国有资本经营预算的理论分析，本文主要内容关键词为：预算论文,国有资本论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有资本经营预算制度是指规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对完善国有企业收入分配制度、增强政府的宏观调控能力和集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，都具有重要意义。
一、国有资本经营预算与公共财政的关系
无论是传统计划经济，还是西方市场经济，实行的都是一元结构财政，公共财政收支和国有资本财政收支融为一体，没有分别独立进行预算。在社会主义市场经济条件下，虽然国有资产的比重比计划经济时代要明显下降，但与西方各国相比，所占比重仍然很大。有统计资料显示，世界各国国有经济规模的平均水平为9.6%(发展中国家为8.6％)，国有固定资产投资比重在发达国家为11.1％(发展中国家为27.0%)，这两组数据都远低于我国国有经济的规模。2000年，我国国有工业增加值比重达54.25％，国有工业固定资产比重为72.85％(如果把国有自然资源计入国有资产，所占比重将更高)。另据国资委统计数据，到2005年底，中央国有企业资产总额10.6万亿元，地方国有资产总额61168.4亿元，两者相加结果显示我国经营性国有资产总额已超过16.7万亿元。
在这高达16.7万亿元的庞大国有资产中，大部分资产是具有市场赢利能力的，这就必然形成与作为资产所有者的政府之间的收益分配和再投资等关系，从而在实际上形成了相对独立的、以政府为主体的国有资本(产)财政。国有资本财政的这种相对独立性，要求国有资本收支预算不能与政府的公共财政预算混同起来，否则，就会产生两个方面的弊端：其一，政府行政管理职能和国有资产管理职能难以分清。政府的国有资产管理职能是政府作为国有企业最终出资人行使所有者的职能，而相对应的是，国有资产的市场运作，受市场规则约束。如果仍然像计划经济那样，将公共财政收支与国有资产财政收支混为一体，那么，一方面，政府的行政管理可能会牵制国有资产管理职能，造成行政管理部门直接干预企业经营；另一方面，政府干预国有资产管理职能又会牵制行政管理职能，使政府行政管理部门不能一视同仁地对待所有企业。而公共财政的收支虽然也要追求经济效率，但在衡量标准上与国有资本财政收支不同。如果将两者混合在一起进行预算，就难以衡量出各自的经济效率，特别是当国有资本财政收支出现差额时，如果用公共财政予以补缺，就势必掩盖了国有资本运行的低效率。因此，为了准确、客观地评估双重财政结构中公共财政与国有资本财政的各自效率，有必要分别建立相对独立的预算体系。
所谓国有资本财政，是指社会主义市场经济条件下的一种财政类型，是以处于资本所有者身份上的政府为主体的、凭借国有资本所有权为基本活动范围和依据，对经营性国有资产从总体上进行价值管理、分配和宏观经营的政府经济行为。我国公有制经济的主体地位和国有资本面广量大的国情特征，决定了现阶段我国财政体制改革的目标模式定位于“双元结构财政”模式，即由公共财政与国有资本财政共同构成的财政统一体。这样，作为一个新的财政理论范畴，“国有资本财政”被正式提出并受到广泛的关注。
在双元结构财政中，公共财政是国家以社会管理者身份，通过财政分配来保障正常的政府活动和社会秩序；国有资本财政是政府以资本所有者身份进行的一种宏观分配行为。国有资本财政与政府公共财政是相互对应的，两者都要服从和服务于政府意志，它们共同构成了国家财政的两个方面。如何协调公共财政和国有资本财政的关系是中国财政的特殊课题。建立公共财政基本框架是财政改革的方向，但这种改革是渐进的，不能因此全部否定国有资本财政的存在和作用。公共财政的改革方向旨在突出公共财政在国家财政中的主导地位，但只有在国有资本结构调整到位，符合市场经济要求时，公共财政的基本框架才能真正建立。就是说，公共财政与国有资本财政要有一个基本的界限，这个界限首先要确定清楚。
国有资本财政的基本依据是政府所拥有的国有资本所有权，这使之既不同于西方国家建立在生产资料私有制基础上的公共财政，也不同于我国计划经济体制下以政权、所有权及经营权二权合一为依据的“大一统财政”。于是在社会主义市场经济条件下，以资本所有权的身份进行国有经营性资本的投入与产出活动，其目的是自身的保值增值。这种特殊性就决定了国有资本财政的运行有其相应的产业选择范围和合理的规模区间。
二、国有资本经营预算与国家预算的关系
一般来说，政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体是作为社会管理者的政府，分配的目的是为了满足社会公共需要，分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配。分配的形式主要是税收，并安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经费性质和公共投资性质的支出。其支出必须严格控制在税费收入的范围内，保持收支平衡，公共预算从性质上看是供给型预算。
国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营权取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因此，国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。因此，公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说，两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系，国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支，但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征。因此决定了国有资本经营预算需根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。
虽然各国复式预算的结构设计不同，但是，复式预算制度不管怎样设计，公共预算与国有资本预算都是两个基本部分，是两大支柱。国有资本经营预算的编制和实施，将使构建复式预算体系进入实质性操作阶段，是建立复式预算体系的关键步骤。首先，实施国有资本经营预算使我国真正形成复式预算框架。实施国有资本经营预算，是在政府公共财政预算之外，建立一个相对独立的预算，二者具有相对独立的资金来源、相对独立的作用范围、相对独立的管理手段和相对独立的编报形式，我国预算体系也因此由传统的一元模式转变为双元乃至多元模式；其次，实施国有资本经营预算使复式预算具有相对稳定的资金来源。国有资本经营预算的实施，改变了以往政府留利于企业的做法，也改变了与企业一对一谈判确定收益划分的分配模式，政府的出资人权利得到了刚性的制度保证和规范的技术保证，国有资本经营预算将从国有资本的经营收益中获得稳定增长的资金来源。我国复式预算的一般框架如图1所示。
图1 预算体制框架结构
三、我国国有资本经营预算基本框架设计构想
建立责权明确的国有资产管理体制，其核心就是要建立国有资产出资人制度，体现与市场经济有机结合的国有资产管理的基本模式和组织形式。即建立“国有资产管理机构(所有者)—国有资产经营机构(投资主体)—国有资产实体经营单位(国有企业)”三个层次的国有资产监管运营的基本框架。在所有者层次上，强化职能，加强监督，明确职责，改变多头管理和无人负责的状况。在政府与企业之间，构建国有资产经营机构，明确投资主体，通过政府授权，从事国有资产运管，对所属企业行使出资者权利；既按其投入企业的资本享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利，又要以出资为限对企业承担有限责任。在企业层次上，将进一步落实和保障经营自主权，确立企业法人财产制度，如图2所示。
图2 国有资产管理体制框架
(一)国有资产管理机构
根据政府社会管理职能和国有资产所有者职能分离的原则，国有资产管理机构是国有资产所有权的代表，依法对全部的国有资产行使占有、使用、处分和收益等所有权的职能。国有资产管理机构包括中央国有资产管理机构和各省(直辖市、自治区)、市分级管理机构，各地方管理机构应根据中央国有资产管理机构所制定的统一政策，对所管辖范围内的国有资产实施分级管理。它们属于国有资产的宏现管理层次，其主要职责包括：
1.对国有资产的产权负责。认真把握国有资产的清产核资、产权界定和登记以及资产汇总等各项基础工作，妥善处理产权纠纷。
2.会同有关部门研究制定国有资产管理的重要方针政策、法律法规及规章制度，制定国有资产保值增值的考核指标体系，并行使相应的组织实施权和检查监督权。
3.负责组建国有资产经营机构以及向大型企业集团进行国有资产授权经营。
4.会同有关部门决定企业国有资产的经营形式；批准国有企业的设立、合并、分立、终止、出售等项申请；审批重大的产权变动和财务问题，包括国有企业之间、国有企业与集体企业、国有企业与私营企业(包括外资企业)间的产权交易和转让等行为。
5.行使国有资产所有者和国有股东的权利。决定国有资本(包括存量和增量)的投入方向、投资领域和投入方式；凭借资产评估、审计事务所等社会中介机构对投资效益进行考核与监督；对国有资产运营机构实施授权经营，并依法管理、考核、奖惩及任免其国有资产产权代表，参与决定国有资产收益的分配方案，监缴国有资产产权收益。
(二)国有资产经营机构
它是指介于国有资产管理部门与国有企业之间的中介机构。它是从事国有资产经营的经济实体，具有中介性质，以资产为纽带，连接国家与企业。建立中介机构的目的，使国有资产管理机构内部实现资产监督管理权与资产经营权相分离。它属于国有资产的中观管理层次，其基本性质是：
1.由政府独资设立；
2.对国家授权范围内的国有资产行使所有者权利；
3.以持股方式从事国有资本经营；
4.是独立的企业法人。国有资产经营机构由两个基本部分构成，即国家授权投资的机构和国家授权的特定经营部门。国家授权投资的机构主要是指国有控股公司、国有资产经营公司和符合一定条件的企业集团和集团公司。
(三)国有资产实体经营单位
它是指占有国有资产直接从事生产或者提供劳务的各类企业，它是国有资产经营管理体系中的基层经济组织，是国民经济的细胞，它属于国有资产的微观管理层次。国有资产经营单位既包括国有独资企业，也包括国有资产控股、参股的混合经营企业，还包括以承包、租赁、托管、联营等方式经营国有资产的各种企业。国有资产管理体制改革的关键所在就是要使这些作为国有资产经营单位的企业真正走向市场，成为市场竞争的强者。随着现代企业制度建设的深入，这些企业将逐步地改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。在新的国有资产管理体制框架中，国有资产所有者及产权主体与相关各企业之间必然由原来的行政隶属关系转变为资产纽带关系。
在国有资产三层次管理体制中，国资委主要是进行产权经营、股权经营，在日常运行中要保证国有资源的优化配置，加强对优质资产的管理，对劣质资产的放权，对国有资产经营公司要进行优化重组；同样对国有资产实体占有企业进行经营性投资，对劣质股权在证券市场上出售，并另觅新的投资对象。同时，国资委还要控制各经营公司的费用和规范，将经营公司的费用与收益相挂钩。国有资产经营公司主要进行股权经营、财产经营和投资选择，对上要确保国有资产的安全和保值增值，对下要选择好投资实体，确保国有资产实体企业业绩逐年上涨。国有资产实体占有企业主要进行生产经营，按照现代企业制度的要求，实现国有资产的保值增值。
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