论灾害对策立法——以日本经验为借鉴，本文主要内容关键词为：日本论文,灾害论文,对策论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国幅员辽阔，气候、地质条件复杂，是世界上灾害损失最为严重的国家之一。我国的防灾减灾方面的制度建设起步较晚，在很多方面还需要补充完善乃至填补空白，迫切需要建立全面完善的灾害对策法律体系。与我国一衣带水的邻国日本，同样也是世界上地震、台风、海啸、暴雨等自然灾害最多的国家之一。在与自然灾害的长期抗争中，日本建立了一套可以说是世界上最完善的防灾减灾抗灾救灾的综合性灾害对策法律体系。本文通过灾害对策立法的考察，提出建立和完善我国的灾害对策立法体系的建议。
一、日本灾害对策法律体系的概况
作为世界上较早制定灾害对策法律的国家，日本已经形成了庞大的防灾减灾抗灾救灾的灾害对策法律体系。每一次重大灾害发生后，日本往往就会制定出一部重要法律。1946年日本发生8.0级南海地震，造成1443人死亡，这一灾难促成了1947年日本战后第一部关于应对灾害的法律《灾害救助法》的颁布。① 《灾害救助法》规定，灾难发生后，政府需要承担如下一系列工作：提供救援组织、设备仪器、物资供应和资金支持，提供临时住宅、食品、饮用水、衣物、被褥等基本生活用品，提供医疗救助，援救灾难受害者，紧急修理被毁坏的房屋，安葬遇难者等等。该法规定，在紧急状态下，政府有权临时征用私人财产或物资，比如征调矿场的石头或木材用来铺路架桥。但临时调用时须提供“征用文件”，事后要及时补偿。为避免盲目征用，政府必须派专员查看物资所在地以及物资数量，并出具相关报告。②
按照日本《防灾白皮书》的分类，日本防灾减灾抗灾救灾的灾害对策法律按其照内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类，共由52部法律构成。其中有基本法5部、关于灾害预防的16部、属于灾害应急对策法的有《消防法》、《水利法》、《灾害救助法》等3部、关于灾后重建以及财政金融措施的有《关于应对重大灾害的特别财政援助的法律》、《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》等24部、关于防灾救灾组织设置的有《消防组织法》5部。③其中，与地震灾害有关的基本法就有《大规模地震对策特别措施法》、《关于推进东南海·南海地震防灾对策的特别措置法》以及《关于推进日本海沟·千岛海沟周边海沟地震防灾对策的特别措置法》3部。目前日本共制定了防灾救灾以及紧急状态等有关危机管理的法律法规约227部。可以说，健全的法律制度为建立良好的防灾抗灾减灾救灾的运行机制提供了有效的法律保障和依据。
二、日本的《灾害对策基本法》
《灾害对策基本法》（以下简称《基本法》）的制定，为实施灾害对策和应急措施提供了有力保证。其意义和主要内容体现在以下几个方面。
（一）建立完整统一的防灾组织体系
首长负责制的中枢指挥系统是危机管理和灾害应对机制的核心。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。④中枢指挥系统的建立则需要有完整的防灾组织体系。依据《基本法》，日本建立了完整的防灾组织体系，其防灾组织包括内阁指定的行政机关、地方行政机关和公共机关。其中内阁首相指定的行政机关包括经济产业盛中小企业厅等29个机关团体；指定的地方行政机关包括粮食事务所、经济产业局等24个机关；指定的公共机关包括日本电信电话公司、日本银行等在内的37个公共机构。⑤根据该法，日本在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾对策方面最高的权力机构，与安全会议等并列为内阁重要政策会议之一，该会议是一个长期固定的会议。成员包括所有各部大臣、日本银行总裁、红十字会会长、日本电信电话公司总裁及日本广播协会会长。《基本法》还特别规定，成员必须包括至少4名灾害研究的专家，其职责主要是制定防灾计划、审议防灾重要事项、协调防灾行动。中央防灾会议下设专门委员会和事务局，主要任务是贯彻灾害对策基本法，并根据情况的变化不断制定各种对策，设立必要的行政机构，确定全国性防灾规划及体制。它还下设若干地震预防调查委员会，如“东海地震调查会”、“首都直下地震避难对策等调查会”、“关于吸取灾害教训调查会”等，这些调查会负责向中央防灾会议提供咨询和研究报告。⑥另外，还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作。⑦
除了中央政府，日本各地方政府也分别设有地方“防灾会议”机构，负责制定各自地区的防灾计划和防灾专项规划，根据防灾计划和规划组织实施各种防灾对策，其成员来自当地政府机构、警察和消防等部门。“中央防灾会议”根据总体防灾规划向地方提出要求，地方每年要将执行情况向上汇报，但也可对规划提出自己的意见。根据《基本法》，内阁首相还指定一些法人单位和民间企业为“公用事业”单位，承担与防灾对策有关的各项责任和义务，目前，全国已有63家单位被指定为公用事业单位。由于《基本法》确立了完整统一的灾害对策组织体系，使得日本的防灾活动更有效率和更规范化。
（二）制定全面的各级防灾计划
依照《基本法》的规定，建立了以中央防灾会议制定的防灾基本规划为指导纲要，各地方政府的地区防灾规划为横向规划，各指定机关和公共事业团体制定的防灾业务规划为纵向规划，贯穿各地区、涉及各领域的综合性灾害对策体制。即中央防灾会议牵头制定全国防灾基本计划，中央各部门制定业务防灾基本计划，各级地方政府制定区域性防灾基本计划。全国防灾基本计划是涉及确立防灾体制、促进防灾事业、迅速开展切合实际的灾后重建，以及推进防灾科学技术研究等的综合并长期的计划。
依据《基本法》，日本政府和防灾组织机构对制定防灾计划极为重视。形成了庞大的防灾计划规划体系。总结来说，日本的防灾规划具有四大特点：一是以灾害种类构成防灾规划体系，其中包括地震灾害、火灾、风水灾、火山灾害等；二是防灾规划包括了按照灾害发生顺序编织的规划体系，即灾害预测、灾前对策、灾害应急对策、灾后重建、复兴等内容；三是明确了国家和地方公共团体在灾害对策中的责任；四是根据城市化、老龄化和信息化的发展特点，加强了城市防灾规划，并对灾害弱势群体的防灾和救济工作等作了详细规定。⑧
（三）确立完善的应急机制和灾害救援体系
第一，启动应急指挥。《基本法》规定，一旦灾害发生，受灾地区的各级政府迅速成立“灾害对策本部”，分别由各级政府的行政第一首长任负责人，迅速收集受灾范围和程度等信息，全面掌握灾情，并将有关信息及时传递给各有关部门和受灾民众。重大灾害发生时，国家成立由内阁防灾大臣任本部长的“灾害对策本部”，或成立由首相任本部长的“重大灾害对策本部”，启动全国性应急指挥系统。⑨
第二，保障交通畅通与能源供应。《基本法》规定，灾害发生时，重点确保交通安全和能源供应。包括：应急修复公路、铁路、机场、港口，以及实施交通管制等。确保应急运输，为抢救生命和顺利实施灾害应急对策提供保障。
第三，迅速开展灾民救助和安置工作。《基本法》规定，灾害发生后，迅速实施避难疏导，开设避难场所，修建应急用临时住所，及时调运粮食和饮用水等生活必需品，配置医疗看护人员等。受灾地区开展多种形式的救助与互助活动，包括请求非受灾地区和国家政府救助救急等。政府部门负责维持社会秩序和控制物价，向受灾者传递确切消息，设施设备的应急修复，以及制定灾后重建计划等。日本建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，同时负责收集、整理、发布灾害信息；警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等等；日本的自卫队属于国家行政机关，根据《基本法》和《自卫队法》的规定，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队，参与抗险救灾。⑩
（四）确保应对灾害的财政措施
日本的防灾减灾领域的政府资金投入分为科技研究、灾害预防、国土整治、灾后恢复重建四个项目。依据《基本法》，从中央到地方政府对经费支出、应对灾害的财政措施等，都做出了详细的规定。日本政府每年还要拨出大量的财政预算进行灾前预防和灾后的重建。《基本法》对各种情况下的经费支出义务、应对灾害的财政措施和金融政策、经费措施等做出了详尽的规定。40年间，日本的灾害预防比例每年在增加。1995年发生的地震防灾的财政支出高达630亿美元。除进行各种与灾害相关的研究开发外，日本政府每年拨出大量的财政预算进行灾害预防、灾害紧急对应及灾后修复复兴事业。
《基本法》成为驾驭灾害对策系统工程全局的纲领性法律，其他灾害对策法律法规均在这部“防灾宪法”的基础上展开，如洪水、火山、雪灾、森林火灾、风水灾、航空灾害等多个灾种的灾害应对法律。(11)根据灾害预防、紧急对应、灾后重建等防灾不同阶段，制定了内容丰富的各类法律法规，从而形成了一个庞大的防灾减灾救灾的灾害对策法律体系。(12)
三、地震灾害对策相关法律
（一）《大规模地震对策特别措施法》
1978年12月，日本政府国土厅制定了《大规模地震对策特别措施法》（以下简称《地震特别措施法》），该法作为世界上第一部强调通过地震预测达到直接防灾目的的法律，对地震的预警、应对手段、发布“警戒宣言”的程序以及相关部门责任等作了详细规定。该法规定要强化观测和测量体制从而进一步完善地震预测工作。同时也针对各种防灾机构、民间企业、居民等制定了相关措施，以强化地震前的预警和地震后的救援措施，规定了各单位要事先做好警报发出后的人员避难计划等准备工作，将地震带来的损失降到最低点。该法规定，如测得大地震即将发生，政府随即启动全面避难救援措施。
此外，根据《地震特别措施法》，还设有“需加强防震对策区域的判定会”，简称“判定会”，作为气象厅厅长（日本由气象厅负责地震监测）的咨询机构，主要负责监控东海地震发生的可能性。2001年1月，中央防灾会议决定设立东海地震专门调查会，并指示对于发生大地震概率高的关东和东部海域的防震对策要进行重新研究，加强地方政府与相关部门的联系，建立广泛有效的防灾体制，要利用新技术新方法加强观测及数据分析。依据该法，若“判定会”得出“东海地震”已经临近的结论，气象厅厅长应立即向首相汇报，首相在经过内阁会议后可以向该地区发布相当于地震警报的“警戒宣言”。根据“判定会”的结论被指定为“需加强防震对策的区域”应按预案展开紧急对策，如停止新干线、铁路、公交的运营，实行道路管制等，相邻区域应实行城铁减速、道路限速、学生返家等措施。
（二）《地震防灾对策特别措施法》
1995年1月日本发生举世震惊的阪神大地震后，制定了《地震防灾对策特别措施法》，根据该法，必须有计划地推进完善避难地、避难通道、消防设施等28项抗灾措施，并规定设立地震调查研究推进本部，推进与地震相关的观测、测量、调查、分析和研究。(13) 2008年6月6日日本国会众议院又通过《地震防灾对策特别措施法》修正案。根据新法案，日本政府将调高约1万所中小学校的抗震补助。(14)根据《地震防灾对策特别措施法》，还在内阁府内设立了由文部科学大臣担当部长的地震调查研究推进本部，下设“地震调查委员会”对活跃断层和海沟性地震发生的可能性进行长期评估。
（三）其他地震灾害对策法律
与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》（1995年）、《严重灾害特别财政援助法》、《地震对策财政特别措施法（关于在地震防灾对策强化地区实行地震对策紧急整备事业相关的国家财政特别措施的法律）》（1980年）、《受灾市街区复兴特别法》、《地震保险法》（1965年）(15)、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《关于灾害抚恤金支付的法律》、《受灾者生活再建支援法》（1998年制定，规定了灾后重建的建设资金的来源、支配等制度）等24部法律。
除了这些与整体防震救灾工作相关的法律，日本还专门就一些发生地震的可能性较大的地区制定了特定的法律，如《关于推进东南海·南海地震防灾对策的特别措置法》以及《关于推进日本海沟·千岛海沟周边海沟地震防灾对策的特别措置法》等等。
四、建筑物防震立法
日本曾在1950年制定《建筑基准法》，自阪神大地震后，1996年、2000年、2006年连续3次修改该法，大大提高各类建筑的抗震基准，除木结构住宅外，要求商务楼的抗震能力都要达到8级以上，使用期限能够超过100年。该法还要求一个建筑工程为获得开工许可，除了设计、施工图纸等文件外，还必须提交结构设计报告书，证明建筑符合抗震强度标准。另外，1995年日本还制定了《建筑物抗震改修促进法》，要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加超过普通楼房的抗震强度，公寓楼房的抗震强度不得低于七级地震等。日本政府特别重视加强学校和医院的抗震性能，因为学校是地震发生后人们避难的场所，医院则是救助伤员的场所，如果这些防震救灾的据点的安全得不到保障，那么就无从开展迅速有效的救灾工作。(16)
根据这些法律，2005年9月，中央防灾会议制定《建筑物耐震化紧急对策方针》，要求在未来10年里，将房屋住宅的耐震率由目前的75%提高到90%。此外，在有关提高学校的耐震性能方面，政府明确要求“学校的耐震性决不能因地区间财力水平的差异，而导致学校安全性能出现差距”。为此，从2006年开始，政府以提高学校耐震率为重点，出资创立了“建造安全、放心学校补助金”制度。(17)日本国民基本可以免费对自家的住宅进行抗震性能测定。政府积极鼓励抗震性不达标的民众采取措施并制定了相应的补助措施。对于一些实在没有经济能力修补住宅的民众，政府则建议他们对卧室或者哪怕是床的周围进行加固。
五、其他灾害对策立法
1998年颁布的《国家全面发展法》将“日本更加安全和宜居”列为国家发展的五大目标之一。“安全”主要就是指国家必须有抵御大规模地震和其他自然灾害的能力。为此《该法》规定，必须确保运输和通讯基础设施建设的抗灾能力；根据建筑物的重要性规定建造标准，提出严格的耐震计算要求；定期在公共部门和政府机构分发灾害管理指南；建立迅捷的灾难信息传播系统；建立有关紧急撤离、援助和救援以及志愿者派遣系统等。此外，相关法律也规定，日本中央和地方每年必须为防灾减灾规划拨出相应预算，中央级减灾财政预算每年约为340亿美元，约占年度财政预算的5%。(18)
六、对我国的借鉴
（一）制定《灾害对策基本法》
我国的灾害对策立法工作是从1980年代后期开始逐步开展起来的，先后制定了《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》、《气象法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》、《突发事件应对法》等。这些法律或直接与某个灾种的防灾减灾工作有关，或在其中包含了某个灾种的防灾减灾的章节。都是全国人大针对个案而制定的法律，虽然它在防灾减灾方面发挥了重要的作用，但是我国灾害对策立法刚起步，与日本等很多发达国家相比差距较大，如缺乏一部“统领全军”的防灾减灾的灾害对策基本法。笔者认为，我国制定《灾害对策基本法》是非常必要的，理由如下。
第一，共性。从建立灾害对策法律体系的角度来看，即使所有灾种的部门灾害对策立法全部完成，也不能替代灾害对策（防灾减灾）基本法的作用。这是因为，防灾减灾工作中存在很多共性问题，特别是有许多大政方针问题必须在基本法中予以明确。这些问题包括：各级政府、社会组织和公民在防灾减灾工作中的责任和义务、防灾减灾的基本原则、组织机构设置、灾害应急对策、防灾规划、防灾预算、财政金融措施等。根据不同灾害种类制定的部门防灾法都应以灾害对策（防灾减灾）基本法作为其基础。(19)
第二，高位阶性。重大救灾是一种全景式立体化的活动，需整合社会各部门资源，这就需要以更高法律位阶的人大立法的形式出台能“号令诸侯”的综合防灾体制的根本性法律，制定一部如同日本1961年的《灾害对策基本法》，使其成为我国灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法，成为我国防灾减灾抗灾法规的“总宪章”、“防灾宪法”。(20)
第三，紧迫性。特别是2008年以来，灾难频发，我国迫切需要通过制定一部《基本法》，以明确防灾抗灾的重要性，规定了国家、地方政府及公共机关必须建立必要的体制，明确防灾抗灾责任，同时要制定防灾计划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。在基本法的统帅下，将来还应该制定专门针对地震、台风、雪灾等相关的法规、条例或规章。
在这部法律中，除了规定一些防灾减灾的基本问题之外，还应明确以下内容。
第一，建立国家灾害应对指挥系统，综合协调各部门能力。日本的灾害应对管理体系的构建经历了一个动态演变过程，目前已建立了一套操作性强、灵活有效的机制。1995年阪神大地震后，日本灾害应对管理体制由“综合防灾管理体制”逐渐转向了“国家危机管理体制”，并强调“强内阁、大安全”的危机管理机制。中国政府也应从被动应付突发事件的体制逐渐转向主动预防和积极应对突发事件的体制，特别是要加强各部门对突发性灾难的综合性协调能力。(21)
第二，效仿日本的“防灾省”，设立一个实体型专门部委，从事防灾减灾的综合管理建设，可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”、“防灾委员会”。联合国将20世纪的最后10年定为“国际减灾10年”，作为对此的响应，我国成立了“中国国际减灾10年委员会”，具体事务由民政部中负责灾后救助和灾情核查的部门承担。2000年该委员会更名为“中国国际减灾委员会”，这个委员会就是我国目前专职的防灾减灾机构。但从它的沿革来看，设置在民政部内的这一机构在救灾方面可谓是轻车熟路，但在制定政策和规划、开展灾害预防方面是否具有相应的能力则是个问题，需要采取措施加以强化。另外从该机构的名称来看，目前的名称只反映了其职能的一部分，需要解决如何使其“名副其实”的问题。(22)
第三，规定国民防灾日或灾害日，建立防灾教育体系。借鉴日本等国的做法，建议将每年的5月12日定为国民防灾日或灾害日。另外，此次地震后，在国务院的发布公告宣布2008年5月19日至21日为全国哀悼日。因此，笔者建议将每年的5月19日定为全国哀悼日。规定防灾日和哀悼日，是建立防灾教育体系的重要举措。
（二）修改《防震减灾法》等法规
我国1998年就颁布实施了《防震减灾法》，但是该法出台的10年间，我国没有发生较大的地震，所以有很多制度是否有效并没有得到实践的检验。此次地震后，我们应该考虑修改《防震减灾法》，修改该法时要注意吸收这次抗震救灾中一些好的经验，将其上升为法律。比如从此次汶川大地震应急的情况来看，主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的，《防震减灾法》应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用；因地震造成重灾区的政府部门组成人员残缺不全的，应当规定一个临时的处置原则，或者规定由上级政府临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动。(23)
（三）建立全面完善的灾害对策法律体系
仅仅是修订一部《防震减灾法》远远不够的，从长远来看，必须像日本一样，建立由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建和复兴、灾害管理组织五大类法律构成的灾害对策法律体系。除了制定《灾害对策基本法》和修订现有法律法规之外，我们应该考虑制定以下法律。
首先是《紧急状态法》。此次地震造成的影响非常严重，震后灾区有些地方的政权机构已经无法有效履行《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律所规定的政府应尽职责，需要在法律上另行加以明确。
其次是《灾害救助法》。我国中央级有关救灾仓储的法规现仅有《民政部、财政部关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》、《关于印发〈中央级救灾储备物资管理办法〉的通知》和商务部《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》，在灾害救助方面显然缺乏完善的法律体系。地震后的应急和救灾工作非常复杂，应急阶段以抢救生命为主，其他工作相对不太重要。但是，之后的救灾工作是一项非常复杂的任务，我国已经进入法治化社会，各方面的社会关系已经基本法治化，在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。例如，参与救灾单位的救助义务问题，参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题，受灾群众安置中的利益平衡问题，政府救助资金的合理分配问题等，需要用法律来加以规定。
再就是《灾害补偿法》。在震后应急过程中，政府因为应急和救灾采取了大量的限制受灾群众和灾区企事业组织的财产自由的紧急措施，在震后恢复重建过程中，必然会涉及到相关单位和人员的补偿问题，特别是全国各地支援的物资、资金等，是否全部是无偿的，参与救灾单位和个人的合理损失是否需要国家补偿，必须要用法律加以明确。另外，还有《灾害恢复和重建法》、《受灾市街区复兴特别法》、《受灾者生活再建支援法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》等。这些法律主要是解决震后灾区的重建规划，重建中的财政资助，重建中有关土地和房屋所有权权属关系的变更，重建中受灾群众享有的财政优惠政策等。
最后是《灾害捐助法》或《关于灾害抚恤金支付的法律》。震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救助工作的一个重要特色，但是，在目前的灾害捐助活动中，也出现了许多在法律上需要加以解决的问题，例如，捐赠人对捐款的监督问题，捐赠人如何享有税收政策上的优惠问题，政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工问题等，这些问题都需要用法律加以明确。(24)
（四）制定全面完善的灾害对策规划体系
2005年国务院审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年国务院印发了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。目前国家突发公共事件总体应急预案、105个专项和部门预案，以及大部分省级应急预案编制已基本完成。但是防灾规划的体系还不健全。防灾规划不单单是政府的事情，也不仅仅是某几个部门的事情，而应是整个国家的事情。因此，应在出台《灾害对策基本法》的同时，制定全国的防灾规划，其中包括基本的防灾规划，各部门的防灾规划，各区域的防灾规划。而且要逐步完善民间各个行业团体的防灾规划，以及居民家庭的防灾教育训练规划，做到防灾工作日常化，保证灾害出现时能够从上到下方方面面从容应对。(25)
注释：
①吴妮：“日本减灾防灾措施扫描：专立基本法抗灾”，载《新京报》2008年6月8日。
②【日】伊贺兴一：“灾害救助法和支援灾害受灾者等法案—确立从因丧失生活基础而进行避难生活的境地中脱离的法律体系”，载《法律时报》第69卷第12号，1997年11月。
③王挺、钟致东、刘志贵、阮湘平：“日本重大气候灾害的影响及其对策与技术措施研究”，《全球科技经济瞭望》2008年第4期。
④王德迅：“国外公共危机管理机制纵横谈”，载《求是》2005年10月26日。
⑤1995年阪神大地震以后，日本又设置了24小时工作的内阁情报收集中心和首相官邸危机管理中心，还设置了常设的官邸对策室和非常设的“非常灾害对策本部”。日本政府在阪神地震后还加强了政府管理部门、防灾研究者和地区民众三者之间的联系和沟通，改变过去单一依靠政府进行防灾减灾工作的传统，努力建成一个由政府、社会团体和个人组成的全社会防灾体系。
⑥同注①。
⑦中央政府中日常负责防灾减灾工作的机构，在2001年1月政府机构大规模改革之前是国土厅的防灾局，定编36人。该机构同时担任中央防灾会议的事务局。机构改革之后，该机构被置于内阁府内，定编50人，并在内阁成员中新设了1名防灾担当大臣。由此看来，防灾减灾工作在日本政府中的地位及其功能都有所加强。参见林家彬：“日本国土整治体系考察报告—防灾减灾篇”，载国务院发展研究中心《调查研究报告》，2002年第17号。
⑧赵萍、王磊：“日本应对灾害之策对我国的启示”，载《中国经济时报》2008年4月2日。
⑨【日】二階俊博：“Check!the议员立法(3)灾害对策基本法修改”，载《法学seminar》总第510号，1997年6月。
⑩赵燕、李季梅：“一些国家的应急管理的做法”，载《当代世界》2008年第6期。
(11)同注①。
(12)【日】田村栄一：“灾害相关法的主要体系”，载《电气设备学会杂志》第26卷第4号总第271号，2006年4月。
(13)【日】笹木俊宏：“应对紧急灾害时的体制构建—灾害对策基本法以及大规模地震对策特别措施法的一部分修故”，载《时代的法令》总第1514号，1996年1月30日。
(14)修正案还规定，对于那些可能因大地震而倒塌的约1万栋公立中小学设施，中央政府将把用于校舍加固工程的国家财政补助率从现在的1/2提高至2/3，把校舍改建工程补助率1/3提高至1/2，以帮助学校所在的地方政府完成抗震加固工程。此外，为促进地方的抗震工作，修正案规定，相关负责部门有义务对校舍等建筑设施实行抗震审核并公布审核结果。参见“日立法调高学校抗震补助”，载http://news.sohu.com/20080608/n257359141.shtml，2008年7月29日访问。
(15)1966年，日本建立了地震保险体制并颁布了相关法律。依据该制度，日本各保险公司共同成立了日本地震再保险股份有限公司。此外，为了减轻保险公司的地震保险风险，日本实行了独特的地震再保险险种，形成由保险公司、再保险公司和政府共同分担责任的结构。在该结构中，政府承担着最后地震险赔付责任。从2007年1月起，日本开始实施“住宅地震保险保费减税制度”，使国民购买地震保险的人数不断增加。目前，日本全国的地震投保率平均为20%，个人和家庭受灾后都能从保险中得到自救的资金。比如2005年3月，日本福冈县以西海域发生里氏7级地震，造成少数人员伤亡。地震后，日本损害保险协会向福冈县支付了158亿日元（约合1.54亿美元）的保险金。参见注①。
(16)“原日本驻华大使国广道彦著文介绍日本抗震救灾经验教训和对策”，载《人民网》2008年5月31日，http://world.people.com.cn/GB/57507/7324476.html，2008年7月29日访问。
(17)王德迅：“日本防震减灾的启示”，载《中国社会科学院院报》第42期。
(18)同注①。
(19)林家彬：“日本国土整治体系考察报告—防灾减灾篇”，载国务院发展研究中心《调查研究报告》，2002年第17号。
(20)同注①。
(21)朱凤岚：“日本的突发灾害危机管理及其启示”，载《华夏时报》2008年5月17日。
(22)同注(19)。
(23)郭晓宇、李娜：“汶川地震为修订防震减灾法带来哪些启示”，载《法制日报》2008年6月3日。
(24)同上注。
(25)同注⑧。
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