全口径预算管理：中国财政收支审计的时代议题，本文主要内容关键词为：财政收支论文,口径论文,议题论文,中国论文,预算管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在2003年10月通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就曾规定：“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监督。”《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步指出，“改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。在现时的中国，全口径预算管理范围不仅包括预算内资金和预算外资金的管理，还包括政府性债务和或有负债的监管等内容。
如果我们将分析的视野进一步拓展，回顾改革开放以来，与我国经济体制改革始终伴生的预算外资金问题来加以考察的话，可以发现，所谓全口径预算管理问题，并不是什么新生事物，只不过是预算外资金管理问题在现时中国的另外一种表述而已。回顾近年来财政收支审计所揭示的问题也可以发现，游离于部门预算管理之外和未纳入预算管理的政府性资金的规模，仍旧是不容忽视的，综合预算的改革目标并未完全实现。
中国全口径预算管理改革的主要障碍
1.部门既得利益的激烈冲突。游离于预算管理之外的政府性资金，已成为各政府部门和单位自身利益的重要组成部分。如果从预算制度的历史进程加以考察的话，预算发展史也是一部各利益主体之间彼此竞争、讨价还价、谈判妥协的过程。政府预算表现为贴有价格标签的一系列目标，预算决策就是多数人的未来利益与少数人的既得利益之间的博弈，其最终结果的达成则意味着双方讨价还价的交易结果，主要体现在不同利益集团之间的彼此竞争过程中。在我国政府预算决策过程中，既有行业利益集团，也有地区利益集团，还有由特殊利益凝结而成的利益集团，如生产者利益集团、消费者利益集团等。从横向考察，预算过程本质上是各利益集团之间彼此竞争的过程。
游离于预算管理之外的政府性资金，作为各个部门可以自由裁量支配的公共资源，已然逐步固化为这些部门的既得利益。通过全口径预算管理改革，试图将这些已然体现为部门利益的政府性资金，改道引流到部门预算编制、审批、执行、监督等规范化轨道之中，自然会与这些部门的利益发生激烈的冲突。启动于20世纪90年代中后期的“税费改革”，在经历了近10个寒暑后，仍旧乏善可陈，就是一个很好的例证。
2.财政部门的审慎顾虑。如果从一般意义上理解，将游离于预算之外的政府性收支纳入全口径预算管理的轨道上来，无疑有助于提升政府预算的完整性与规范性，自然应该得到财政部门的大力支持。然而，现实情况却是各级财政部门对于实施全口径预算管理或多或少地存在着一定的顾虑。其原因在于，我国现行单项法律中有关财政预算“法定支出”的规定。
在我国现行的一些单项法律中，对预算支出都作了相应的规定，例如，《中华人民共和国农业法》第三十八条规定，“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”；《中华人民共和国教育法》第五十五条规定，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”；《中华人民共和国科技进步法》第四十五条规定，“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度”。
上述单项法律中，均有相关部门的财政经费投入需要高于同期财政经常性收入增长幅度的规定。财政部门对于把这些游离于部门预算之外的政府性资金全部纳入预算，所存在的主要顾虑也就在于一旦这些收入纳入全口径预算，将会在一定程度上加大财政经常性收入的基数。从而在预算安排上，进一步增大了保证法定支出比例的难度。
3.预算外资金与非税收入的术语混淆。近年来，随着非税收入管理逐步纳入中国公共预算改革的议程之中，有关预算外资金管理的话题逐渐淡出了人们的视野。2007年开始实施的政府收支分类改革，也专门增加了非税收入的内容，作为一个单独科目加以反映。
非税收入囊括了除税收之外的其他财政收入。在某种意义上，非税收入更多是用来取代预算外收入这个概念。因为非税收入的范围，既包括预算内收入，也包括预算外收入，横跨了一般预算收入(行政性收费、罚没收入)，基金预算收入(政府性基金)和原有预算外收入的分野。
十多年前，中国就提出取消预算外收入的改革目标，但历经多年的艰辛曲折，这一目标仍未完全实现。如今通过非税收入逐渐淡化预算外资金这一概念，久而久之，在统计口径上，若干年后就没有所谓预算外收入的概念了。在一定意义上，这种看似不经意的概念转换，通过逐步淡化预算外资金统计口径的方式，回避了取消预算外资金这一时代难题。然而，预算外资金作为一个统计口径和财政概念的退出历史舞台，也在某种程度上进一步加大了构建全口径预算管理体系的难度。
财政审计监督：推进全口径预算管理的必由之路
1.财政审计监督有助于弥补预算法修改滞后所造成的法律真空。我国现行预算法颁布于20世纪90年代中期，其规范的对象主要是政府性资金的预算内部分，而较少涉及全口径预算管理问题。现行预算法经过十多年的运行，已然滞后于中国预算改革的实践。但是由于种种原因，预算法修改工作陷入了某种僵局之中，在短期内难以完成这一工作；而审计法的修改则较为及时，已然基本上符合了市场经济对于国家审计的要求。有鉴于此，进一步加强财政收支审计监督，对于强化政府性资金的监督具有特殊的意义。在一定程度上，可以弥补预算法修改滞后所造成的全口径预算管理法律规范上的真空。
2.财政审计监督可以遏制相关部门的利益冲动。如果可以在一定程度上认同经济学中的“经济人”假设也同样适用于政府部门的话，那么拥有未纳入预算管理的政府性资金的各个部门，继续维护本部门掌控的预算外资金非规范性自由裁量权，将具有持久性的内在冲动。而通过财政收支审计的揭露与惩处机制，利用审计监督的威慑力量与警示作用，可以在一定程度上遏制这些部门的利益冲动。
3.财政审计监督有助于摸清预算外资金的家底。改革开放以来，理论界与实务部门始终希望能够搞清楚的就是：究竟当前的政府性资金收支规模有多大?真实的政府性收支与部门预算的偏离究竟有多大?游离于预算之外的政府收支情况到底有哪些?其形成机制是怎么样的?有关这些问题的答案，大多来自于过于粗线条的匡算或推断，而缺乏较具体实证支持的详细数据检验。也就是说，当前全口径预算管理改革的首要基础工作就是摸清家底。只有真实的认识改革的对象，才能保证进一步对策措施的有效性。通过财政收支审计，将有助于摸清游离于部门预算之外的单位数量、性质、财务体制，以及未纳入预算管理的政府性收支的规模、资金性质等基本情况；也可以进一步披露各部门和单位是否将所有应纳入主管部门和单位预算管理的资金，全部纳入预算，有无隐瞒收支、账外设账、私设“小金库”等脱离预算管理的问题。
4.财政监督有助于构建广泛关注全口径预算管理的社会氛围。自20世纪90年代末期以来，“审计风暴”作为当代中国公共治理结构转型的经典“亮剑”，已然引起社会公众和新闻媒体对于公共预算与财政管理问题的广泛关注。在全口径预算管理已然成为当代中国公共财政建设重要议题的时代背景下，通过财政收支审计重点对于这一问题的适当凸现，将有助于构建一个广泛关注全口径预算管理的社会氛围。从而最终完成中国公共预算管理改革的攻坚之役，将游离于部门预算之外的政府性资金这一脱缰之马，纳入全口径预算管理这一阳光财政道路规则的约束之下。
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