政府干预与工业化发展——香港工业化模式的几点启示，本文主要内容关键词为：几点论文,香港论文,启示论文,模式论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
长期以来，政府干预制度对于经济的有效性一直是一个备受争议的问题。东西方两大经济学体系对政府干预的有效性从不同角度作出理论上的系统阐述：以凯恩斯主义为核心的西方主流经济学从克服市场失灵、稳定社会经济的角度，论证政府干预制度和国家经济力量的作用的意义及其价值。而前苏联的经济理论界则建立了一种强调中央集权的统制经济学，这一学说认为社会主义经济从一开始就是，而且一直就是政府直接干预的经济。在经济生活的各个领域，政府干预始终居于主导地位。然而，历史演进过程以及现实的比较已经充分地证明，无论是凯恩斯主义的干预模式，还是苏联式的干预制度，在理论和实践上都存在着重大的缺陷。二战以后许多发展中国家或地区经济发展过程都充分地反映出这样的一个问题：一国经济，在由落后的传统农业社会向工业社会转变阶段和完成工业化任务的发展过程这两个不同的发展阶段中，政府干预的作用是不同的。不同发展阶段所要求的政府干预形式也应当是不同的。一般说来，在一国经济发展的初始阶段，为了迅速地摆脱经济落后的状态和尽快地建立起初具规模的工业体系，政府干预，尤其是直接干预对于不少发展中国家来说几乎是唯一的抉择。而在工业化深入发展的成熟阶段，原有的政府干预制度无一例外地造成效率低下和发展的阻滞。
从世界工业化的历史进程看，政府在本国工业化进程中都扮演着不可或缺的角色，在工业化的不同阶段发挥着不同的作用。概括地说，根据政府在本国或本地区工业化中所扮演的不同角色和所起的不同作用，可以将已有的工业化国家或地区划分为两大类型：
一种是自发的工业化模式，它以英国为典型。在工业化初期，政府扮演着“守夜人”的角色，工业化是靠市场、资本和企业家推动和发展的，其过程处于一种自发的无序的状态。比如，在18世纪，英国政府的功能范围十分狭窄，政府的活动只限于财政、国防、外交、内政四个领域，其主要任务是对内“统治”和对外“防卫”，并不认为需要关心社会的公益。它的活动领域只限于政治，对社会上最重要的活动领域经济问题则不予干涉，这是一种典型的积极的不干预政策。工业化以后，社会变得日益复杂，首先是经济活动复杂了，接着社会问题又成堆出现，社会冲突日益激烈，政府遇到的问题日愈增多。这种情况使国家不得不承担起越来越多的社会责任。尤其是从1830年开始，英国政府的职能就不断扩大。到20世纪，政府不仅要负责经济指导与协调，而且要承担社会福利，政府对经济生活的干预随处可见。〔1〕应该看到， 英国和美国至今仍然沿袭着自由主义经济哲学思想，其政府对经济干预的范围和程度相对于其他工业国家而言要微小一些。
第二种模式是政府主导型的工业化模式。它以日本为典型，包括了几乎所有的新兴工业化国家或地区，如巴西、“亚洲四小”中的韩国、新加坡和我国台湾地区。政府在工业化进程中起着设计、组织、指挥和管理的主导作用。包括制定经济发展战略、各种经济政策以及经济立法，乃至创办国有企业，直接参与工业化活动。政府的主导作用贯穿于工业化的全过程，它对经济生活领域的影响可以说是无处不在。
自1949年以来，中国共产党和中国政府在我国工业化进程中起着决定性的领导作用。从五十年代初建立初具规模的较为完善的民族工业体系到八、九十年代通过改革开放，继续推进我国工业化进程，以完成工业化历史任务。可以说，中国大陆地区的工业化也是一种典型的政府主导的工业化模式。
二
自英国统治香港的一百多年来，香港工业化先是经历了一个漫长的起步阶段。战后至40年代末，香港经济已经复苏，并随着国际经济的发展而发展。从1953年至1959年，香港实现了由传统的转口贸易为主的商业经济结构向以加工工业出口导向为主的工贸结合的经济结构的转化，其工业化进入了加速发展的阶段。自开埠以来，香港经济一直深受英国工业化模式的影响。港英政府长期奉行古典经济学派的自由主义经济哲学，依靠市场这只“无形之手”来调节经济，实现资源的优化配置，以达到个人利益函数最大化的目标。60年代以后，随着香港经济的发展，港府对经济的介入日益加深，并逐渐形成了一套“积极不干预主义”的经济政策。这种政策实际上是一种适度的积极干预政策，体现在：一方面，香港经济政策的基础是自由放任的；另一方面，对某些较为敏感的经济领域，或当经济运行出现不稳定因素的时候，港府又对之实施适度的干预。事实证明，香港能在较短的时间内成为世界瞩目的新兴工业化地区，被视为当代自由市场经济的楷模，其重要因素之一就是港府长期执行积极不干预政策，形成香港“小政府、大市场”的经济体制。
港府奉行的自由主义态度和积极不干预政策，一方面固然受到斯密、李嘉图古典经济学派和英国工业化模式的影响；另一方面，它符合香港工业化起飞阶段所面临的独特的经济社会环境。从历史上看，也符合某些特定时期的经济发展的客观要求。打个不太恰当的比方，如中国历史上著名的“文景之治”，就是西汉早期的统治者面对秦王朝暴政对当时中国社会的巨大摧残以及多年战争对社会经济的严重破坏，信奉“无为而治”的黄老哲学，营造宽松的政治环境和采取“与民休息”政策所带来的繁荣局面。从这个意义上说，这些历史现象有某些类似之处。
纵观港府在工业化进程中所发挥的作用，可以概括为如下五个方面。
1.推行自由主义经济政策，维护自由企业制度和市场机制的正常运作。这是香港实现工业化的一个基本前提，也是港府在经济发展中所起的最主要的作用。其内容有：
①实行以私有产权为主体的自由企业制度和自由经营政策。自由企业制度是现代市场经济正常运行的微观基础。香港政府，一方面实行鼓励竞争的自由企业制度。即除依照有关法例所规定的注册条件外，政府不鼓励也不限制任何工商企业。而且无论外资还是本地资本，政府均采取一视同仁的态度。在香港投资办企业没有国籍限制，没有投资比例的限制，没有投资行业的限制，没有投资形式的限制。另一方面，在依法经营、照章纳税的前提下，对企业生产经营活动，政府不作任何干涉。企业拥有充分的完全的自主权，自主决策，公平竞争。
在香港一般工商业中没有官方资本介入，一些公用事业，如煤气、码头、地铁、电力，是在政府监管下，由民间资本参与经营。政府拥有的公用事业仅有启德机场、自来水、邮政等少数项目，在经营方式上有的采取直接经营，有的则由法人团体经营，自负盈亏。
②在尽可能大的范围内维持自由市场的正常运作。政府垄断了土地所有权，只是出卖土地的使用权，因而对地价的影响相对较大。而在商品、服务市场上，除自来水、海底隧道等由政府统一定价，公共汽车、电话、电力等八项受政府监管外，其余的商品和服务的价格是完全由企业根据市场供求变化自行决定。
③制定一套较完整的经济政策体系，保持自由港地位。在外贸政策上始终推行自由贸易政策；工业政策仍以“自由放任”为基调，由市场决定工业发展方向；对金融业实行开放与适度干预相结合的政策；实施低税率或免税政策等等，以保持自由港地位。
2.运用经济手段，必要时对市场运作进行适度干预。
港府在经济政策上一般能做到保持中性，避免对经济力量的直接干预，以免损害竞争的公平性和市场的自由运作。但为了维护香港经济、社会的整体利益，当出现明显的不稳定因素和不合理现象时，港府会作出直接干预。所采取的具体措施，一是政府主要从三个方面即约束垄断力量，减少“界外损害”和增加公共财富方面进行必要干预，以恢复和提高市场效率；二是通过港府财政部门或政府首脑，定期发布对香港经济情况的分析、未来的发展趋势和政策意图；三是港府对于香港存在的分配不公、贫富悬殊等问题，也采取一系列政策措施避免社会矛盾激化。〔2〕
从香港历史来看，港府明显地对市场进行干预的例证，只有在经济面临重大危机或香港的国际声誉受到严重威胁时，才发生过。如在1983年发生港币币值狂跌，港府为稳定币值而规定港元与美元的联系汇率为1美元∶7.8港元。在1983—1986年期间香港发生一连串的银行危机，港府不仅会同一些较具实力的银行和金融公司，支持陷入困境的银行，曾多次宣布接管无力偿还债务的银行。且在危机过后，港府都会对现有的体制设置和有关法律条文，进行认真检讨，找出其中的弊端缺陷，并加以改善和修正。
除了个别非常时期港府会果断地采取直接措施之外，在通常情况下，如果遇到内部的或外来的某些不稳定因素，诸如美元贬值、通货膨胀等，港府也会采取较为温和的干预措施。比如物价上升幅度较大，港府会通过银行影响利率，或利用外汇基金直接在金融市场上借入短期资金，以此紧缩银根，稳定物价与港元汇率。
3.重视经济立法，运用法律手段管理经济。
为了推行其自由主义经济政策，港府制订了一系列经济法规，为其经济政策的实施提供法律保障。在全部500多项成文法中， 有关工商业务、公司的创办与破产、财政与税收、银行与金融、商标与专利等经济法规就有200多项，约占全部成文法的45%。 这些法律条文构成了香港自由市场竞争的“游戏规则”。只有在这些规则的指导和约束下，香港市场的运行才有可能做到自由、公平、有序和高效率。此外，香港还建立了较为完善的司法系统，其中包括专司经济案件的租务法庭、劳资审裁处、土地审裁处和小额钱债审裁处等机构，以保证这些经济法规得以贯彻执行。
对于涉及到公共利益的由私人资本经营的公用事业，港府显然不会直接干预其经营活动，但也通过相应的法律条文加以必要的管制。例如，通过订立供电条例、电话条例、隧道公司条例、渡轮服务法案等，对私人资本经营的电力、电话、海底隧道、渡轮等八项公用事业进行监管，如规定以上企业必须提供足够的服务，以适应经济社会发展的需要；对某些企业还特别制定政府有权派遣官员出任董事。同时，通过这些法规，港府也给予这些企业一定年期的专利经营权或保证它的盈利率等。
4.提供各种完善的基础设施建设以及科技、信息服务，为经济发展创造优越的环境条件。其主要内容是：
①政府直接投资或在政府统一规划下由私人资本兴建道路、码头、机场、隧道、通讯设施等。当前，无论是各种交通设施的现代化程度，还是提供服务的能力，香港都是处于世界前列。
②开辟工业村，以优惠的条件向政府认为需要发展的产业提供土地，鼓励新兴工业的发展。工业村的各种基础设施由港府投资兴建。在迄今已建成的工业村中，以大埔、元郎和将军澳三个工业村尤为突出，创造了良好的效果。
③普及教育、培训劳工，为经济发展提供高素质的劳动力队伍。自70年代以来，港府大力推行普及教育，相继于1971年实施了小学6 年和1978年实行了初中3年的免费教育，1981年起对约60 %的中四学生提供资助学费，并扩展高中和大专以上的教育。除了推行强制性免费基础教育之外，港府还大力发展职业教育，在中学设有工业中学和职业先修学校。并设立一个属于半官方的法定机构——职业训练局，目前该机构属下有五所大专以上程度的工业学院，它们除了招收全日制学生之外，还开办学徒及技术训练课程。〔3〕
④提供科技、信息咨询服务，以提高产品质量和竞争力，促进产业升级。比如，生产力促进局和生产力促进中心向厂家提供工业咨询服务，解决技术难题；贸易发展局主要负责拓展外贸，为厂家提供市场研究和贸易咨询等服务，帮助厂家开拓海外市场；工业总会对会员提供产品品质验定、产品设计、包装等服务。
5.健全行政系统，提高决策的科学性。
香港的经济管理体制可分为三个层次，即决策机构、执行机构和咨询机构，其主要特点是决策权力的高度集中与决策程序的民主化。
①决策程序。港府的一切重大经济政策和措施首先是由有关的决策科（如经济科、工商科、财政科）草拟提出，经征询有关机构的意见后由财政、经济事务的最高负责人财政司作出决定，后报港督会同行政局批准，最后再经立法局通过，制定成为法例或法案公布实施。
②执行和监督。港府作出决策后，由各决策科属下的署级部门负责具体执行和监督，进行具体管理事务。此外，为了协助政府管理经济事务，还设立若干个半官方管理机构，如贸易发展局、生产力促进局、工业总会、出口信用局等，它们在形式上虽是一些民间团体，享有完全自主权，但实质上它们起着政府在管理工商贸易事务方面的助手作用。
③政策咨询。港府在进行经济决策的过程中，高度重视咨询机关在决策方面的作用，因而设立了各种咨询委员会，邀请有关专业人士和社会人士参加，并由政府部门首长担任。同时，充分重视香港总商会、管理协会、中华厂商联合会、中华总商会等民意社团组织的意见。某些重要的政策措施还要采用书面形式更加广泛地征询各方面人士的意见，咨询期一般在三个月或半年以上。
事实证明，港英政府能够对充分地发挥资本主义私有财产制度和现代市场机制的作用提供了基本条件和良好的经济环境，奉行自由主义经济哲学和“积极不干预”政策，为推进和实现香港工业化作出了重大贡献。固然，我们不能把香港经济的成功完全归结于港府努力的结果；同样，如果抹煞港府在香港工业化中的重要作用，这也是片面的、违背历史事实的。可以说，在英国众多的殖民地和占领地区之中，香港是唯一的经济成功典范。它虽不是英国的殖民地，但在英国统治香港期间，港府所采取的明智审慎态度和自由主义经济政策，为香港经济的迅速崛起以及奠定香港在全球经济事务中的重要地位作出了应有的努力，这一点应值得我们肯定，并加以借鉴。
三
在邓小平同志“一国两制”思想的指导下，经过我国政府和全国人民包括香港市民及海外侨胞的共同努力，香港终于回到了祖国的怀抱。可以说，在继续推进我国工业化进程和进一步深化改革、扩大改革的过程中，香港将继续扮演着十分重要的角色。同时，它对1999年的澳门回归和将来的大陆与台湾的统一大业起着典型的示范作用。如果说，香港顺利回归是中华民族的一件大事，它经历了十几年的风雨波折而最终回到祖国的怀抱，这是一件艰巨而复杂的任务。同样也可以说，香港回归后，要如何保持香港这一国际大都市的地位和扩大香港在我国经济发展中所起的重大作用，是摆在我国政府和全国人民面前的一件更为艰巨而复杂的大事。这一点应当引起我们的高度重视。
根据香港基本法这一基本框架，对香港实行“高度自治、港人治港”，这就从根本上解决了香港回归之后，香港新政府继续发挥它在香港经济发展中的作用这一问题。但是，要如何发挥政府的作用，新政府将面临着与过去港英政府不同的情势，包括如何处理与中央政府的关系以及它与大陆其他地方政府的关系，这是一个全新的课题。
下面，本人就香港工业化模式中政府对经济干预作用这一问题，结合大陆的实际情况，谈谈个人两点见解。
1.在工业化过程中，政府干预和市场调节是两支力量体系，起着互为补充的作用，并形成了现代市场经济运作中的私人机制和公共机制。〔4〕
政府干预制度的问题一直是同市场体系的建立与完善密切相关的。任何经济活动，只是在缺乏市场协调手段的情况下，才要求政府的干预来实现某种平衡。但是，我们有时会发现，强制性的政府干预既未能真正促使经济结构出现平衡，也未能保证市场协调手段不致遭到严重损害。因此，由于政府干预制度上的种种弊端，使很多发展中国家以及社会主义国家普遍出现了市场问题，而且解决市场问题的关键又在于政府干预制度必须进行根本变革。比如在50—70年代，我国在中央计划体制和集中型的工业组织形式下，工业生产以超过10%的年均速度增长，且建立了一套完整的封闭式的工业生产体系。但生产活动效率低下、工业技术普遍停滞，落后于那些达到了同样的高储蓄率和高投资率的新兴工业化国家。据世行的报告，在50—70年代的30年中，由于技术提高的缓慢，我国国有工业体系的综合要素生产率接近于零。〔5〕
改革开放以来，我国政府对原有的中央集权式的政府干预制度进行了一系列改革，取得了明显的成效。尤其是近几年，大力发展社会主义市场经济，现代市场机制在我国经济生活中起到日益重要的作用。但是，原有政府干预的思想和活动方式并没有得到根本上的改变和克服，行政手段仍起着重要的作用，政府的职能并没有得到根本性的转变，这仍是困扰着我国经济生活的一大难题。因此，香港工业化模式中政府干预制度的一大启示是，政府除了提供军队、警察、社会治安、文化教育等公共产品之外，着重点在于营造一个公正、自由、宽松的经济环境，充分发挥现代企业制度和市场机制的作用。在现代经济生活中，仍然要以市场机制发挥其主导作用。在调控手段上，经济手段、法律手段第一，行政手段居次要地位。
香港工业化模式是某一特定历史时期的经济产物。它对于我国大陆工业化进程不具有普遍的指导意义。比如，有些省市在前几年纷纷提出再造几个香港，其豪言壮语固然值得称赞，但实际上是做不到的。香港的独有地位和作用是大陆很多大中城市所难以达到的。可以说，香港经济成功的一些经验和做法值得我们借鉴，包括现代城市管理、经济管理、公共事业、法治精神和发达而完善的市场体系以及政府的作用等等。事实上，在我国沿海某些商品经济较发达的地区，在其工业化的推进阶段，地方政府采取“积极不干预”政策，因而在一个特定的历史时期，跳跃式地进入经济发展的先进行列。从这种意义上说，香港工业化模式的成功经验在这些地区得到证实，从而进一步概括为“小政府、大社会”小政府、大市场”的模式，这就是香港工业化模式对我们的一大启示。
2.现代市场经济的发展离不开政府的指导和必要的干预，这已是不争之事实。关键在于政府采取什么样的干预形式和手段，以及干预的程度。一方面，政府的作用并不是万能的；另一方面，政府内部的运作可能存在着各种“黑箱行为”。〔6〕因为， 各种经济政策措施是由政府官员制定的，政府官员也是人，他们在制定政策时，不可避免地受到个人利益偏好或其所属集团的利益函数最大化的影响。
在本文第二部分，我们将香港政府在工业化过程中所发挥的作用概括为五个方面。其中最具参考意义的是第一点和第五点。这是因为：
其一，在发展社会主义市场经济、继续推进我国工业化过程中，政府职能应着重体现在如何营造一个自由有序的经济环境，包括制定一系列经济法规作为市场运作的“游戏规则”、提供必要的产业扶持和指导、维护公平的市场交易和减少企业外部溢出、降低社会交易成本。集中到一点，就是让市场机制充分地发挥其调节功能，并克服市场失灵现象。
其二，要如何提高政府干预的有效性，关键在于加强政府决策的科学化和民主化。将决策程序、执行和监督以及政策咨询三者有机地统一起来。其中尤为注重咨询机构的作用。只有这样，才能尽量避免由于决策错误所造成的巨大损失和浪费。
在现实生活中，政府尤其是地方政府的某些决策往往没有经过充分的酝酿，没有广泛征求社会公众的意见尤其是不注重听取专业人士、专业咨询机构的意见，而是由少数几个人匆匆作出决策。因此，决策过程缺乏透明度，决策存在着一定的片面性和随意性，难以体现决策的科学化、民主化，这是当前我国经济政治生活中的一种普遍现象。这就必然会对我国经济社会生活造成不必要的震荡和冲击，严重地妨碍了政府对经济活动的指导、协调功能的发挥，并造成效率低下。因此，今后要进一步加强政府决策的科学化和民主化，尽可能避免或减少由于错误或不当决策所造成的负面效应，这应当成为我们的共识。
其三，在进行政府干预时，还要充分发挥各种半官方机构和民间经济团体的作用。民间经济组织在现实生活中作为联接和沟通居民、厂商和政府三者之间的中介环节，具有不可替代的作用，它们在许多场合，起到了某种“内在稳定器”的作用，能减缓或避免政府不当决策所造成的冲击。同时，通过这些机构，厂商表达和反映他们的意愿和共同要求，并行使内部自律化管理，防止和减少各种不正当的商业行为，从而进一步优化资源配置。
注释：
〔1〕钱乘旦：《第一个工业化社会》P212—222，四川人民出版社1988年3月第1版。
〔2〕钱益兵等著：《香港：东西方文化的交汇处》P51—55，中国人民大学出版社1995年3月第1版。
〔3〕林蕤等编著：《香港：历史变迁中的教育》第2、4章， 中国人民大学出版社1995年4月第1版。
〔4〕拙作：《构筑资源配置的公共机制》， 载《华侨大学学报》（哲社版）1997年第1期。
〔5〕朱争鸣：《论新的政府干预制度》， 载《经济研究参考资料》1988年第109期。
〔6〕拙作：《政府行为：经济学研究中的“黑箱”》， 载《华侨高等教育研究》1995年第2期。