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中图分类号：D660.0文献标识码：A文章编号：1001-5744(2000)03-0051-05
一 民族优惠政策对西部大开发的积极作用
我们党和国家的民族政策是依据马克思主义民族理论，结合我国多民族的基本国情和民族问题长期存在的客观现实制定的，是我们正确认识和处理民族问题的重要行为准则。邓小平同志说：“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的。”[1]“我们的政策是着眼于把这些地区发展起来。”[2]也就是说我们在民族地区所采取民族政策，都是着眼于把这个地区的生产力发展起来，以促进各民族平等、团结、互助、发展进步和共同繁荣，这已经成为社会主义初级阶段民族工作的重点与中心任务。今年上半年我们党不失时机地提出了西部大开发这一战略性的历史任务，这对占少数民族总人口36%的大西北提供了一个难得的机遇与广阔的发展前景，同时也面临着开发的严峻考验与挑战。西方有着开发落后地区的经验，我国也有发展经济特区的实践积累。综观国内外开发经验，西部大开发的关键是政策，政策是最大的资本，只有用活用足政策，才算把这一无形资本得以合理、充分的使用，优惠的民族政策对西部大开发具有以下几方面的积极作用。
（一）少数民族经济政策的贯彻执行，为西部大开发产生“催化剂”效果。
邓小平同志曾讲，不把经济搞好，民族区域自治是空的。所以振兴民族地区经济，是缩小东西部差距、少数民族与汉族的差距及其本民族内部的差距的核心，也是社会主义民族政策的根本原则。政策是一种资源，政策资源的投入状况是产生经济增长的催化剂。从新中国成立50年来的少数民族经济政策的贯彻执行情况看，(1)财政优惠政策对于稳定社会经济，恢复促进生产，缓解民族地区的财政紧张状况起了重要作用。如50年代初在民族地区实行的“财政补助”政策，60年代实行的“财政适当照顾，必要补助”的照顾优惠政策，为缓解民族地区的财政困难、恢复经济发展起了催化作用。到80年代，为适应改革开放的需要，实行了“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制，但对民族地区仍实行适当照顾政策，除对新疆、宁夏等8个民族地区实行定额补助每年递增10%的定额外，还设立了“支援不发达地区发展资金”、“边境事业补助费”、“边疆建设专项补助投资”等专项基金，这使民族地区的财政自主度大大提高。进入90年代，随着市场经济体制的完善及分税制财政政策的实行，加之西北地区产业竞争力弱，企业经济效益普遍差，农牧业生产自给水平低，资金来源十分有限等因素，致使西北民族地区财政赤字逐渐增大，更为严峻的是以往行之有效的财政优惠政策呈明显弱化的趋势。以宁夏为例，1998年财政赤字达4亿多。这与我们西部开发的战略性原则是相脱节的。西部大开发首要任务是加大基础设施的建设，改善生态环境，这就须有巨额资金投入，而宁夏本身为赤字财政，无力筹集巨额资金，这就需要国家运用优惠财政政策，通过转移支付制度，把东部依靠科技求得增长而省下来的一部分钱用于西部的基础设施建设。(2)我国政府长期以来通过税收优惠政策扶植少数民族经济的发展，并根据区域特征与民族特色以及不同行业、不同经济发展阶段，采取不同的税收优惠政策，力求减轻少数民族经济负担。如50年代至今，对少数民族地区农牧业实行的轻税政策，对生活困难的少数民族地区减征农业税，这些轻税政策的实行，对生活贫困的农牧户来说，非常有利于休养生息，发展生产；随着我国经济体制转型，国家根据民族地区偏远落后的特点，对边境县和自治县的乡镇企业免征所得税。对实行民族贸易“三项照顾”地方的供销社减征所得税，对“老、少、边、贫”地区兴办的乡镇企业在一定时期内经营有困难的减征所得税等一系列税收优惠政策，这为企业降低生产成本，加大积累基金，扩大再生产规模成为可能。进入90年代中期后，随着国家统一税收制度的实施，绝大多数的税收优惠政策已停止执行，先进省区与民族地区，在同等的税收管理权限范围内运用税收杠杆发展经济时，这一问题愈加突出。由于先进省市税收大部分要上缴中央财政，所以在减免税收方面开的口子往往比民族地区大，对地区经济的发展促进也快，而对税收全留的民族地区来说，由于自身财力的限制，要考虑平衡地方财政收支，因此减免税抠得很紧，不敢放手运用减免税的经济杠杆去扶持和照顾本地方的生产，这种先进省用中央的钱“养鸡下蛋”而民族地方不得不“杀鸡取蛋”的不合理、不平等现象，使民族地区与先进省区的差距不断拉大。因此，发展民族经济，制定新的税收优惠政策势在必行，尤其在西部大开发中，优惠的税收政策，对外商投资、民间资本的流入及东部部分外溢性产业的流入具有“空吸泵效应”。
（二）少数民族教育政策的贯彻执行，大大提高了少数民族的整体素质，这为民族地区积累了大量的人力资本。
马克思主义认为教育也是一种生产力，教育可以高效能地扩大科学知识的再生产，使科学知识得到普及，先进生产经验得以推广，从而促进生产的发展。教育水平的高低，是衡量人力资本存量高低的标准。当今西方国家已把人力资本作为经济增长的第一要素，人力资本已成为经济增长的“引擎”，而人力资本的来源则在于教育。如果民族教育上不去，西部的发展只是空谈。中华人民共和国成立初，我国少数民族的教育水平极其低下，有的少数民族几乎没有一个受过正规小学教育的学生，基本上处于文盲状态。为尽快改变这一状况，在70年代特别是80年代，国家制定一系列优惠政策，对部分少数民族考生进入高校给予优先录取与降低分数段的政策；恢复与办好民族中学与民族师范学校，要求民族师范毕业的学生到民族地区从教，将全国边境一线民办教师转为公办教师。同时，还制定一系列从民族地区实际出发的民族教育方针与政策，这为提高整个民族地区的文化素质起了很大作用。而西部目前的情况是人力资本的存量很低，根据1999年中国统计年鉴中贫困地区人口普查资料显示，宁夏、青海、甘肃人口的平均教育年限分别为：4.87年、4.41年、5.72年，除陕西与甘肃高于全国平均水平5.52年外，其余省区均低于全国平均水平；具有大学本科和专科文化程度的人占各省区总人口的比重分别是：陕西7.78%、甘肃4.86%、青海4.29%、宁夏4.85%、新疆7.38%；文盲半文盲占15岁以上的人口比例分别为16.52%、28.65%、42.92%、25.56%、11.44%，除陕西和新疆外都高于全国平均水平，可见西北地区的教育水平很低，由教育带来人力资本存量很小。
（三）少数民族干部政策的贯彻执行，为民族区域自治的实施解决了关键问题，也为西部大发展培养了一批领导骨干。
党的路线、方针、政策以及法律和法令，只有通过各民族干部的工作，才能同各民族群众的革命和建设的积极性很好地结合起来，才能产生变革社会的巨大物质力量。因此，为了让各个民族深入领会西部大开发这一战略性原则的精神实质，必须拥有一支少数民族出身的忠于党的路线、方针、政策的高水平干部队伍。党的十一届三中全会明确提出要积极培养、配备具有革命化、年轻化、知识化、专业化的少数民族干部的指导方针，没有民族干部，不可能使少数民族做到真正的民族区域自治，更不可能把民族地区经济搞上去。
（四）民族区域自治政策的贯彻执行，为西部大开发创造了良好的政治环境。
任何时候搞建设，首先要一个稳定的环境，西部是少数民族的聚居地，由于经济与文化、宗教与信仰的差异很大，民族关系也较为复杂，因此，在这一社会背景下搞建设与开发，稳定的民族关系、各民族的平等相待至关重要。而我们党所制定的具有中国特色的民族区域政策，把政治因素与经济因素结合起来，把民族因素与地域因素结合起来，最大限度地创造各民族安定团结的政治条件，同时也有力地调动了各民族干部与群众发展本民族经济的积极性。
（五）少数民族对外开放政策的贯彻执行，为西部吸引外商与利用外资创造了宽松的投资环境。
中国少数民族地区自改革开放以来，实行“双向政策”或“全方位开放”政策，对内开展横向联合，对口支援，对外实行全面开放，发展对外贸易，利用国内外资源和技术，积极开辟国内外市场，以增强民族地区经济发展的活力。(1)经济联合政策。国家为了鼓励经济发达地区到民族地区投资办厂、兴办企业，对实行经济联合的企业给予在银行贷款方面的优惠；国家规定对横向联合企业税收优惠，由于东部发达地区资金、技术、人才具有优势而资源匮乏，西部地区经济落后，拥有丰富的资源与巨大的市场潜力，东西部地区具有明显的经济互补优势，因而，在国家的协助下，逐步形成黄河流域经济协作及黄河上游多民族经济开发区等，这些横向经济联合既有东西部地区的协作，也有西部民族地区的协作，基本形成了资金、技术、物资、人才全方位、多层次、多领域及向规模化、区域化、集团化方向发展的格局，对民族地区市场经济体系的建立与完善具有重要作用。但在物价完全放开，市场经济占主导地位的今天，经济联合中的部分政策已不能发挥作用而自行消失，其他优惠政策也须进一步加以完善，以适应西部大开发的需要。(2)对口支援政策。中国政府自70年代末就提出，国家要组织沿海与内地省对口支援，支援边境地区和少数民族地区的对口支援政策，这对帮助少数民族贫困地区发展经济，解决贫困地区温饱问题起了积极带动作用。但由于多是临时性的短期政策措施，因而对口支援尚未达到应有效果。(3)对外开放政策。中国陆上边境线长达2.1万公里，西北5省区占5400公里。自80年代以来，国家对民族地区采取了一系列优惠政策，以加快其对外开放。国家对边境小额贸易实行“自找货源、自找销路、自行谈判、自行平衡、自负盈亏”的5项原则政策。国家为加快对外贸易发展，对新疆、宁夏等5个自治区和多民族省外汇留成作了特殊照顾，除西藏外，其他四区三省外汇留成50%，而全国外汇平均留成仅25%；对有困难的民族地区，对外贸易酌情给予额度外汇补助等优惠政策，同时对乌鲁木齐、西宁、银川、兰州、西安等内陆省会或自治区首府，实行沿海开放的政策，享受沿海开放城市待遇。但现行对外开放政策，尤其是管理、税收、物资等边境贸易政策存在统管过死，缺乏灵活性的问题。例如，应减免让利的商品原材料没有减免让利，而不应减免让利的商品都大幅度让利，且许多行之有效的优惠政策大都于“九五”前已停止实施。因此，这与目前西部的大开发、大发展原则是相悖的，加之西部地区发展对外开放存在的不利因素，如地处内陆、位置偏远，且地形起伏多山，货物、人员方面与国外的交流受到天然的局限，在对外开放中进行招商引资，吸引项目、资金技术、设备、人才与沿海相比处于明显劣势。
二 新形势下民族优惠政策滞后的表现及其成因
我国政府为促进少数民族地区经济发展，努力缩小民族间及其地区间发展的差距，制定一系列富有时代特征的民族优惠政策，曾对少数民族及民族地区的社会经济发展起过重大推动作用，但随着社会体制转型，国家宏观调控政策的局部倾斜，尤其是具体的民族优惠政策，有相当一部分在现实中难以真正到位，有的甚至在萎缩或消失，主要表现在：
（一）有些政策名存实亡。以原民族贸易“三项照顾”政策为例，在新的形势下，由于民族贸易和民族用品生产缺乏有效的调控手段，“条块”关系不顺，有关在价格、税收、财政、金融、物资、投资等方面的改革措施出台时，未能充分考虑民族贸易和民族用品生产的特殊性，大都采取“一刀切”的形式，致使以往“含金量”比较高的“三项照顾”政策被变相取消。1991年国务院下发了国发(1991)16号文件，对“八五”期间民族贸易的具体优惠政策做了新的规定，其主要的内容是民贸产业流动资金贷款月利率按优惠二厘四执行，但是这种新的规定，也由于市场经济体制的制约作用只在开头两年执行过，其后银行也不肯执行了。在利润留成方面，“利改税”以后大中型民贸企业按50%的固定税率计征所得税，只比一般企业低5个百分点。然而，实施增值税之后，民贸企业实际留成比率普遍低于50%。在价格补贴方面，国家规定对边远地区和贫困地区收购农副产品实行保护价格，对部分工业品的供应实行最高限价，对边远地区实行城乡同价。其差价损失由当地财政弥补，或在企业上缴的所得税款中抵扣。但随着价格放开，尤其是1987年财政包干后，最高限价地方补贴名存实亡。民族贸易由于基础差、底子薄，加之优惠政策“断奶”，从而导致经营范围不断缩小，生存条件越来越差，一些民族特需用品和日用工业品高进高出，直接影响当地群众的生活，人们对此反映强烈。
（二）有些政策无从落实。1993年底，金融体制实施改革，银行的经营机制发生变化，大部分银行转向商业银行，进行商业化经营，商业银行自主经营、自负盈亏、追求自身效益的最大化，贷款以高投入、高回报、低风险为原则，普遍向效益好的地区与企业倾斜，民族自治地方的发展遇到了严重的资金困难，这与国家有关“各专业银行向民族自治地方贷款资金要与自治地方发展水平相适应”的规定背道而驰。
（三）有些政策有名无实。这类政策多出于近几年，其特征是上面出政策，民族自治地方自己出资金，这对民族地方的发展是不利的。如1994年开始实行的分税制，由于所有减免税政策全部取消，实际增加的财政收入大部分被中央或上一级拿走，相应减少了民族地方的财力。此外，新税制规定，中央级税收部分以外的基数内部分税收通过国家返还给自治地方。这样做无外乎增加了资金的返回时间，削弱了自治地方资金自筹的能力。如原体制下，财政资金自给率达99%，分税制后，则降到50%左右。目前，有一部分县市不能按时发放工资，跨月开支、贷款开支、拖欠工资现象严重。又比如投资方面的“三个一点”政策，即“中央出一点，部门出一点，地方出一点”，发达地区因为能够拿出“一点”，就可以得到另外“两点”，而少数民族地区因为贫穷拿不出“一点”，就得不到另外“两点”，这对于发达地区来说是一种扶持，对民族地区来说无疑是一种“抑制”。
（四）民族区域自治政策的滞后突出表现在自治法的无法实施上。按一般常理，既然自治法是仅次于国家根本大法——宪法的基本法之一，那么自治法是很有权威，是必须执行的。但是，自治法的实施细则却迟迟出不了台，各自治区的自治条例久久得不到批准，人们认为自治法可实施也可不实施，可执行也可不执行，症结在于自治本身不完善，无法实施。
（五）政策的及时性与倾斜力度明显不足。同样的优惠开放政策，实施时间的早晚其效果大不一样。80年代在沿海经济特区执行时，由于政策的先发效应，对国外、境外的资金、技术和人才产生了很大的吸引力，建立了一大批三资企业；而现在对西部地区执行这些开放政策，尽管一再优惠，但对外、对内的吸引力及其效果都明显下降。另一方面，倾斜的力度不一样，党的十四届五中全会确定的对中西部的“五个倾斜”政策，与80年代东部倾斜的“四个稳住、四个放开”的政策相比，向中西部的倾斜力度就大不一样。“四个放开‘是以”四个稳住“为前提，以大保小，以多数助少数，显然力度大，效果明显。向中西部的“五个倾斜”，不是以稳住或放慢东部发展速度为前提，而是在促进东部地区继续高速发展的同时，促进中西部地区的发展，实行资本金制度，仍要求地方拿出一定比例的投资与国家投资“拼盘”。五条向中西部倾斜的政策中两条是挖国库的政策，即转移支付和增加扶贫资金，这在国家财力有限的情况下面对西部地区地域广、贫困面大、数量多，转移支付难免是僧多粥少。
中国共产党历来都善于把马克思主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合，制定出适合中国国情的民族政策，那么进入市场经济时代，中国的民族政策为什么反而滞后了呢？
其一，民族优惠政策赖以存在的客观环境发生了变化，以往这些政策是在计划经济体制下形成的，但当计划经济体制开始让位于市场经济体制的时候，相当一部分原有的民族优惠政策所依存的基础发生了变化，已同现行体制不相适应。
其二，制定民族优惠政策的内在机制不完善。客观地讲，我国在经济体制改革的之前，制定民族优惠政策是相对完善的，但在步入社会转型时期后，由于对原有机制缺乏及时的调整，结果出现机制老化，民族优惠政策很难跟上社会发展步伐。
其三，民族政策的执行与监督机制不健全。一项政策的时效性如何，很大程度上取决于政策的执行主体及其职责是否明确，这是落实政策的关键，而在现实中，一些民族优惠政策在出台时，缺乏全局上的协调和配合，结果出现相互扯皮、推委的现象。同样，类似执行主体不明确，出在政策的监督方面。综观我国的民族优惠政策，大都没有明确监督主体，这无形中削弱了民族优惠政策的严肃性与有效性。
其四，人为因素的影响。民族优惠政策除自身的原因外，也不能排除人为因素的作用。在现实中一些领导干部民族感情淡薄，对少数民族与民族地区缺乏了解，不能自觉地落实民族政策；有些同志政策观念不强，过于强调本单位利益，看不到相关民族政策本身所包含的巨大的社会效益，看不到自己及本行业部门在落实民族政策工作中应尽的义务与责任。
三 西部大开发须要制定的民族优惠政策
制定与实施民族优惠政策的最终目的在于“换取”本地区民族工作的实效，所以为了制定适合西部大开发的民族优惠政策，除了保持原有优惠政策的连续性与稳定性外，主要是掌握西部民族地区的实际情况，坚持“特事特办”的原则，制定出比沿海经济特区的优惠政策更为优惠的政策，具体有：
（一）加快民族教育发展的政策，由教育带来的人力资本存量的增加，可以对经济发展释放出巨大的能量。在西方，人力资本已被视为经济增长的“引擎”。正是基于对人力资本与经济增长和经济发展关系的这种认识，许多国家都把对人力资本的开发作为实现本国社会和经济发展战略的基础。因此，要加快西部少数民族地区的发展，使少数民族地区的社会结构起良性变化，必须实行教育产业化，鼓励民间办学，引导私人资本进入教育事业，使国家的教育经费用在基础教育上和尖端产业上，以达到人力资本质量整体提高。
（二）对西部地区实行国际通用的财政转移支付制度。规范化的转移支付制度以政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，核定各级政府的“标准支出需求”，确定均衡拨款数额。在西部进入加速开发时期，中央对西部地区地方政府的税收返还、体制补助和专项补助都要相应地增加额度。具体补助比例根据当年国家计委下达的开发规划任务来确定。中央财政转移支付增加的部分用来建立省一级开发基金，各省可用于建设水利、交通、电讯等基础设施大项目和补助各类经济开发区、科技园区建设。
（三）建立西部民族投资发展银行。要加大对少数民族地区的投资，国家除了对基础产业和基础设施公共投资重大项目的投资实行重点分配制度，有区别地规定地方配套资金比例，原则上是人均GDP水平越低的省区，地方配套资金比例越低，反之则高。开辟多种融资渠道支持和帮助欠发达地区发展国道、铁路等基础设施以外，建议在对西部民族政策进行调整中，建立西部少数民族投资发展银行。一方面，专门管理国家对少数民族地区的建设投资资金，其来源除了中央交通部、铁道部专项拨款和地方配套资金外，在每年上千亿国债中设立少数民族地区基本设施建设专项资金，这部分资金中非经营部分按一定比例提取，用于东部及其他地方企业与公司到西部投资所需贷款贴息。另一方面将现在划入农业发展银行的各自治区、自治州、自治县的信用社，划归少数民族投资发展银行管理，由各自治地方自己管理，资金由民族自治地方使用，这对从根本上增加少数民族地区的经济活力与财力将会起很大作用。
（四）对西部地区有发展前景的优势骨干企业实行税收优惠。从宁夏的调查结果看，企业的工商税收负担占GDP的比重总体偏高。1989年～1995年宁夏平均税收负担率为8.88%，比全国平均水平高出0.7个百分点，而1997年，宁夏保守的实际税费负担率都在17.54%。要加快宁夏及西北地区的发展步伐，费改税后设计的实际的税费负担必须低于按公式测算的当年值，在保证经济增长水平高于全国平均水平的前提下，5年内合理的GDP税费负担率应在15%左右。建议中央对有市场前景的优势骨干企业能酌情减免部分增值税、营业税，按最低一档征收所得税。对经营困难、无完税能力，但产品有市场的企业可免税，同时针对西北部是个老工业基地这个历史现实，对于须进行技术改造、设备更新的重型工业实行免税区，对于亏损严重、产品无市场的企业坚决实行破产，必要时实行破产实验区。
（五）对资源性产品实行优惠政策。西部少数民族地区有资源，少数民族应该以资源开发起步，靠开发资源来发展自己，并依照法律规定和国家的统一规划，管理和保护本地方资源开发，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济发展的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。然而，国家实行的指令性计划价格使西部地区输出的资源性产品价格偏低，而输入的工业制成品价格偏高，这种“漏斗型”的产业结构必然造成西部的资本流失。建议中央制定资源性产品、工业基础原材料的指导价格，引导市场价格机制，逐步理顺上游资源性产品与下游加工制成品的比价关系，尤其是我国加入WTO后，对西部的资源性产品形成一种挑战，在这种情况下，国家在理顺比价的同时要适当限制原材料进口，鼓励企业使用国产替代产品，只有这样才能调动自治地方政府部门管理和保护本地自然资源的积极性。
（六）民族地区开发资源要与可持续发展战略相结合。国家在开发民族地方自然资源时，必须从可持续发展的战略高度去考虑，首先应把资源开发与环境治理结合起来，单纯的开发而没有治理环境，并使农民增加收入，这样的开发是一种短视行为。应当给予当地合理的收益分成。大多数能源是不可再生的，如果资源开发殆尽，当地经济还发展不起来，这就是十足的掠夺，势必伤害少数民族和民族地方的感情。因此，开发资源的收益除了给农民一次性补偿外，还应该给予地方利润，税收上的定额返还，并提取一定的收入作为发展当地基金。只有这样，民族地方才能享受到国家开发资源的好处，促进民族地区的经济发展。
收稿日期：2000-05-20