使农村民主运转起来——湖北广水“两票制”案例分析，本文主要内容关键词为：广水论文,湖北论文,案例分析论文,民主论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于许多农村基层工作者和学者来说，“两票制”这个词已经不是什么新名词了。但 是，“两票制”究竟是怎么产生的，对我国农村社会产生了哪些影响，带来了什么样的 变化，“两票制”的意义何在，还存在哪些问题，等等，仍有待于农村基层工作者和对 农村问题有着现实关怀和学术关怀的学者们更为深入地研究和讨论。本文的写作以对较 早实行“两票制”的湖北广水所做的两次实地调查为主要资料来源(注：2001年7月，“ 中国地方政府改革与创新课题组”在广水调查时，并不是村委会、村党支部换届选举的 时间，至那时统计出来的这些数字其中包括了一些村届中换选的村党支部书记。)，试 图全面介绍湖北广水“两票制”的做法，并在此基础上对“两票制”产生的动因、基本 内容与实质、“两票制”的意义等相关问题作一简要分析，以期引起更多的思考和讨论 。
一
《村民委员会组织法》规定，我国农村实行村民自治，村民委员会是村民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民 主监督。自人民公社体制解体以来，村民自治是我国农村最主要的民主实践形式。20多 年来，在村民自治实践的基础上，我国农村基层政治民主化取得了明显成效，同时，农 村基层民主也对地方甚至整个国家政治体系的发展及民主政治的发展产生了深刻影响。
村民自治和“海选”可以说是我国农民在农村民主实践过程中的伟大创举。伴随着村 民自治的民主实践过程，我国农民还有许许多多的创举。“两票制”推选村党支部书记 也可以说是这样的一种创举，它的诞生成为促进我国农村政治民主化发展的又一种新形 式。正如一些学者所指出的，“两票制”是一种非常重要的基层民主形式，它的重要性 不亚于村委会的直接选举。“两票制”是对“‘两票制’推选村支部书记”这一说法的 简称。它的基本含义是群众投信任票、党员投选举票产生村党支部书记。在这里，我们 以湖北广水为例，首先介绍其“两票制”推选村支书的主要做法，以阐明“两票制”的 丰富含义和实质。
(一)“两票制”在湖北广水的产生
湖北广水市是进入湖北的北大门，交通便利。按行政区划，原属于孝感市，现划归随 州市管辖。广水是个有着76万农村人口的县级市，全市共551个村，平均每村人口为137 9人。1998年，在湖北广水市委组织部的组织和推动下，首先在该市骆店乡“老大难” 的青堆村进行了“两票制”选任村党支部书记的试点工作，并取得了极大的成功。自此 ，“两票制”便在湖北广水形成了不可逆转的民主发展态势。
青堆村以前被人们称为“告状窝”，1998年该村群众因村支书工作方法简单、作风粗 暴、经营管理混乱，三次集体到省委、省政府上访，持续的上访造成了村级班子瘫痪。
市委派出工作组到该村调查时，群众说：“村党支部书记不光是党员的书记，更应该是 全体村民的书记，能不能用选举村主任的‘海选’办法，由我们直接选举村党支部书记 ?”对于群众的要求，市委没有简单地加以否定，而是经过慎重考虑之后，吸取了群众 要求中的合理成分，决定先由群众投信任票，然后由党员投选举票，这就是最初的所谓 “青堆办法”。后经广水市委组织部总结完善，“青堆办法”有了更科学的名称：“两 票选举”。“两票制”选拔村支部书记的办法自此出台。这就是“两票制”在湖北广水 产生的一个具体而微的生动故事。
用广水各级基层干部的话来说，“两票制”的产生是被当时农村存在的各种矛盾“逼 ”出来的。随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，经济、政治体制及人们的 思想观念、行为方式等都发生了一系列深刻变化，农村基层组织建设中的一些新情况和 新问题逐渐暴露出来。这具体表现在：(1)村“两委”关系协调难。《村民委员会组织 法》颁布实施后，村委会成员由村民直接选举产生，这种开放的村委会干部选举机制与 党内封闭选举的机制形成强烈的反差，村支部书记相对村委会主任来说，缺乏坚实的群 众基础，造成村“两委”关系难以协调。同时，随着农村基层民主政治建设的不断加强 ，群众迫切要求在村党支部书记的产生这种事关群众切身利益的大事上拥有知情权、参 与权、发言权和监督权。(2)传统的村党支部书记选任方式上的弊端日益凸显。在农村 党支部书记的选任上，过去一直沿袭先由乡镇党委提出候选人，交由村党员大会等额选 举的办法，甚至是“党委成员议议”、“拟个名单圈圈”就了事，加上村党支部书记队 伍整体素质不能适应新形势的要求，一些群众对村党支部书记不信任、不拥护、不支持 ，甚至产生逆反心理和对立情绪，致使农村党群、干群关系恶化。(3)农村党员在农民 中的影响力下降，先进性和代表性不强。党员由于年龄老化、知识弱化、意志退化等因 素的影响，再加上农村党员数量偏少，许多党员又常年外出，导致党员在农村生活中和 农民心目中的地位和影响大打折扣。
面对农村存在的这些非解决不可的矛盾和问题，“两票制”在广水应运而生。应该说 ，在农村现在的这种大环境下，“两票制”的产生顺应了农村新形势，满足了当代农民 的新要求，是解决农村各种矛盾的一个有效办法。
(二)广水“两票制”的具体做法
在湖北广水市委组织部的具体推动下，有计划、有步骤地选择了不同类型的村进行“ 两票制”试点。到2001年7月份，“中国地方政府改革与创新课题组”到广水调研时， 全市实行了“两票制”的100多个村共有126位群众满意、党员满意和上级组织满意的“ 三满意”村党支部书记产生。2002年10月下旬，调研组再次来到广水时，正值村委会和 村支部书记换届选举工作紧锣密鼓、热火朝天开展之时，这次，“两票制”在全市全面 铺开，原来那些没有实行“两票制”推选村支书的村，这次也都主动要求实行此种办法 。广水市委顺应了广大群众的意愿和要求，在取得试点成功经验的基础上，制定出台了 《广水市“两票制”选任村党支部书记的实施意见》和《广水市“两票制”选任村党支 部书记的实施办法》，并规定在村党支部书记改(补)选和村党支部换届时一律采用“两 票制”。另外，在最近这次调查中，我们还了解到，不仅广水全面推开了“两票制”的 做法，而且广水市(县级市)隶属的随州市(地级市)甚至全省都将推广实行。
下面简单介绍广水“两票制”做法的几个步骤：
第一，选举的准备工作。
选举的准备工作主要包括：选举机构的建立、宣传发动、调查摸底、公布村党支部书 记任职条件、确定候选人员和党内选举人员、确认信任投票人员、登记和公布候选人员 、信任投票人员和党内选举人员以及选票、投票箱的准备及会场布置等。在选举的准备 阶段，最重要的就是确认候选人员和党内选举人员以及确认信任投票人员。其中规定： (1)候选人员和党内选举人员为全村有选举权和被选举权的党员。在本村确无支部书记 合适人选时，上级党组织提名或自愿报名的本村以外符合条件的党员也可作为候选人。 (2)信任投票人员为全村所有有选举权的村民，或者是每户派一名有选举权的代表，或 者是全体党员、村民代表和村组干部；提倡尽量扩大信任投票人员范围。
第二，信任投票。
这一阶段主要包括：清点信任投票人数、投票产生预备候选人、乡镇党委对村党支部 书记预备候选人进行资格审查。其中规定：由到会信任投票人员对经村选举委员会确认 的全体候选人员进行信任投票。参加信任投票人员一般只在全体候选对象中选举一名自 己认为最适合担任村党支部书记的人选。
第三，党内选举。
这一阶段主要包括：清点党内选举人数，通过投票唱票、计票和监票、党内预选产生 正式候选人，正式候选人作竞职演说，党内正式选举等。其中规定：(1)由计票人到监 票人处领取实到会人员的选票，并当场发放，全体有选举权和被选举权的党员对乡镇党 委批准的预备候选人进行党内预选，以得票多少为序，确定2名村党支部书记正式候选 人。(2)由全体有选举权和被选举权的党员在2名正式候选人中差额选举产生村党支部书 记。
以上为广水关于实施“两票制”选任村支部书记的大致步骤。由于篇幅的限制，不能 将广水“两票制”实施细则详细介绍。其实，该《实施办法》有一个最明显的特点，就 是翔实具体，可操作性很强。另外，《实施办法》还规定，村党支部成员的产生可参照 此办法进行，这表明，不仅仅村党支部书记而且村党支部成员也必须按照民主的规则和 程序产生，它扩大了“两票制”的应用范围，更扩大了民主的范围。在第二次去广水调 查时，调查人员发现，“两票制”办法不仅仅用来推选村党支部书记，将来将扩展到推 选村支委成员，而且在发展党员、评议党员以及乡局级后备干部的选拔上也都将采用“ 两票制”做法。
二
在这一部分，我们来探讨“两票制”产生背后的实质动因。
首先，“两票制”产生最根本的动因在于村党支部书记的选拔任用事关群众切身利益 ，村民利益意识的增强直接导致了“两票制”。我们知道，《村委会组织法》规定，村 委会是村民自治的组织形式，村民通过村委会依法办理与村民利益相关的村内事务，实 现村民的自我管理、自我教育和自我服务。同时，该法还明确规定，中国共产党在农村 的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支 持和保障村民直接开展村民自治，直接行使民主权利。也就是说，在农村，村党支部和 村委会实质上构成了农村的两大主要公共权力机构，而且村党支部是农村政治权力的核 心。有学者认为，从村党支部与村委会在村庄公共管理中扮演的角色进行分析，村党支 部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导，即实现政治领导权，更重要的是扮演了国家 行政机构的角色，行使的是国家行政权力，因为几乎所有上级下达的任务，即“政务” ，如计划生育、征兵、定购粮入库、收缴税费等都是由村党支部组织实施的(徐增阳、 任宝玉，2002)。有农村生活常识的人都知道，在农村，这些事项恰恰都是与村民日常 生活息息相关的，关系到村民的切身利益。
另外，有学者在实际考察中发现，村党支部在农村牢牢地掌握着控制权，仍然处于决 策和管理的主导地位：在农村社会生活中，党支部仍然处在权力的主导地位，支部书记 仍然是村内的“主心骨”和“当家人”，农村决策和管理上没有跳出“说话办事一个人 ”的圈子(王金华，2001)。在问卷调查中，他们还发现，在“村民遇到重大事情一般找 谁才管用”的问题中，所有回答问题的村民都无一例外地选择了“支部书记”，或者选 择了“支部书记、村主任、其他村干部”，没有一个人单独选择“村主任”或者“其他 干部”。
这也就是说，与村委会相比，村党支部仍处于村庄公共权力的核心位置。既然村党支 部处于村民生活的中心位置，既然村党支部与村民生活息息相关，作为村民“领头雁” 的村党支部书记的选拔任用无疑关系着每一位村民的切身利益，村民提出参与选举自己 满意的村支部书记的要求也自然就无可厚非了。广水市委组织部长张学清认为，利益意 识的增强是村民民主意识、自主意识生长的土壤和基石，对于村级公共事务的管理，农 民群众希望获得知情权、参与权和监督权，当他们发现村党员、干部不能代表他们的利 益时，便产生了“有权选择带头人”的要求。他还认为，“两票制”作为选举制度、管 理制度、监督制度的一种程序性变革，反映了当代农村生产方式变化的客观实际，具有 天然合理性。
其次，随着农村经济社会的发展，随着农村村民自治、民主选举的深入，随着农民利 益意识的增强，农民参政议政的民主意识也随之增强。村民民主意识的增强是“两票制 ”产生的另一重要原因。当然，在实际调查时，我们也发现，有些地方的村民对村委会 直接选举表现出异常的冷漠和消极，也常常听说村民对直接选举没有兴趣。有学者称这 是农民没有民主意识和民主需求，中国农民的素质还没有达到实行民主政治参与的需要 ，等等。的确，农民对村委会直接选举表示冷淡的情况不在少数，但这并不能说明农民 没有民主意识和需求，更不表示农民的素质没有达到实行民主的需要，因为在20世纪30 、40年代晋冀鲁豫边区不识字的农民中实行的“蚕豆选举法”就是这种说法的很好的反 证。其实，这种“漠视”村委会直接选举的现状可能恰恰表明了农民对民主的渴望，他 们只不过是在用一种回避、抵制等不合作和抗拒行为来声讨非民主的做法罢了。华中师 范大学中国农村问题研究中心的项继权在对湖北月村的村民进行的随机调查中发现，百 分之百的村民要求村干部由选举产生，村民对村委会的选举显示出极高的热情，甚至有 的村民表示“生意亏了是一天，选举亏了是三年”；但是在亲临选举过程时，却发现村 民对选举投票表现出出乎意料的冷漠，不少村民对选举竭力拖延和回避，不愿参与投票 。那么，问题到底出在哪里呢?后来的调查表明，“重要的原因在于一些村民认为，村 里的‘一把手’已选出来了，再选‘二把手’没有什么意义。这些人提出，要选举就要 把书记职位拿出来直接选。”肖唐镖先生对江西百村的大规模调查也表明，“只要是真 正的民主选举，农民大都抱有高度的参与热情和积极性”；“多数村民甚至要求村支书 也应通过全体村民来选举产生，民主自治和参与的意识和要求已相当高涨”。(注：张 明亮主编：《村民自治论丛》(第一辑)，中国社会出版社2001年版。)
在广水，青堆村的故事也同样表明了这个道理。青堆村被人们称为“告状窝”，村民 们三番五次地集体上访，一次一次地找“借口”要求换掉当时的村支部书记，但是，上 级党组织认为当时在任的村支部书记，但是，上级党组织认为当时在任的村支部书记很 得力，工作任务能完成，还是高中生，水平也很高，而且，经调查也没有发现多少上访 农民所称的种种问题。调查中，我们了解到，村民其实只是希望村党支部书记由自己来 选，不要上级组织任命的“村官”，至于他们所“借口”的那些问题并不是他们上访的 真正原因，他们要的只是对自己的“当家人”的选择权。乡党委派工作组进村调查时， 群众说：“只要把这个党支部书记换掉，我们就不再上访，支部书记不换，我们就一直 告下去。”青堆村的村民采取了一种与消极抵抗相反的态度，他们用自己的方式来积极 争取他们所需要的民主。
这些事件都表明，我国农民对民主有着强烈的要求，同时也具有实践民主的能力，“ 两票制”就是在村民民主意识不断增强的情况下催生出来的。
最后，促成“两票制”产生的最可见的因素则是前文已经论述到的农村当前存在的各 种现实矛盾，如村“两委”关系不协调，村党支部和村委会“两张皮”使村里的工作无 法开展而陷于一盘散沙的状态；原来任命产生的村党支部书记年龄偏大，思想观念陈旧 ，有的文化程度偏低，村党支部的整体素质越来越不能适应农村新形势的要求，越来越 不能领导和指导选举产生的村委会的工作等等。然而，正是农民的利益意识、利益要求 以及民主意识和民主要求的增强才使得这些凸显的矛盾成了“两票制”产生的“导火索 ”，而农民不断增长的利益意识和民主意识才是“两票制”产生的重要动因。
上述几点是“两票制”产生的根本内因，但是强调“两票制”产生的内在动因并不意 味着可以忽视外在因素的影响和作用。就“两票制”产生和推行的过程来看，广水市委 的积极推动也发挥了极为重要的作用。这一点也是必须肯定的。
三
正如我们在分析“两票制”产生的内在动因时提到的，“两票制”的产生源于当前农 村存在的诸多问题，那么，“两票制”有没有解决这些问题?在多大程度上解决了这些 问题?在这一部分，我们将讨论“两票制”的效果及其存在的问题。
“两票制”实施以后，应该说收到了应有的效果。方方面面对“两票制”基本持肯定 态度。普通老百姓说，“这样选出来的支书，我们放心”，“通过‘两票制’选拔村党 支部书记在过去是没有的，现在让群众来推荐，群众就会推荐自己最信任的人，推荐能 为自己服务的人，真正体现了民主”。新闻媒体、学术界则称，这是一次意义非凡的探 索，是一次大胆的突破和创新。中央有关部门也对“两票制”做法给予了肯定。
我们知道，一项制度的可持续性来自制度运转的收益递增机制，只有制度涉及各方的 利益都不断得到增进，该项制度才会得到有关各方的共同支持，从而才能继续存在下去 。通常所说的“双赢”或“三赢”实际上就是这样一种围绕制度或规则存废的博弈。从 “两票制”的实际效果来看，可以说，“两票制”是一个“三赢”的策略：上级组织满 意了，上级组织的决策好贯彻了；“村官”们的工作好开展了，村支部书记和村主任满 意了；村民们的日子好过了，老百姓有了自己信任的村官，什么事都好办多了。
首先，“两票制”让上级组织，具体地说，乡镇党委和政府得到了“实惠”。从选任 村支部书记的角度来说，“两票制”实际上与过去传统的上级组织任命制是截然不同的 。传统的上级组织任命制体现的是“少数人选人”和“在少数人中选人”的规则，而“ 两票制”一改过去那种“领导点将”、“组织任命”的用人机制，将选人的权力交给了 广大群众。“两票制”看似将原来上级组织的任命权消除了，上级组织不能再根据自己 的“喜好”来选择人或者说不能自主选择“听自己话的人”了，上级组织的权力似乎因 此受到了挑战。然而，事实证明，“两票制”为上级组织选择“真正听自己话的村官” 创造了更大的空间。道理很简单，原来那种只“对上负责，不对下负责”的村官其实并 不能真正做到“对上负责”，因为，所谓“对上负责”就是要能够很好地将中央的决策 在基层得到落实和贯彻执行，而“只对上负责、不对下负责”的村官因缺乏群众的支持 ，根本无法做到这一点。
“两票制”实施以后，三提五统、定购粮入库、计划生育、各种税费的收取等上级下 达的“政务”都能够通过“民选”的村支部书记顺利地完成和落实。在调查中笔者发现 ，乡镇干部们推行“两票制”的积极性很高，因为他们尝到了“两票制”的甜头。在调 查中，有一位乡党委书记表示，希望以后他这个乡的党委书记也能通过“两票制”的办 法当选，他认为，这样当选的干部有了更好的群众基础，更容易下去开展自己的工作。
其次，“两票制”在一定程度上协调了“两委”关系，重新使村党支部书记回到了“ 一把手”的位置上来，党支部的核心作用得到了充分发挥，村干部的工作好开展了。以 前，群众对党支部及村党支部书记不信任、不服从、不支持，有些村民甚至对下来抓工 作的支书说，你是谁选的我不知道，你说的话我们不听；个别群众直选的村委会干部则 认为自己是全村父老乡亲举拳头通过的，代表了民意，又有群众支持，从而在工作中不 尊重村党支部的领导；有些村支书也心中没底，自感权威性和号召力不如民选的村主任 ，从而将该管的事也放弃了。(注：见吴贵民、姜春玲：《从‘两票制’到‘三满意’ ——湖北省广水市加强农村基层组织建设报道(上篇)》，载《中国社会报》2001年11月 1日。)实行“两票制”以后，村党支部书记得到了广大村民的支持，村“两委”的关系 也协调了，村委会能够在村党支部的领导和指导下较好地开展工作了，村党支部书记的 群众基础增强了，自己的底气也足了，开展工作也就理直气壮了，这样，村“两委”班 子两股绳的现象得到了较好的解决。
最后，“两票制”使广大村民满意了，因为“两票制”满足了人民群众的要求，维护 了人民群众的利益。在今天农村的新形势下，农民群众的民主意识增强，迫切要求在村 党支部书记的产生问题上，除按党内规定选举外，也应当给全村人以知情权、发言权和 监督权。这是因为村民认为，村党支部书记不仅仅是党员的支部书记，更应是全体村民 的致富带头人，村支部书记的选拔理应得到全体村民的认可。“两票制”以后，村民对 村支部书记的产生有了“说话的份”，以前那种对村党支部和党支部书记的疏远感、离 心感甚至反感也就逐渐消失了。“两票制”在一定程度上满足了人民群众的民主要求。
另外，“两票制”还维护了人民群众的利益。《湖北日报》称，有了群众的监督，过 去吃喝惯了的党员干部“清醒”了，称王称霸的党员干部“规矩”了，党员干部和群众 的交流多了；在广水，仅因“两票制”选拔出的村支书上任后成立村财务监督小组而使 全市村级集体每年可减少开支上百万元。华中师范大学徐勇教授评价说，“两票制”使 党内监督和党外监督有机结合起来，有效遏制了腐败的滋生，维护了最广大人民群众的 利益。这种维护体现在两个方面：一是选拔村党支书，尊重了群众意愿，二是考核党员 ，村民有了“话语权”；没有前者，便没有后者，便就监督而言，后者的威慑力可能更 强。(注：引自《广水日报》。)徐勇教授还认为，“两票制”发出了不能代表群众利益 的党员不能当村支书的明确信息，使村民感受到，党除了人民群众的利益外没有自己的 特殊利益；这种新的选举制度安排，代表了最广大人民群众的利益，使村党支部书记能 够最大范围地受到人民群众的拥护，既符合党章规定，又扩大了党支部的群众基础。
从“两票制”带来的上述三方面的变化来看，学术界所称的“村级治理”走入了良性 循环的轨道，乡镇党委和政府、村党支部和村委会、广大村民三方之间的良性互动最终 推动了基层农村社会稳定和发展。之所以会有这种良性循环的变化，主要还是因为“两 票制”在改变村党支部书记的群众基础，增强村党支部合法性方面有着明显的成效。
(1)“两票制”增强了村支部书记的群众意识和宗旨观念，调动了他们的工作积极性。 在广水，选举给村党支部书记带来了压力和动力，增强了他们的主动性和创造性，使他 们真正认识到只有密切联系群众、树立群众观念、真心实意为群众办实事、办好事才能 赢得民心，普遍增强了危机感，工作则由过去的扶着干、哄着干、催着干变成了现在的 主动干、争着干、比着干。通过“两票制”选拔上任的村党支部书记，都十分注重领导 班子建设，积极团结党支部“一班人”，主动改进工作作风，为农民群众办实事、办好 事，带领群众致力于发展经济，党支部的核心作用得到了充分发挥。
(2)“两票制”拓宽了用人视野，既提高了村党支部的素质，又发现了一批后备人才， 加强了党的农村基层干部队伍的建设，提高了村党支部的战斗力。“两票制”是一种群 众参与、公平竞争的“比武选将”的新的选人用人机制，拓宽了知人识人渠道，增强了 用人的透明度，增强了干部的使命感和责任感。一些政治素质好、文化层次高、工作能
力强的党员被迅速推上了村党支部书记的岗位，极大地提高了村党支部适应市场经济的 能力。据统计，在广水推行“两票制”的3年时间里，用此法选拔的115名村党支部书记 ，平均年龄下降了2.7岁，高中文化程度的占72.3%，掌握了一到二门农村实用技术的占 85.6%，都较以前有大幅度提高，村党支部书记的素质明显改善。与此同时，通过“两 票制”还发现了一大批年轻的村级后备干部，有效地解决了农村干部青黄不接的问题。
(3)“两票制”提高了村党支部书记的威信，增强了村党支部的凝聚力和战斗力，增强 了党内团结，也扩大了党内民主。由于“两票制”体现了公开、公平、公正的原则，使 每一位党员都能平等参加竞争，既保证了被选中的党支部书记具有广泛的群众基础，又 保证了被选中者在党员中具有较高的威望，这样有利于党员团结在党支部的周围，支持 村党支部的工作。
(4)“两票制”较好地贯彻了党的群众路线原则，密切了党群、干群关系。群众参与了 投票，表达了自己的意愿和心声，看到自己拥护的人当选，气顺了，心齐了，支持村党 支部工作的多了，关心村里公益事业的也多了。同时，由于“两票制”选拔上来的村党 支部书记群众观念明显增强，他们把对上负责与对下负责结合起来，积极为群众排忧解 难，党群、干群关系得到明显改善。总之，正是因为“两票制”实行以后，村党支部在 上述四个方面发生了重大变化，而且村党支部在群众、党员和村干部中的威信提高，在 村级治理过程中的合法性增强，从而使农村的各项工作和面貌发生了很大的改变，促进 了农村社会的稳定和发展。
但是，“两票制”在推行过程中也遇到了一些困难，存在一些问题。主要表现在以下 这些方面：
(1)在“两票制”推行之初，基层党组织对“两票制”普遍存在五怕：一怕会影响农村 改革、发展和稳定的大局；二怕会使党的领导受到削弱；三怕信任投票和选举会受到宗 族、房头和地方恶势力的影响；四怕选拔的村党支部书记不能与上级党组织保持一致； 五怕党员群众参与的热情不高，选举大会难以组织。部分党员群众也存在着无所谓的思 想，认为“两票制”选拔村党支部书记无非是走走过场，搞搞形式，参与的积极性不高 ，有的党员甚至认为实行“两票制”削弱了他们的权利，违反了《党章》规定，等等。 随着“两票制”的深入推行，“两票制”的效果显露出来，“两票制”逐渐得到了广大 群众、多数村干部以及基层党员干部的多方赞成和认同，然而，在推行“两票制”的过 程中，仍然存在一个最常见的问题，就是部分基层党员、干部的思想顾虑太多，也有部 分基层党员、干部对“两票制”认识不足、认识不清，心存疑虑，重视不够，裹足不前 ，从而影响了“两票制”选任村支部书记工作的进展。广水市十里办事处党委书记何庆 海这样总结了基层党员、干部的几大疑虑：疑虑之一，怕选举“翻版”，这个词的意思 是说，怕“两票制”选出来的是“新角”，担心新角这也不适应那也不适应，影响了工 作的连续性；怕选出来的是“软角”，担心他们遇到得罪人的事绕道走、遇到棘手的事 踢皮球；怕选出来的是“孬角”，担心他们缺本事，工作上不去；怕选出来的是“歪角 ”，怕他们既不与组织保持一致，又不能与群众打成 一片，等等。疑虑之二，怕程序麻烦。“两票制”选任较之以往党的选举，步骤更多， 内容更丰富，程序更复杂。有些基层领导认为宣传发动、走访座谈、资格审查、信任投 票、党内选举、就职演说、向上报批环节太多、程序太繁，既影响了精力，又难以组织 ，不如党内直接选举一步到位。疑虑之三，怕地方势力干扰。由于以前村委会直选中曾 出现过地方势力干扰选举的情况，因而一些基层领导怕“两票制”选人也会受到大姓、 大族、大湾等地方势力干扰，怕真正的民主不能体现出来，影响“两票制”的质量，等 等。
“两票制”在广水还是一个出现时间不久的新鲜事物，基层党员干部的思想要转变过 来，仍需时日。从这个意义上来说，虽然“两票制”值得推广，但是，其他地方在仿效 “两票制”的做法时，特别需要结合当地的实际情况，注意解决“两票制”推行过程中 的具体问题。
(2)在“两票制”推行过程中，还会碰到的一个实际问题确实如一些基层党员干部所担 心的那样，信任投票和选举在一些地方会受到宗族、房头和恶势力的影响。近年来，有 些农村宗族房头势力有抬头倾向，这严重影响了正常的村委会选举和村党支部书记的选 举。正如有人所概括的那样，选拔村支部书记时常碰到一个“绩优”与“票多”之间的 关系问题。在正常情况下，“绩优”与“票多”是一致的。然而，在调查中我们了解到 ，“绩优”票不多，或票多而“绩劣”的情况也是有的。在一些村风民风不正、宗族房 头盛行的村，有的人不讲政治立场，搞小恩小惠，笼络人心，加之有的党员群众在“两 票制”选任中考虑的不是整体利益，而是小团体利益，甚至有的仅仅为了一顿饭、一包 烟而置大局于不顾，违心投票，导致个别素质低下、工作责任心不强的人有时能得高票 。相反，有的人事业心、责任心强，遇事坚持原则，工作作风过硬，敢于得罪人，有时 得票并不多。怎样用法律来规范“两票制”选举，防止选举过程中的不良因素，真正使 选任结果达到“绩优”与“票多”相一致，仍然是“两票制”推行过程中需要面对的问 题。
(3)在“两票制”推行过程中，还有一个必须解决的实质问题，就是进一步扩大参与信 任投票的范围，真正做到让最大多数的群众都能参与信任投票。“两票制”的实质就是 群众投信任票，党员投选举票推选村党支部书记。在选拔村支部书记的过程中，真正听 取广大群众的意见，选出能代表群众利益的村党支部书记是“两票制”的初衷。因此， 参与信任投票的范围也就成了“两票制”的实质内容之一。在广水，“两票制”推行之 初，根据各村不同的情况，总结了民主推荐村党支部书记候选人的五种模式。(注：这 五种模式分别是：(1)由支部讨论推荐、党员个人自荐和上级党组织提名产生初步候选 人，初步候选人经选举委员会确认以后，由全体党员、村民代表和村组干部进行信任投 票，产生预备候选人，再由党员大会选举产生正式候选人。(2)由全体党员、村民代表 和村组干部直接对有选举权和被选举权的党员进行信任投票，产生预备候选人，再由党 员大会选举产生正式候选人。(3)由党员大会，村民代表、村组干部大会分别进行信任 投票，产生初步候选人。初步候选人产生后，由选举委员会综合确定产生预备候选人， 预备候选人产生后，由党员大会选举产生正式候选人。(4)先由党员大会选举产生预备 候选人，再由全体村民代表、村组干部进行信任投票，根据投票结果，产生正式候选人 。(5)先由全体村民代表、村组干部进行信任投票产生预备候选人，然后由党员大会选 举产生正式候选人。)从这五种模式可以看出，他们之间最大的区别就在于参与信任投 票的范围不同，可惜的是，其中没有一种模式是全村所有有选举权的村民都能参与投信 任票。随着“两票制”做法在广水的普遍推行及逐渐成熟，“两票制”中信任投票的范 围进一步扩大了，在最新的《广水市“两票制”选任村党支部书记实施办法》中明确规 定：信任投票人员为全村所有有选举权的村民，或者是每户派一名有选举权的代表，或 者是全体党员、村民代表和村组干部；提倡尽量扩大信任投票人员范围。当然，在“两 票制”实施过程中，扩大民主范围并不仅仅是指扩大参与信任投票的范围，同样，党内 参与选举投票的范围也应尽量扩大，从而扩大党内民主。广水市最新的《实施办法》中 也明确规定：候选人员和党内选举人员为全村有选举权和被选举权的党员；在本村确无 支部书记合适人选时，上级党组织提名或自愿报名的本村以外符合条件的党员也可作为 候选人。从广水最新的“两票制”《实施办法》中可以看得出来，与以前的五种模式相 比，无论是参与信任投票的范围还是候选人员和党内选举人员的范围都较以前有了扩大 ，在一定程度上提高了参与程度和民主程度。
民主推荐村党支部书记候选人是“两票制”最重要的环节之一，也是体现其创新性的 最显著的特征，因此，如何尽量扩大民主的范围，成了“两票制”今后进一步发展和完 善的重要任务，也是“两票制”的生命力和活力所在。
(4)“两票制”推行遇到的最大困难则在于这种选拔村党支部书记的方式缺乏制度支持 。在实际工作中，广水的基层工作者感觉到，推行的最大困难不在于“两票制”选任村 党支部书记过程中的一些技术问题，真正的困难在于没有相应的法律法规来确认这种创 新做法，从而限制了“两票制”进一步深入推行。这主要表现在：在推行过程中，一些 基层党务工作者提出：尽管“两票制”直接推选产生村党支部书记这种方式更能充分体 现党员意愿，充分发扬民主，但与《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中规定的 先选举产生支部委员会，再由支部委员会选举产生支部书记的要求不统一。而如果按照 该《条例》规定在支部委员会这个小范围内选举产生支部书记，倘若少数支委互相串通 ，也很可能选出的支部书记既不是上级党委也不是党员群众所希望的人选，从而实现不 了“两票制”选准村支部书记的初衷。另外，尽管广水市通过发文、会议等形式要求基 层在换届和补选村党支部书记时一律采用“两票制”，但由于党内相关选举法规或上级 文件中没有对此做出明确规定，少数地方仍沿袭传统的选举方式或直接任命，使“两票 制”的推行不是靠制度，而是取决于主要领导人的意志。
虽然“两票制”的实施效果是明显的，得到了广大群众、学术界、新闻媒体的称赞和 认同，甚至得到了上级组织，乃至中央有关部门的肯定，但是，“两票制”还需要不断 完善和发展，有很多工作需要细化，有很多工作还需要创新。“两票制”的真正完善还 有很长的路要走，“两票制”的制度化仍需要时间。
四
“两票制”带来了前述的可见效果，虽然还存在一些问题，但是，“两票制”对农村 民主发展的意义是不可低估的。在这一部分，我们简单论述一下“两票制”对农村民主 治理的意义及其发展前景。
“两票制”对农村民主发展和民主治理的意义可以从实际和理论两个层面上来说。从 实际层面上来说，“两票制”的确促进了农村民主的发展并带来了一定程度上的民主治 理的结果。
正如前文所述，“两票制”不仅扩大了党内民主，而且也扩大了农村的社会民主。过 去，村党支部及党支部书记的产生大都是封闭式的，村党支部书记是由上级组织任命或 者上级组织划定候选人员，再让党内直接选举产生，现在，村党支部书记候选人甚至村 党支部委员都通过“两票制”产生，群众对村党支部书记和党支委成员的确定有了更大 的发言权、知情权和监督权，而党员也比过去有了更多的机会，只要群众信得过，自己 就有机会竞争当选村党支部书记。过去，村里的工作大多也是封闭式的，遇到重大决策 往往是村支部和村委会开会讨论决定，有的甚至是村支部书记一人说了算。实行“两票 制”以后，村干部在重大问题、重大决策、重大工作面前，都让群众参与，主动地要求 群众参与，一起来商量某些事情能不能干、应该怎么干，等等，村里的财务也主动接受 群众的监督，大多数村都成立了由村民代表组成的财务监督执行组，每个季度公开一次 ，现在党务方面也让群众参与，例如，党员的纳新，谁能入党、谁不能入党，让群众来 投票，党员的评议也让群众参与。另外，“两票制”实行以后，村干部之间的协作意识 增强了，村支部和村委会都是村民选举产生的，群众基础是一样的，过去那种群众直选 的村委会不服上级任命的村支部书记领导的情况减少了，“两委”之间的关系更容易协 调了。
这些变化都表明，“两票制”的确扩大了党内民主和农村社会民主，难怪人们称，“ 两票制”是中国共产党在农村基层民主建设方面的所作出的一次尝试，是一次大胆的突 破和创新。“两票制”扩大了党内民主和社会民主，更重要的是，这种制度创新对农民 政治生活产生了广泛而深刻的影响，促进了农村民主治理的发展，带来了农村社会治理 的进步。
所谓村级治理，是指村庄的公共权力机构共同管理村庄公共事务的过程。所谓村庄民 主治理至少应该有两个特征：第一，参与村庄公共事务管理的主体应该是政府权威与广 大村民，对照中国农村的现实情况，村庄公共事务管理的主体应该是作为农村最主要的 公共权力机构的村党支部和村委会与广大村民；第二，村庄的政治生活应该是自上而下 和自下而上的双向政治互动，也就是说，在中国农村，村庄的整个政治生活应该是乡镇 党委政府、村党支部、村委会和广大村民之间的双向的良性互动关系。依照这两个特点 ，比照“两票制”实行以后达到的效果可以看出，许多村庄正在出现乡党委政府、村党 支部村委会和广大村民之间的良性互动关系，这些农村正在迈向所谓民主治理。如果说 ，在中国现实条件下，在村委会直选和村民自治的基础上，中国农村已经出现了从传统 命令性的政治管理向现代的民主治理的转变，那么，我们有理由相信，“两票制”将更 进一步提供这样一种途径和机制，使得广大村民在原来村民自治的基础上能够更广泛地 参与村级事务的管理，从而为实现农村的民主治理迈出更坚实的一步。
“两票制”对农村民主发展和民主治理不仅有着重要的现实意义，更重要的是，从理 论层面上来说，“两票制”的推行、发展与村民自治和村委会直选一样，体现出强大的 民主价值和民主功能。
村民自治在中国农村已经推行20多年了，这一制度安排给中国农村的发展带来的不仅 仅是现实的价值，更重要的是，它指明了中国农村社会将来的前进方向。对村民自治研 究颇有建树的徐勇教授非常强调村民自治这种制度安排对于民主化的价值(注：关于这 方面的讨论，可以参看徐勇：《中国民主之路：从形式到实体——对村民自治价值的再 发掘》，载《开放时代》(广州)2000年第11期；以及《草根民主的崛起——价值与限度 》，载张明亮主编：《村民自治论丛》(第一辑)，中国社会出版社2001年版。)。他认 为，民主化需要经济社会发展等外在条件，同时更需要民主规则、民主程序和大众的民 主素质等这些内在条件，而这些内在条件只有经过长期的民主运作实践才能获得。正是 从这个意义上来说，村民自治作为农村民主运作的一种实践形式体现出民主价值。当然 ，徐勇教授既看到了村民自治的民主价值，也深入挖掘了这一草根民主崛起的背景和发 展限度，因此，他认为，我们不可一味地设想民主由村、到乡，到县的发展路径，而是 应该切合中国的实际情况，走中国特点的民主化道路。他提出，中国民主化进程的特点 是，由形式到实体，由通过形式化民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式化民主 实现民主权利，充实实体性民主的互动过程。他从村民自治研究中得到启示：对中国的 民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展 过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民 主创造内在条件，逐渐实现由形式化民主到实体性民主的转换。南京大学的周晓虹教授 在从国家与社会的关系角度分析中国农民的政治参与情况时也认为，从现在的趋势来看 ，只要国家继续推行村民自治和乡村民主，在以后每隔三年举行一次的村委会换届选举 中，力量的天平无疑还会不断朝村民一边倾斜。(注：周晓虹：《从国家与社会关系看 中国农民的政治参与——毛泽东和后毛泽东时代的比较》，中国农村研究网2002年9月4 日。)近些年来，农村村民自治的氛围越来越浓，农民群众在党和政府的领导下，依法 实行“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，尤其是经过连续几届依法直接选 举村委会干部、实行村务公开等，更使农民的民主与法制观念进一步增强，参政议政意 识空前高涨，民主选举村的当家人已成为理所当然的观念和习惯，依法选干部、监督干 部甚至罢免撤换村干部已经成为农民心目中不可逆转的事实和潮流(并且受到党的倡导 和国家法律的保障)，我们说，这应该就是学者们所说的村民自治的民主价值的一种体 现形式。“两票制”在这种民主实践的背景下的产生也足以说明村民自治的民主价值， 同样，“两票制”产生以后，也和村民自治和村委会直接选举这一民主实践形式一样， 也将逐渐体现其民主价值。虽然“两票制”还没有像村民自治和村委会直选一样以法律 的形式固定下来，但是，随着“两票制”的发展和完善，其严格的民主程序和民主规则 同样将推动我国农村民主的进一步发展。
正是从上述两方面的意义上来说，像村民自治和村委会直选一样，“两票制”已经成 为使农村民主运转起来的又一个良好形式。因此，我们有理由相信，中国农村将在村民 自治、村委会直选和“两票制”选村党支部书记这些民主实践形式的运作和推动下，走 向民主治理的新天地。如果说，“两票制”是使农村民主运转起来的又一良好机制，那 么，“两票制”的发展前景也就是不言而喻的了。