PPP在国外基础设施投资中的应用及对我国的启示，本文主要内容关键词为：在国外论文,基础设施论文,启示论文,我国论文,PPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以国家财政资金为指导进行基础设施建设是世界上很多国家在经济发展起步阶段所普遍采取的政策。但随着经济的高速发展，对基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款建设基础设施显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求。20世纪70年代以来，西方国家纷纷放松对过去由国家垄断经营的基础设施领域的管制，引入民间资本，建立竞争机制，基础领域的改革极大地推动了基础设施相关行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显著的提高，并成为近一二十年来西方国家拉动经济增长的重要推动力。
改革开放以来，我国基础设施建设取得了巨大的发展，但受国家财政资金的限制，基础设施建设资金的不足，已成为当前制约我国基础设施建设进一步发展的“瓶颈”。目前，引入民间资本，发挥民间资本在基础领域的作用，已成为理论界和实践界的共识。但是由于基础设施投入大、建设周期长、产业链条长、资金投入大、专业技术性强，对分散的民间资本来说，进入这样的领域并非易事，这也正是近几年，虽然在法规政策上不断开放基础设施投资领域，鼓励民间资本进入，但在实际效果上并不明显的主要原因。在这种背景下，借鉴和引进20世纪90年代在西方发达国家基础设施建设中流行起来PPP模式，对推动我国基础设施民营化进程有着非常重要意义。
一、PPP模式的内涵
1.概念。PPP（Public-Private Partnerships），即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。
2.目标。PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。机构目标层次如表1所示。
表1 项目机构目标分解图
3.组织层次。PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。
4.适用范围。PPP模式适用的范围较广，包括医疗卫生、教育、交通、信息技术、环境保护和政府融资等，因此，得到了政府的重视。但PPP最核心的问题是为了完成某些与公共基础设施、交通运输及与之相关的服务项目在公共机构和民营机构之间达成伙伴关系，明确双方的权利和义务，以确定这些项目的顺利完成。一个成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部门之间关系的重新组合，以创造权利合理配置的实施环境。
5.运作特点。在PPP模式的组织机构中，参与项目的公共部门和私人企业之间都是以平等的方式发生相互影响。项目的投资者和经营者一般是以项目公司形式存在，项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务，可以是财团、技术公司，也可以是股份合作企业。当地政府利用特许权费用成立一个合同执法事务所，根据协议和有关法律的规定，对项目公司的建设和行为进行监督。调解委员会由政府、投资银团和项目公司等机构的人员组成。
6.合作基础。政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础进行合作。他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与者来承担。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的项目风险分配。PPP模式中，如果公共部门与私人部门之间存在分歧，任何一方不能任意改变项目的实施，而应当平等地在特许协议的基础上处理。
二、PPP模式的基本形式
PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。在这三者的基础上，PPP模型可以有不同的组合，各种组合都可以称之为PPP。
1.服务协议（Service Contract）。对一些特殊的公共基础设施，政府可以把服务出包给私人企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责，承担项目的融资风险。这种协议的时间一般短于5年。
2.承包协议。即运营和维护协议（Operate Maintenance Contract O＆M）。政府与私人企业签订运营和维护协议，由私人企业负责对基础设施进行运营和维护，获取商业利润。在该协议下，私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任，但不承担资本风险。该模型的目的就是通过引入私人企业，提高基础设施的运营效率和服务质量。
3.租赁协议。即租赁—建设—运营（LBO）。政府与私人企业签订长期的租赁协议，由私人企业租赁业已存在的基础设施，向政府交纳一定的租赁费用；并在已有设施的基础上凭借自己的资金融资能力对基础设施进行扩建，并负责其运营和维护，获取商业利润。在该模式中，整体基础设施的所有权属于政府，因而不存在公共产权问题。
4.BTO协议。即建设—转移—运营（BTO）。政府与私人企业签订协议，由私人企业负责基础设施的融资和建设，完工后将设施转移给政府。然后，政府把该项基础设施租赁给该私人企业，由其负责基础设施的运营，获取商业利润。在此模型中，也不存在基础设施公共产权问题。
5.BOT或BOOT协议。即建设-运营-转移（BOT），或建设-运营-拥有-转移（BOOT）。是指由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议（Concession Agreement）。本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者负责安排融资。项目的投资者和经营者负责开发、建设项目并在特许权期内经营项目获取商业利润；在项目特许权期末根据协议由项目所在国政府或所属机构支付一定量资金（或无偿）从项目的投资者和经营者手中取得项目。
6.打包协议。即指扩建后经营整体工程并转移协议（Wrap-around Addition）。是指政府与私人企业签订协议，由私人企业负责对已有的公共基础设施进行扩建，并负责建设过程中的融资。完工后由私人企业在一定的特许权期内负责对整体公共基础设施进行经营和维护，并获得商业利润。在该模型下，私人企业可以对扩建的部分拥有所有权，因而会影响到基础设施的公共产权问题。
7.BBO协议。即购买—建设—运营。政府将原由的公共基础设施出售给私人企业。由私人企业负责对该基础设施进行改、扩建，并拥有永久性经营权。
8.BOO协议。即建设—拥有—运营。在该模式下，由私人企业负责公共基础设施的融资、建设，并拥有该项设施，对其进行永久性经营。
不同PPP之间的区别虽然并不大，但也有其特点，从而适用于不同的情况。如果就基础设施的公益性强弱来看，不同形式PPP的适用范围也有所不同。一般来说，PPP模式随着基础设施公益性、外部性由强到弱，其适用范围表2所示。
表2 PPP模式的适用范围
如果就基础设施项目的当前状态来看，PPP在各种情况下的应用如表3所示：
表3 PPP模式在各种情况下的应用
三、PPP模式在基础设施建设中的作用
PPP模式与其他有关私人企业参与基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不是全局上的改变，但对基础设施建设的影响却是巨大的。
1.PPP模式可以使私人企业尽早介入项目。可以使私人企业尽早的参与项目的识别、可行性研究，确定哪些项目可以进行项目融资，并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。从而可以使私营企业节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。
2.PPP融资模式保证了项目在技术和经济的可行性。参与基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进技术和管理经验。PPP方案尤其适用于道路建设。在道路建设中，由于在项目的早期计划阶段对于建设所采用的技术设计方案已经确定，从而使得在项目建设过程中进一步技术创新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。
3.PPP模式有利于改善基础设施产品和服务的质量。在PPP方式下，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下私人企业的管理非常灵活，因而由私人企业参与城市公共基础设施项目，通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约，从而以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的公共基础设施服务。
4.PPP模式有利于重新整合项目的各种资源。通过PPP融资模式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。
5.PPP模式有利于减轻政府投资风险。政府与私人企业合作建设公共基础设施，吸引私人企业参与公共基础设施建设，由私人企业负责项目的融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。
6.PPP模式有利于培养基础设施建设运营和管理的人才。在政府与私人企业的合作过程中，政府员工无形中受到了一次技术和管理的培训。
四、PPP模式在我国基础设施民营化改革中的应用
虽然PPP融资模式在国外已有很多成功的案例，但在我国基本上是一个空白。我国基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，由国有企业垄断经营。这种基础设施建设管理的模型不仅越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，而且政府投资在基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病，暴露得也越来越明显，成为我国市场经济向纵深发展的一个制约因素。因此，基础设施领域投融资体制要尽快向市场化方向改革政府在基础领域的地位和职能迫切需要转变，政府在基础设施领域作为直接投资者、直接经营者、直接监管者的职能要分离，政府在基础设施领域中的角色迫切需要改变。政府应由过去在基础设施建设中的主导角色，转变为基础设施建设的监督者、指导者以及与私人企业合作的合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
在这种背景下，在我国基础设施建设中引进和应用PPP模式，积极吸引民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，又可以提高基础设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。因此，PPP模式在我国有着广泛的发展前景。
借鉴国外PPP模式成功运作的经验，结合当前我国的具体国情，PPP模式在我国基础设施建设的应用中，应注意以下几点：
1.尽早建立并完善有关PPP投资管理办法。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循，省时省力。另外一方面，我国中央和地方政府都有一定的项目审批权，如果没有统一的政策导向，往往会导致执行时行为的偏离。由于PPP项目的实施会导致国家的一些权益丧失，因此，在制定实施政策方面，国家应给予明确规定，这样既保证了政府的一些利益，又增加了投资方资金投入的信心。
2.应该建立专门的PPP投资管理机构。PPP项目大多数在政府与私人企业或财团之间进行，作为投资者，总希望与投资地专门承担PPP项目的机构来洽谈，因为专业机构对基础设施项目管理较为系统化、规范化，便于双方进行谈判。作为政府而言，应该设立专门的PPP管理机构，这样也可避免政府部门内多头管理，工作互相推诿，项目操作程序不规范的弊端，从而有利于以PPP模式融资的基础设施项目在我国推进。
3.是否选择PPP模式，选择哪种PPP模式，不能“一刀切”，要因地制宜。是否选择PPP模式，选择哪种PPP模式，PPP模式运作效果如何，在不同的国家、同一国家不同地区答案是不一样的，会因当地政府的体制、政策和法规的不同而有所不同。上面我们提到PPP模式比较固定的模式有8种，在每种情况下，合约中都有合理的制度安排，它最高目标是改善服务质量，提高效率，使广大人民获得更好的、更廉价的服务。在这个目标下，根据当地的经济体制和政策情况，选择不同的方式。此外，决定PPP模式因素的还包括项目本身的情况，我们前面提到，PPP模式可以适用很多环境，可以适用一个项目的某个环节，也可以是整个项目的全过程，可以把一个项目中间的某个环节，如项目设计、项目管理、融资用PPP方式，也可以把整个项目用PPP，这完全视情况而定。
4.政府考虑采用PPP的时机。从各国的经验来看，当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才时，民营伙伴的加入可以提供更高质量和水平的服务，加快项目或服务的执行，此时，政府欢迎私人合作伙伴的加入。另外，政府考虑采用PPP模式时，必须满足以下条件：一是服务对象欢迎民营企业的加入；二是潜在民营企业之间存在竞争，通过竞争可以达到低成本高效率的目的；三是对民营企业的加入不存在法规管制；四是基础设施服务的产出可以被简单的度量和定价；五是能通过与民间企业的合作，带动民间投资，促进经济发展。
5.政府要坚持公开、公平、公正的方式选择合作对象。基础设施行业门类很多，有各自不同的特点和要求，在选择私人合作伙伴时，政府要坚持两个原则：一是要市场化，要通过公开、公平、公正的方式指标；二是规范化，明确合作伙伴的基本条件，既要保证其有经济实力，还要有专业水平。要达到合作伙伴的进入，既能引进资金，又能引进先进即使和机制的目的，在引入民间资本时，判断的标准不是看重其资金的性质、来源背景，而是要侧重考察其是否具备一定的资金实力、有一定社会影响、品牌是否突出、管理是否先进，从而在引入资金的同时能够促进企业经营管理机制的改革和创新。
6.PPP模式能否成功运作的关键是政府的监管。政府监管必须确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到足够的收入，支付运营过程中发生的成本，并支付必要的投资成本，保证企业回收固定成本。企业持续经营的前提是必须保持良好的财务状况，而受监管企业的财务状况依赖于政府监管政策。在保证企业可以回收成本并有合理利润的前提下，效率是政府监管的最重要目标。
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