中国粮食问题：国内贸易政策协调与流通体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,国内贸易论文,粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个在经济运行与发展中具有明显二元经济结构特征的国家，中国在市场经济取向的改革中一直被周期性的粮食问题所困扰着。中国的粮食问题，既是改革以来通货膨胀的主要成本推动力量，也是政府基于社会安定考虑而难以加重改革力度的最大制约因素。尽管中国国民生产总值在1978—1995年间平均以每年9.79%的速度增长，但国内粮食产量的年均增长速度却仅为2.54%。显然，在中国经济发展与粮食供给能力方面存在着较大落差。形成这种落差的原因是以粮食为核心的农业生产发展速度的相对滞后，导致了整个经济发展中的供求瓶颈扩大。但是，如果从更深的体制层次上去考察，我们会发现，这实际上主要源于总体粮食贸易政策中缺乏有效的刺激机制，缺乏强有力的国内贸易政策支撑，以及缺乏相配套的流通体制基础。因此，在整个“九五”期间乃至下个世纪的上半叶，中国粮食问题的全面缓解，并不在于提高中国对于国际粮食市场的依存度，而在于立足国内粮食生产潜力的总体动员，在于从国内贸易政策协调方面增加对粮食生产的支持，以及从粮食流通体制方面促进国内粮食市场体系的有效发育。
一、国内粮食贸易政策变动：目标、背景与效应
在市场经济体制下，中国国内贸易政策目标，显然必须涵盖四个方面的内容，即：（1）刺激粮食生产稳定发展，为国民经济的可持续发展战略提供物质前提；（2）保证城市居民的食品供给来源，以求得社会安定；（3）保证农民收入水平的稳定提高，以促进城乡经济关系的不断协调；（4）抑制不合理消费需求。上述目标是决定中国未来一段时期内粮食国内贸易政策走向的基础。
“八五”期间，1994年是新一轮通货膨胀周期中情况最为糟糕的年份，当年的通胀率高达21.7%。对此，理论界比较公认的原因是当年的粮食减产以及由此而引发的食品价格大幅度上涨。为确保国民经济发展对粮食的需求，国家当年不得不大幅度（46.6%）提高粮食收购价格，并增加粮食进口。在提价因素的刺激作用下，1995和1996年粮食有了较大增产，这为国家宏观调控目标的顺利实现提供了雄厚物质基础，但也增大了国内粮食购销部门解决农民“卖粮难”问题的难度。因为，伴随粮食丰收而来的是市场粮价的降低，有些地区的粮食市场价格已经低于国家定购价格。在国家财力有限的情况下，完全由国家收购存在着不小的难度。显然，宏观经济背景状况是决定中国国内粮食贸易政策走向的一个重要因素。
从长远观点来看，中国粮食供给不足可能是制约中国经济良性发展的刚性约束。尽管国内对于布朗的“未来中国粮食观”基本上持否定态度，而且中国政府还曾专门就中国的粮食问题发表了白皮书，认为中国存在着自己解决粮食问题的能力和办法，方方面面存在着增加粮食供给的巨大潜力。但是，这里仍然存在着一个不容忽视的问题，这就是，任何旨在刺激粮食生产和市场供给的措施，都必须以一个运转自如、秩序良好的国内贸易体制为前提，尤其是在贸易政策中必须具有可以消除或弱化粮食价格周期波动功能的机制存在。就目前的市场背景来看，可能会影响到中国国内粮食贸易政策走向的因素有四：（1）在粮食生产主体仍然是分散经营的农户的条件下，由于在进入市场方面存在着过多的困难，其对于价格波动风险的承受力极低，因而如何建立能够体现农民利益的中介服务组织，将决定着国内粮食市场上供给持续增长的能力；（2）在粮食需求主体包括城市居民、加工企业、国家储备和养殖企业等多个层次的情况下，如何建立一种均衡配置有限的粮食资源、抑制不合理消费，将决定着粮食商品的市场化进程；（3）在粮食价格双轨制已经运行较长时间的情况下，如何使粮食价格体系既能刺激供给、又能保证合理正常需求，将决定着国内粮食贸易体制的基本框架；（4）在粮食市场经营以国有企业为主体的情况下，如何既能保证国家粮食政策目标顺利实现、又能确保经营企业的经济效益，将决定着粮食流通渠道的顺畅程度和粮食生产者市场风险的规避程度。
在最近一个粮食波动周期（1993—1996年）前后，政府为解决粮食购销价格倒挂问题，减轻财政负担，曾对粮食流通体制进行了改革探索。先是1992年在全国范围内实行“购销同价”，之后在1993年放开粮食经营与粮食价格，并准备从1994年起国家的粮食收购全部实行“保量放价”，即保留粮食的国家定购数量，放开收购价格随行就市。但是，面对接踵而至的粮食减产，粮食供给趋于紧张，市场价格大有暴涨之势，国家重新选择加大行政干预力度的办法，其主要措施是：加强粮食的合同定购，国家控制贸易粮的70—80%，同时限定粮食销售价格，清理整顿粮食批发企业并关闭批发市场，恢复粮食国家垄断经营的总体格局。“保量放价”尚未正式运行就被“提价定购”政策所取代。从90年代中国国内粮食贸易政策的变动方向上看，尽管在当时的市场供求状况下，以“提价定购”代替“保量放价”有其必要性，并且也确实取得了一定效果，比如：国家实现了控制粮源、提高农民收入的基本政策目标，但却也造成了十分严重的后遗症。短期而言，这种临时性很强的国家统购统销体制复归，客观上造成了地区封锁、市场壁垒、垄断经营和经营费用极高的现实；长期来说，这种国内粮食贸易政策给国内贸易体制的后续改革造成了极大困难，使得与市场经济体制相适应的商品流通体制改革无从取得出台的机会，只能停留在对传统购销体制进行修修补补的浅层次上。况且在中国，许多粮食品种的市场价格实际上已经远远超过了同期的国际市场价格，比如，在1996年8月这一时点上，我国城乡集贸市场上的玉米价格与小麦价格分别超过同期美国芝加哥市场价格33.9%和23.6%，而大米市场价格则超过同期曼谷市场价格16.2%。显然，单纯依靠提高粮食收购价格来增加农民收入的办法，并不能适应中国国内市场与国际市场接轨的总体要求，也决非解决中国粮食问题的长久之计。另外，在农业生产资料同时涨价的情况下，本期粮食价格的提高很难对下期的粮食生产起到明显的调节作用。这样，就在提价与生产之间造成了矛盾。而且，在已经取消了城镇居民口粮补贴的条件下，政府定购粮的主要用途是参加流通企业的经营业务，从而使部分提价实质上转化成了企业的经营收入，掩盖了企业经营性亏损状况。而对于国有粮食经营企业来说，则更是增加了其对国家补贴的依赖性，这也必然要延迟国有粮食企业成为市场主体的进程。再者，粮食作为一种特殊商品的垄断性经营，使粮食的真正生产者——农民无权处置自己的产品，这种做法明显违背了“商品自愿让渡”这一市场经济运行的基本原则，实质上是对农民走向市场机会的一种剥夺，它与建立市场经济体制的改革总目标相抵触。
二、国内粮食贸易政策协调：难点与机会
在建立市场经济体制的过程中，中国国内粮食贸易政策协调的内容是：国家运用市场机制和产业政策手段，动员那些与提高粮食市场供给相关的各种力量，共同为增进中国的粮食自给能力而努力。这种协调的实质，乃是为国民经济的可持续发展提供物质基础。所以，在中国国内粮食贸易政策协调过程中，必然会存在着多方面的因素制约，但也同样存在着有助于实现政策协调的有利因素。
无疑，粮食流通体制的改革曾经是中国经济改革先行者。如果从1979年的提高粮食收购价格算起，其改革进程已历18年。但是，受中国农业生产力低下水平的制约和商品市场体系发育缓慢的约束，中国粮食流通体制在国内统一市场基础方面仍然存在着严重的不足，这是目前中国国内粮食贸易政策协调的主要难点。表现在：
1.粮食流通中的行政分割局面还没有从根本上转变，条块分割的管理体制尚未彻底打破，政企不分加上财政包干体制的影响，一些部门和地区经常习惯于从本位利益出发，利用行政权力干预粮食流通，尤其对于一些相对紧缺的粮食品种设置各种壁垒加以控制、垄断市场、限制区际贸易，从而降低了粮食流通中的省际贸易水平。近年来，在各省区之间，各种旨在争夺粮食加工原料的各类不公平竞争，就是这种行政式粮食流通体制在改革过程中依然惯性运行的结果。
2.粮食流通中的价格体系尚未完全理顺。一方面，部分粮食（主要是国家按合同进行收购的粮食）的国家定购价格与市场价格之间还存有一定的差距；另一方面，一些农业生产资料价格过高，给建立高效、畅通、可调控的粮食流通体制和粮食交易行为的规范化带来了很大难度。这不仅使国家的收购计划难以完成，合同兑现率下降，而且也使市场的正常功能不能发挥；既为内贸企业与外贸企业之间在粮食经营上的内耗式竞争埋下了劣根，也使国内粮食市场与世界市场的接轨以及粮食流通体制与国际惯例的一致化进程受到了障碍。
3.粮食市场发育在总体上的不平衡状况比较严重。从整个商品市场体系的角度考察，中国粮食市场的发育速度显得很慢，在粮食市场的内部结构和地区结构上仍然存在着诸多发育不平衡的问题。在粮食销售市场方面，批发市场发展落后于零售市场，农村市场的发展又落后于城市市场，中西部地区的粮食市场发育水平远远低于东部地区，这种现状不只是使得整个粮食流通体制改革中的现代期货交易方式无法取得现货市场的支持，也限制了粮食期货市场在中国进一步发展的可能空间。
4.粮食流通企业的经营机制不健全，缺乏提高粮食经营效益的动力。由于国有企业在建立现代企业制度方面一直没有太大的举动，因而，企业的产权状况仍然停留在国家的单一所有者主体结构上，企业职工无从形成企业的主人意识，也无从增强市场营销竞争力。
5.粮食流通中的宏观调控措施不力。一方面，由于传统的集权式流通体制具有极大的运行惯性，另一方面，也由于粮食自身在国民经济发展的重要地位，国家很难在短时期内全然抛弃旧的流通体制和宏观管理方式，并代之以全新的、适合于现代市场经济要求的粮食宏观调控体系，这使得粮食流通体制在生产与消费、生产与流通、流通与消费之间缺乏有效的联系机制。政府过多地运用行政手段参与粮食流通事务，以及过多地干预粮食流通企业的经营活动，客观上加大了粮食流通体制和粮食市场上的不确定性。加之，政府在制定粮食市场发展规划、健全粮食交易法规、调控粮食市场秩序、提供粮食交易服务、加强粮食交易监督等方面的政府职能，并没有得到充分发挥，也限制了粮食流通体制与国内贸易政策的协调性。
从建立市场经济体制的宏观角度上说，中国的粮食贸易政策是国内贸易政策与国际贸易政策相衔接的一体化政策。在这种一体化政策中，国内贸易政策是粮食贸易政策的主体。毕竟，中国的粮食净进口量与国内粮食生产量之间的比例极小（1978—1984年间为3.2∶100，1985—1990年间为1.2∶100，1991—1995年间更是降为0.4∶100）。这也正是中国国内粮食贸易政策协调的基础所在。国内粮食贸易政策可以得到有效协调的有利条件当然很多，主要是政府对于粮食问题的高度重视、农业产业化战略的总体推进、粮食流通企业改革步伐的加快以及价格体系向市场形成价格的方向前进，等等。但是，对于国内粮食贸易政策协调最有机遇意义的却是国际市场资源的可资利用和国际市场格局的不断调整。
世界粮食的产销特征为中国调整国内粮食贸易政策与流通体制提供了大好时机。据经合组织（OECD）对未来五年间全球谷物供求关系与价格变动趋势的预测，到本世纪末，世界谷物的国际市场价格在扣除通货膨胀因素之后，与1990—1994年的平均水平大体相当。如果这一预测准确无误，那么，中国就有可能运用国际粮食市场变动的平稳期，充分利用国际市场资源，加大中国粮食贸易体制改革的市场化力度，从而改善长期以来制约中国经济发展的农业生产力水平过低的局面。
国际经济秩序为中国按照市场经济原则调整国内粮食贸易政策与流通体制提供了契机。在农产品国际贸易体制方面，世贸组织“乌拉圭回合”农产品协议中，涉及粮食流通体制的主要内容是：（1）市场准入。协议要求发达国家要充分考虑到发展中国家的特殊需要和条件，更大地改善对发展中国家有特殊利益的农产品市场准入条件。（2）国内支持。免除发展中国家在以下几个方面的减让承诺：对整个农业的投资补贴；对低收入或缺乏财力的生产者给予的投入补贴，但必须有明确客观的标准，并提供给所有符合条件的生产者。（3）为照顾粮食净进口发展中国家的利益而采取的措施。协议主要规定：考虑到在农产品贸易自由化的过程中，粮食净进口的发展中国家和最不发达国家会受到不利影响，应建立适当的机制来保证它们获得足够的粮食援助；在出口信贷方面应考虑到它们的利益；在实施协议的过程中，一些国家会面临短期的资金困难，为维持这些国家正常的商业进口，应通过有关的国际金融组织向它们提供必要的援助。上述规定，是中国进行国内粮食贸易政策协调过程中所必须加以考虑的因素，以加速中国的农业现代化进程。
以上国内粮食政策协调中存在的难点与机会，共同构成了中国粮食问题的总体轮廓。显然，贸易政策的选择与确定，不可能建立在某些可变性太大的短期决策上，而只能从寻求制度基础方面着手，从建立适合市场经济体制要求的粮食流通体制上开始。
三、国内粮食贸易政策走向：从“政府购买型”体制转变为“市场
销售型”体制
中国的粮食贸易政策的未来走向，将是在市场经济体制基础上，以“立足于增强粮食自给能力”为基本原则，与国际市场进行全面的对接。在这一对接过程中，市场取向的国内粮食贸易政策的形成，必须以“消除差距、巩固优势、政策倾斜”为指导方针，确定适合现代市场经济与中国具体国情的粮食流通体制改革思路，采取有针对性的对策方案。具体来说：
1.转变粮食流通体制的设计思路，要点是：从粮食流通体制的统购统销计划经济体制转向社会主义市场经济体制，在目标上，不是从国家如何从农民手里收购粮食出发，而是从如何有助于粮食生产者销售粮食产品出发，来设计粮食流通体制，即：从“国家收购粮食”的传统政策观念转变到“帮助农民推销粮食”的现代政策观念，从粮食流通的“政府购买型体制”转变为“市场销售型体制”。从粮食流通的全过程看，这种粮食流通新体制是一种并不排斥政府调控作用的市场型体制，其要点是从中间消费需要的角度而不是从初始生产需要的角度去设计流通体制。由于这种体制与国民经济运行的市场经济体制有着极高的契合度，因而，它的建立需要首先从健全与完善粮食的价格形成机制方面入手。即：（1）贯彻市场形成价格的市场经济基本原则，建立粮食价格新机制。按照粮食流通的“市场销售型体制”思路，在体制的起点上，农民根据市场价格和供求信息来安排粮食生产，粮食经营企业则通过期货市场和现货市场的套期保值行为来发现远期交易价格并规避市场经营风险，加工企业则通过现货市场取得所需要的粮食。这样，在新体制中，完全是以市场和经济合同为纽带而将粮食生产者、经营者和消费者密切联系在一起，国家不必全盘采用行政手段干预粮食市场价格，而只是在必要的时候运用诸如政府购买等经济手段来进行宏观调控即可。（2）确立粮食价格形成机制的总体渐进策略。在转轨过程中，粮食流通体制中仍然需要存在有国家定价方式，这是由粮食自身的国家安全特征所决定的。因此，粮食流通新体制的转型必须考虑作相应的变通，逐渐向新体制靠拢，即：在国家制定粮食定购价格与销售价格时，应当以国际市场和国内市场上的粮食期货价格为依据，既要充分考虑地区差价、品质差价和季节差价以及相关比价状况进行适当调整，也要使粮食生产者和经营者在抵补相应的成本费用之外获得必要的收益，尤其是必须在短期内取消国家对粮食经营企业的政策性亏损补贴，以便为把粮食企业转变为真正的粮食市场主体提供制度基础，使市场逐步成为粮食价格形成的主要机制。（3）另外，在中国力求尽早进入世贸组织的形势下，中国的国内粮食流通体制改革还必须注意严格遵循国际规范，有步骤地从价格支持转向非价格支持。
2.规范粮食流通秩序，促进粮食市场体系的发育和成型。作为一种用途特殊的商品，粮食流通中必须设有严格的市场准入制度，只有那些由国家申明的法定销售组织才可以进入粮食市场从事粮食的购销活动。尤其是在粮食流通的批发环节上，必须明确市场主体资格，防止粮食价格的巨幅波动。对于进入粮食期货市场进行套期保值的交易行为，必须对其相关的现货交易能力进行严格审查。
3.加速改革国有粮食经营企业，使之迅速转变为农民自己的经济组织。按照建立粮食流通的“市场销售型体制”的思路，粮食流通体制的开端应当是生产者，而不是政府或其代表机构。所以，改革应力争使粮食经营企业逐步转变为农民的经济利益联合体，成为农民联合进入市场的中介组织。在这种意义上，不仅农村供销合作社应当真正转变为农民群众集体所有的合作经济组织，而且国有粮食经营企业也应当按照“公司+农户”的方式转变为国家与农民之间的混合所有制企业。
4.从打破粮食流通的地区分割局面出发，在粮食的主产区和主销区建立并发展重要粮食交易的大型批发市场。主要是：（1）对于那些有助于保护农民利益、引导农业生产、保证人民生活、稳定国内市场具有重要意义的粮食品种，为避免其产销失衡、供求关系出现过大波动，国家应通过批发市场的形式，来保持对它们的宏观调控能力。（2）国家对重要粮食的调控方式应分别情况采取直接与间接两种方式：采取直接方式，对重要粮食的购销数量、购销价格和进出口状况进行有效管理；采取间接方式，通过发布重要粮食的国内产量、进出口数量、国内市场价格以及相关的国际市场上的供求与价格状况等信息，来对生产、流通和消费进行有针对性的调控与指导。（3）根据现代市场经济的要求和国际经验，按照《全国商品市场规划纲要》和《批发市场管理办法》，尽快建设和完善一批全国性重要粮食批发市场，并在各地区由地方及有关管理部门投资建立区域性的地方批发市场。（4）各类批发市场的建立与形式选择，应根据不同粮食的特点及其市场运行规律而定。对于小麦、大米、玉米、大豆等重要粮食品种，因其质量均匀、便于储存和大宗交易，应在发展远期合同交易的基础上，扩大期货交易规模，完善现货交割体系，使之能够真正规避现货市场上的价格风险，真正发挥期货市场对于粮食市场的供求调整功能，最终发展成为以期货市场为主体、以现货批发市场为基础的现代型粮食流通体系。
5.根据中国的实际国情，利用世贸组织“乌拉圭回合”农产品协议中的特殊和差别待遇条款及对粮食净进口发展中国家的保护性条款，对中国粮食流通体制进行国际惯例的相适性改造。包括：（1）利用特殊和差别条款中对发展中国家支援农业投资性政府补贴的减让承诺，建立中国粮食流通体制中的粮食风险基金制度。这是在中国农业生产力水平相对低下的前提下，保护农民利益和生产积极性、提高农民对自然灾害和市场风险的抗御能力，从而保障整个国民经济对粮食供给的重要措施。粮食风险基金制度的建立应分级进行，包括中央与地方两级风险基金。在具体做法上，应随着粮食价格的逐步放开，而把相应减少的国家财政补贴用作风险基金的一个来源，以利于农业的发展和保证粮食供给的稳定增长。（2）利用对粮食净进口发展中国家的保护性条款中的建立适当保护机制的规定，健全中国粮食流通体制中的粮食国家储备制度。在中国粮食流通由“政府购买型体制”转向“市场销售型体制”的进程中，加强政府对主要粮食品种的宏观调控能力，就必须建立一定数量的储备并实行分级管理。这既是中国改革以来的经验教训，也是为国际惯例所允许的。对于关系国计民生程度最高的粮食流通体制来说，在中国的大国区域性经济特征下，应当建立由国家、地方和农民参加并以国家储备为中心的三级储备体系。在条件成熟后，还应当通过立法形式来完善粮食储备制度。
6.加速粮食流通的内外贸一体化进程。确立粮食流通内外贸一体化的必要性在于，中国的国内粮食供给资源与消费需求将会长期处于尖锐矛盾之中，而国际粮源也并非特别宽裕，加之粮食生产中具有价格上涨的长期趋势，因此，只有进行粮食内外贸的一体化改革，才有可能减少中国粮食流通在面对国际市场时出现不必要的内耗式竞争，增强中国粮食经营企业一致对外的营销竞争能力。为此，在粮食贸易政策选择上，应当解决两个方面的问题，一是将粮食进出口的重大决策权收归中央专门的决策机构，二是进口粮食列为国家专项储备，而不直接进入国内粮食市场。
从总体上看，中国粮食问题的根本出路或许并不在于国内粮食贸易政策的协调状况，甚至也不在于粮食流通体制的顺畅运行，但是，在未来的市场经济体制下，中国粮食市场供求状况的任何调整，却都必须靠国内贸易政策来启动，并且，必须经由流通体制来最终实现。因此，按照“市场销售型体制”的运行要求，加大粮食流通体制改革的力度，将会是中国国内粮食贸易政策总体协调的制度基础。