必然性。这两个地方市场化程度发展较为完善，具有良好的资金市场和生源市场，具有多元市场经济结构，不同利益主体参与资源配置的机制较为完善，为诱致性制度变迁提供了较为适宜的政治、经济和社会环境。但是这种制度变迁容易产生“搭便车”行为，机会主义者会乘机上车。加之在独立学院创办初期中央政府一直耐着性子观望事态的发展，曾提出“试一试”的主张，政府权力未能及时介入，这也是为什么目前存在数量较多的普通高校单独举办独立学院的局面，成为独立学院后续改革和发展的屏障。而强制性制度变迁不仅可以克服“搭便车”行为，弥补诱致性制度创新的不足，而且具有强制性，可以较好地规范独立学院的办学行为，但强制性制度变迁具有很强的政策性和严肃性，加之政府管制本身存在一定的风险，所以必须建立在科学规范的基础之上，如果实施不当，在一定程度上会窒息办学者的积极性。诱致性制度变迁和强制性制度变迁必须交替应用，唯其如此才能更好地推动独立学院的发展。事实正是如此，教育部由先前的跟踪调研到2003年4月8号文件的颁布实施，再到2006年4月30日下发的《关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》，2006年12月颁发的《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》以及2007年2月颁发的《民办高等学校办学管理若干规定》等一系列政策文件，无不验证了独立学院制度变迁由诱致性向强制性转变的运动轨迹。
二、独立学院外部权力功能及关系调整
独立学院是一种利益驱动下的诱致性制度创新，是不同利益主体基于各自利益的反复博弈所形成的“最佳选择”。高等教育资源作为一种稀缺性资源如何进行优化配置，不断趋向帕累托改进，权力起着最重要的作用。因为权力关系就是人类对资源的控制关系，权力与所控制的资源成正比，权力的建立和不断运动是独立学院持续健康发展最核心的保障。
(一)权力的生产要素功能
权力是资源的控制力，因而便成为一种重要的生产性要素[1]。权力要素的功能是通过形成一系列的制度来调节和配置资源的。在宏观层面，政府通过政策、法规等制度来配置独立学院所需资源的流向；在微观层面，普通高校和投资者发挥各自的比较优势，根据双方意愿签订办学协议，协议规定投入的形式，所获取的比例。具体而言，普通高校发挥“公”的优势，通过对独立学院的冠名权、师资等智力优势和无形资产直接参与独立学院的办学，投资者则发挥“民”的活力，以实物资本参与办学。这样的一种制度设计充分发挥了普通高校办学所积淀的资源优势和投资者“民”的活力。
正是权力作为一个要素参与了独立学院办学的全过程，使得权力结构之间的均衡与制衡关系成为影响独立学院健康快速的重要因素。政府、举办高校、投资者、独立学院等之间的权力要素占多大比例，或者说权力结构呈怎样的状态，独立学院的发展才能得以保障，尤其是举办高校和投资者之间的权力结构关系则牵涉到独立学院发展的主导权。
无论是举办高校、投资者还是学生及家长，他们的权力行使首先要考虑成本与收益，如果产生净收益，则他们维持或增加权力供给，否则，无论政府制定怎样的政策和法律，权力要素的供给将难以实现，政府的权力行使即对独立学院的监控与督察将显得无力。
随着高等教育大众化的推进，中央政府必须下放部分权力，充分调动基层单位组织或个人参与办学的积极性，尤其是在具有外在压力和“外在利润”条件下，拥有部分权力，则基层单位组织或个人便可释放出极大的生产性。在经历了1999年扩招后，地方政府面临着上有指令、下有百姓压力而政府资源有限的困境，于是只要把学生送进学校即可，他们认为“百姓拥护的就是决策”。另一方面，区域经济的发展急需人力资本以支撑，所以才有半数以上的省份出现了这种由地方政府审批的学校，有的政府甚至直接注入资金参与办学；作为普通高校来说，举办独立学院不仅可以解决一部分办学资金，还可以变相增加教师薪水，所以有条件的高校纷纷上马；而资本投资者则是为企业寻找一条营利的渠道，甚至是有的企业在面临破产的情况下参与了办学。
(二)外部权力关系的调整
从经济关系上讲，人们控制资源的目的是从资源的使用中获取收益。由于投入的资源是有限的，而权力各方对资源所产生利益的需要是无限的，所以在独立学院的发展中，各利益相关者的权力冲突是在所难免的。如投资者的恶意抽资，玩空架子，给普通高校造成潜在的风险和责任；普通高校行政权力的过度膨胀，撇开董事会或投资者直接干预独立学院的事务等等。这些都为独立学院的可持续发展带来了消极影响，增加了改革运行的成本。对此，必须对独立学院的权力进行调整。从某种意义上，独立学院权力关系调整的过程就是其不断规范办学的过程，也是促使其逐步走上依法办学道路的过程。
作为承担着相当数量本科人才培养任务的独立学院能否成长为一个充满活力、稳定有序、健康和谐的办学载体，不但是政府、社会所需要的，也是办学各方所期盼的，因为良好的系统对于其中任何主体都是有利的。权力关系的调整必须从政府、普通高校、投资者和独立学院之间的相互博弈及产权调整出发。
作为掌握着主要权力的政府面对的是普通高校、投资者、独立学院三个权力主体，是一与多的博弈，而普通高校、投资者、独立学院三个权力主体有着各自的利益和目标，他们之间存在着既合作又妥协的关系，一方的行为会直接影响对方的行为和目标的实现，是一种彼此间的混合博弈。政府以规划、审批、评估、发布政策等形式将政府目标与其他各方的办学行为连在一起，而其他三个办学主体则围绕着产权所带来的剩余索取权进行合作，并各自做出对自己最有利的办学选择。
1.一与多的博弈。在权力重新调整过程中，作为拥有资源供应权和管理主导权的政府，代表着社会的利益，为保证教育投资最大效益，其宏观调控职能将不可或缺，否则今后造成的制度成本将十分巨大。我国实行中央地方分级分权管理的高等教育模式，这种模式决定着高等教育管理权力的重心集中在中央和地方两级政府，此处主要指中央政府，因为在独立学院的形成和发展过程中，地方政府与普通高校具有着天然的利益纽带。目前政府对独立学院权力的调整应主要体现在以下几个方面：
第一，协调普通高校、投资者、独立学院三者之间的关系，进而规范其行为。政府主要通过政策制定、法律的颁布进行宏观的监督与服务，引导各方不断完善办学协议，不断规范独立学院的办学行为和方式，最大限度地体现教育的公平性和公益性，使人民受益。
第二，加大对独立学院办学评估的力度。政府对独立学院的评估除了要制定具体的指标，还应从独立学院的内涵着手，鼓励创新，形成独具特色的办学精神与理念，使其不断壮大，具有足够的力量与其他各方平等对话，而不是事实上的“空壳”和“附庸”，以致造成言而无力，责任多，权力少。
第三，改革人事制度，提高普通高校教师的流动性。按照法人治理结构，独立学院的院长应该对董事会负责，但是目前独立学院的院长大部分来自举办普通高校，在我国行政等级比较强大的情况下，院长处于市场契约和行政管理的夹缝中，其身份一半是“民”，一半是“公”，很难有所作为，所以独立学院的院长如何产生是政府今后必须解决的问题。另外，由于教师的人事关系在普通高校，在一定意义上，教师到独立学院上课具有“打工”的色彩，身份不明，自然责任不清，造成独立学院教师队伍事实上的不稳定。政府应从宏观上作指导，尽量减少独立学院的依附性，改变由现在的输血向造血功能的转变，不断增强其独立性。
2.办学主体基于产权的混合博弈。新制度经济学认为，不同的产权形成不同的利益边界，产权是人们受益或受损的权利，无论怎样都无法逾越。由于独立学院创办时的自发性和我国关于高校产权改革的滞后和法律的空白，加之现阶段由于传统观念、政府职能、技术等各方面的原因无法对独立学院的产权做出明晰的界定，使得独立学院的产权关系不明晰，这既容易造成谁的权力都没有限度，也造成这种权力关系调整异常艰难。
博弈主体的不同及其关系的错综复杂决定了最后的结果具有多种可能性，普通高校、投资者和独立学院基于各自利益最大化进行决策，并不完全以社会利益为唯一目标。李志峰学者主张，“大学适度参与，大学独立学院自主办学”、“资本投资者适度参与，大学独立学院自主办学”、“大学和资本投资者之间共同‘分享’”[4]。笔者认为，这是一种理想的权力结构形态，各权力主体在满足了足够的收益下，具有着自觉性和理想性，自然很容易实现，但由于各利益相关者是有限理性的经济人(指追求个人利益或效用最大化的本性)，这有违于新制度经济学关于人性的假设。所以，规定谁应该怎么做，谁不应该怎么做，那样只会窒息参与办学各方的积极性。
从一定意义上讲，产权的明晰仍将是各相关利益主体再次博弈的过程，也是一次权力重新组合和调整的过程。对于独立学院产权的调整，无论从理论还是实践来看，争论一直不断。笔者认为，对于产权的界定如果当下无法全面展开，应搁置争议，从局部着手，进行存量调整，未免不是一个很好的办法。
在此过程中，有两种方式可以选择，一是激进式，二是渐进式。如果采取激进的改革方式，采用一套新的制度方式，快刀斩乱麻，可能会带来两种结果：一是将目前现存的独立学院纳入新的制度范围，新的制度收益无论对于社会还是对各微观主体，效益明显，改革成功；二是造成波动，微观主体的积极性不再显现，虽然对于整个社会来说是有效用的，但改革仍是失败的。加之现存独立学院的多种办学模式，如果采用激进式的改革方法，则会产生较大的交易费用，甚至在某种情况下，交易费用要远远大于改革所带来的成果。所以，目前对于独立学院的改革比较适宜采用渐进式，即分阶段、分地区，从局部到全局进行改革，既要考虑社会绩效，也要考虑微观主体的积极性。如目前个别院校在办学协议的基础上借鉴现代企业的运行模式进行改造，未必不是一个很好的方式。即在原有办学协议的基础上根据双方意愿进行调整，直接将管理费比例转化为股份比列，以后仍按相同比例收取管理费及办学成本结余[5]。另外，有的学者提到的以无形资产构建独立学院股份制也具有相当的科学性，但这必须获得普通高校、投资者和独立学院的认可。
三、独立学院走势分析
由于社会主义市场经济发育并不成熟，区域之间具有一定的差异，加之政府作为大学的内生性力量依然存在，并且非常强大，所以独立学院经历了各相关利益主体的反复博弈，形成了不同的组合，这也是现实中存在多种发展模式的原因所在。
根据独立学院举办者及其权力配比不同，可以将办学模式分为以下几类：第一，普通高校自办，独立学院的投资、教学等完全由普通高校完成，并且负责独立学院的全部运行；第二，政府、企业、普通高校合作办学，普通高校主导学院的工作；第三，普通高校、企业合作办学，企业主导学院的工作；第四，普通高校、企业合作办学，普通高校负责软件方面的建设，企业负责硬件方面的建设，两者按照协议收取各自的管理费。第一、二种模式可以较好地保证办学的质量和公益性，但制度具有依赖性，普通高校往往会将业已形成的管理模式移植到独立学院之中，那样就会背离办学的初衷；第三种模式可以较好地增加办学的活力，便于形成制度创新，但企业的逐利性往往妨碍独立学院的可持续发展，造成外行领导内行；第四种模式目前来说是一种理想的选择。
今后独立学院的发展趋势最终会选择哪一种方式，取决于政府权力让渡及其有效配置，其他三个办学主体权力的相互博弈。在此过程中，政府既不可直接干预，又不可完全依靠市场权力，否则有可能造成政府权力泛滥或事实上的“无为”状态。独立学院最终选择哪种模式，还要看所选择制度的成本与收益的比较，当制度选择的预期收益大于预期成本，并在政府和其他办学主体所能接受的范围内，制度创新便会形成，新的模式也自然形成。新的模式形成的同时，新一轮的权力博弈又重新开始。
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