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中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2003)06-0046-04
城市化是经济发展的必然产物。党的十六大报告指出，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”，当前我们要“走中国特色的城镇化道路”。如何推进城镇化，既是我国现代化建设必须完成的历史任务，也是经济结构战略性调整的重要任务，是优化城乡结构，促进国民经济持续增长和社会协调发展的重大举措。
一、城市化与城镇化
城市化是人们的生活方式从农村生活向城市生活升级、转化的过程，在这一过程中，最明显的就是人们的居住地由相对分散、且规模不大的村落向城市（集镇）集中，人们的就业也由农业向工业向服务业转移。城市化的标志是：工业生产高度聚集；人口高度密集；资本与技术高度集中；现代化的价值观念；更加有效的城市管理体制。城市化的过程也是一个综合的系统工程。对这一过程，更多的表述为城市化。我国从“十五”规划到党的十六大报告的提法都是城镇化，实际上城镇化与城市化的含义基本是相同的，不过城镇化的表述有更强的针对性。因为城市化的途径无非是两条，一是原有城市的吸纳，二是新建城市。2001年我国的建制市（包括直辖市、副省级市、地级市和县级市）只有662个，[1]以这些城市去完全吸纳数以亿计的农村剩余劳动力是不可能的，要大规模建设大中城市也是不可能的。所以我国历来重视小城镇的作用，在1982年全国城市规划会议上就明确提出并实际执行了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的全面推进城市化的方针，1998年党中央又进一步提出“小城镇，大战略”。在过去20多年的城市化过程中，小城镇成了接收农村劳动力转移的主力，小城镇发展比大城市更迅速，建制镇总数增长了近10倍，从1978年的2173座增长到2000年的20312座（见表一）。除此之外，还有4万多个乡政府所在地及部分集镇，城镇人口中有37%左右居住在小城镇。因此，表述为城镇化更突出地强调了小城镇在我国城市化中的特殊地位。
表一 我国城镇人口和建制镇数增长情况
全国 市镇
城镇
每5年城镇 建制镇
年份
人口 人口
化率化增长 总数
（万人） （万人） (%)百分点（座）
1978 9625917245 17.92 —— 2173
1981 10007220171 20.16 —— 2843
1986 10750726366 24.52 4.36 8463
1991 11582330543 26.37 1.85 10309
1996 12238935950 29.37 3.00 17770
2001 12762748064 37.66 8.29 20312
（2000年）
当然，城镇化的提法并不意味着小城镇将是我国城市化的唯一出路。在充分肯定小城镇战略地位的同时，也要看到大中城市在中国城市化战略中所起的不可替代的作用。目前的方针应是：对小城镇建设要规模适度、增强特色、强化功能。发展小城镇要与引导乡镇企业集聚、市场建设、农业产业化经营和社会化服务相结合，繁荣经济、集聚人口；要积极发展中小城市，挖掘潜力、夯实基础、提高质量、合理扩大规模、适当增加数量；对中心城市要不断完善其功能，尤其是在解决“大城市病”的基础上，更好地发挥大城市的经济、金融、信息、贸易、科教和文化中心的作用，发挥在区域和省域经济社会发展中的服务、辐射和带动作用。
二、我国城市化的速度
我国的城市化起点很低，1949年我国的城镇化水平只有10.6%，当时世界的平均水平为29%。但我国的城市化进程发展很快（见表一）。[1][2]
一般认为，一个国家的城市化水平在30%之前是城市化的准备阶段。英、法、美三国在这一时期城市化年均增长的百分点分别为0.16、0.20和0.24。[2]我国1997年的城市化水平接近30%，从1978年到1997年城市化年均增长的百分点为0.63，比西方国家高很多。这一方面是因为我国长期计划经济下积累的要转移农村劳动力众多，同时也说明我国充分发挥了后发优势。根据西方的经验，当城市化水平达到30%时，城市化的进程必然加快。如日本1949年到1957年城市化水平从28%上升到57%，年均增长1.6%；韩国1960年到1981年城市化水平从20%上升到56%，年均增长2.9%。[2]我国在1997年后的城市化步伐也明显加快，到2001年的4年时间里城市化水平提高7.74个百分点。
但是从经济发展水平与城镇化的关系来看，我国的城镇化进程却显滞后。据世界经验，当人均GNP为500美元时，城市化水平应为50%，当人均GNP为2000美元时，城市化水平则会稳定在75%左右。而我国2001年人均GDP达900美元，非农业产值占GDP的比重达84.8%，城镇化水平仅为37.66%。只占GDPl5.2%的农业之中却有占全国人数50%的农业人口。
从世界各国城市化发展历程的规律来看，从上世纪90年代后期开始，我国的城市化进程应当进入一个较快发展的阶段，近几年我国城镇化的进程也证明了这一点。目前，我国的人均收入水平还很低，未来20年是我国经济的跨跃期，人均GDP到2020年要达到3000美元，城市化的水平也要达到60%左右。因而，未来20年我国的城镇化水平年均增长不应低于1个百分点。
三、城镇化与产业发展、就业的关系
城市化与产业结构之间关系密切。城市化率与工业化率（工业增加值在当年国内生产总值中的比重）的比例大致为1.4～2.5∶1，而我国2001年城市化水平为37.66%，工业化率为44.4%，二者之间的比为0.84∶1，明显低于平均水平。多数学者认为我国的城市化率滞后于工业化率。
城市化率与第三产业比重的比例一般为0.8～1.5∶1之间。2001年我国第三产业增加值占GDP的比重为33.64%，二者之比为1.12∶1。二者之间的关系在数字上虽大体一致，但要看到我国的产业结构本身就不合理，第三产业落后，近十年来我国第三产业比重一直徘徊在33%左右，与城市化的滞后程度基本相当。当然，二者之间也有相互影响、相互制约的关系。
伴随城镇化步伐的加快，第二、三产业吸纳的劳动力也应当相应增加。我国近几年城镇化的进程很快，但二、三产业从业人员却徘徊在50%左右。这虽然与城镇户籍管理放松、乡镇企业吸纳就业能力下降有关，同时也说明我国第二、三产业未能与城镇化同步发展。
表二 我国GDP和从业人员增长变化情况
二、三产业
年份
GDP 城镇化
从业人员 从业人员数
比重
（亿元） 率%数（万人） （万人） %
1978 3624.1 17.92 40152 11835 29.47
198610202.2 20.16 51282 20027 39.05
199121617.8 26.37 64799 26114 40.3
199667884.6 29.37 68850 34081 49.50
199774462.6 29.92 69600 34870 50.1
200089403.6 36.02 71150 35575 50
200195933.3 37.66 73025 36512 49.99
资料来源：《中国统计摘要2002》。
城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，也不只是让农民居住到城市（城镇）之中，而是要通过城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系。城镇化的难点是如何解决就业问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批城镇，而没有解决就业问题，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾，大量的农村剩余劳动力也只能积淀在城市社会底层，引发更为严重的社会问题。这在拉美等国已有先例。由于我国的人口基数大，城市化每提高一个百分点就意味着要有1000万人进入城市，到2020年要把城市化率提高到接近60%的水平就要在城市找到近两亿个就业岗位。因此，城市化中的就业压力非常大。
我国城市化进程中解决就业的着力点是增加工业对劳动力的吸纳。正是由于我国的城市化滞后于工业化，工业化进程中吸纳的劳动力过少，所以今后要加大工业对劳动力的吸纳。十六大报告中提出的新型工业化道路的“新”也包含这一层含义。我国近年一般加工业加工能力过剩，下岗普遍，但工业中就业的潜力依然不能低估。从西方国家的经验来看，在它们工业化高潮时期，第二产业吸纳的劳动力达45%（制造业达35%），而2001年我国第二产业的就业人员只有22%左右。为解决就业，要在小城镇发展有优势的劳动密集型工业和为中心城市配套的工业，积极吸收中心城市转移出来的加工业。劳动密集型产业并不是“落后生产力”的代表。相反，在现阶段以及相当长一个时期，劳动密集型产业是中国经济比较优势的一个具体体现，是创造就业机会的一个主要源泉。在WTO体系之下，这个比较优势可以进一步放大。
另外，第三产业也是解决城镇化中就业问题的重要途径。据计算，第三产业的就业弹性系数是第二产业的5倍以上。“九五”期间，我国新增就业人口的85%是在第三产业就业。目前我国第三产业产出占GDP的比重仅为33%，发展潜力非常巨大。今后发展的重点是商业连锁、物流配送、社区服务业、信息服务业、中介服务业、运输服务业、旅游业、文化、体育产业、科技教育业、农业服务业等。
非公有制经济也是吸纳就业的重点。改革开放以来，我国的非公有制经济得到了迅速发展，为我国劳动力就业做出了重要贡献。另外，在企业组织形式方面，要促进中小企业的发展。据统计分析，我国大型企业创造一个就业岗位需投资22万元，中型企业创造一个就业岗位需投资12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投资8万元。同样的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的近2倍或3倍。因此，发展中小企业对于提供更多的就业岗位具有重要的作用。
四、我国城市化的布局
城镇的布局主要取决于自然资源、人口、经济等条件。由于我国的经济、人口地域上的不平等，城镇布局也不平衡，并且随着经济重心的进一步东移，不平衡也在加剧。1949年东、中、西部城市的比重分别占52.3%、37.9%、9.8%，到改革开放初期的1978年，上述比例分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到1998年，上述比例又分别变为44.9%、37%、18.1%。就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部则分别降低了6.5%和8.6%。在90年代中期，我国东部国土面积占总国土面积的14.2%，而城镇人口和数目却占全国的一半；中部国土面积占全国的29.2%，城镇人口和数目占全国的1/3；西部国土面积占全国的56.5%，城镇人口和数目占全国的1/6。东部地区的城镇化水平也高于西部。[2]
随着我国西部大开发战略的顺利实施，我国城镇的布局也将有所改变。根据目前我国各个地区的经济社会发展水平和城镇化的差异，城市化发展目标也要有所不同。东部地区要形成大都市带，正如美国3/4的制造业和服务业聚集在大都市区，日本80%的经济总量集中在大都市圈。东部城市发展要与产业结构升级、经济发展再上台阶结合起来，以提高城市化的质量为主要目标，提升国际竞争力。中部地区要致力于扩大城市吸纳乡村人口的容量，要完善城市基础设施，积极引导、鼓励大中城市的规模适度扩大，大力发展小城镇，使中部地区成为提高我国城市化水平的主战场。西部地区由于受自然环境的限制，不能要求在下世纪初就形成规模等级齐全、职能分工合理、空间结构完善的理想城镇体系，城市化发展的中期目标是要以大城市和小城镇为重点，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城市布局模式。要依托现有的大中城市，在少数条件相对较好的地方形成较大的人口集聚核心。
五、城市化过程中政府的作用
城市化的主体和动力是农民，城市化的实质是要素集聚，其关键是人员和要素的自由流动。因此，政府的作用是引导、调节城市化进程，为城市化创造必要的条件。
1.要完善各类城镇规划及相关规划，强化规划的法律地位和权威，加强城镇的规划管理。推进城市化必须统揽全局，因地制宜，优化布局。要加强城镇规划对城镇建设和发展的调控和指导，健全城镇规划实施机制。要以先进的规划思想为指导，增强前瞻性和科学性，提高规划编制的水平。各级政府要尽快制定或修订城镇体系规划、城市总体规划和重点发展的小城镇总体规划。各级城镇规划要相互衔接，城镇规划要与经济社会发展、交通、土地、水利、生态环境等规划相衔接。建立规范的城镇规划编制、实施管理和监督检查机制，强化城镇规划的法制地位，保证城镇规划的有效实施。
2.调整城市行政区划。城市化是经济和社会现代化进程中，结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。在推进城市化的体制安排和政策取向中，行政区划的调整更带有全局性、联动性。一是适当扩大大城市的区划空间，充分发挥大城市的辐射能力，实现高度城市化与高度现代化相结合；二是解决中小城市行政管理职能重叠问题，扩大其对建制镇的带动作用；三是合理归并小城镇，发展有地方特色、有产业支撑的中心镇。
3.改革户籍管理制度。当前的户籍管理制度虽然在调整人口分布、控制人口增长方面仍有重要作用，但它使农民在城市中处于边缘地位，在住房、医疗、子女教育等方面受到很多限制，阻碍了城市化的进程。因此，要以形成有利于人口合理有序流动的管理体制为目标，加快户籍管理制度改革步伐。各地区可根据当地经济社会发展的需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策。
4.加快城镇的基础设施建设。城市化进入快车道之后，城市建设的规模巨大，政府要多方面筹资，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。合理界定政府投资范围，加大对公益性基础设施和公共设施的投入。深化城镇基础设施投融资体制改革，鼓励各种社会资金投资建设和经营城镇基础设施，探索特许权经营、BOT等多种方式。城镇建设的重点是进行电网改造、交通运输、水源建设、城市垃圾处理等方面。
5.培育劳动力市场。为减少劳动力流动的盲目性，政府部门要做好供求信息等方面服务，引导农村富余劳动力跨地区流动就业，在具备条件的中西部地区先行推进城乡统筹就业。打破垄断和地区保护，取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。
收稿日期：2003-08-10
标签：小城镇论文; 城镇体系规划论文; 城市经济论文; 城镇人口论文; 城市化进程论文; 农村论文; 经济论文; 时政论文; 经济学论文;