现行文件公开提供利用的理论思考与实践探索，本文主要内容关键词为：理论论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行文件的公开提供利用工作，目前已有不少地方在探索、试行，它体现了档案工作深化发展的动向。国家档案局很敏锐地看到了这一动向，并及时抓住了发展的端倪，在一些地方进行调研、试点、组织交流和推广，这是十分必要和及时的。
对“现行文件”概念广义的理解，包含正处在“文书处理”阶段的文件和“正在执行”的文件。讨论“现行文件公开提供利用”这一命题所称的“现行文件”，应该是专指“正在执行”的文件。公开提供利用现行文件是政府政务公开的具体表现，对于促进档案工作机制和管理模式的改革，适应中国入世后的新形势，具有深远的意义。深圳市近几年来所开展的现行文件公开提供利用工作，是在对档案学理论深入思考基础上进行的实践探索。现将思考的心得和实践的做法向业内同仁作介绍，以求得批评点拨。
一、涉及档案学的三个基本理论问题
（一）档案形成及文件生命周期理论
1.档案形成理论。我国档案学界普遍认为，档案由现行文件转化而来，文件办理完毕，经过鉴定选择、整理组合、归档后形成档案。文件是档案的前身、基础；档案是文件的归宿、结晶。现行文件后来之所以要归档，要长期保存下去，就是因为它对以后有用。一份文件只有在现行阶段被利用，才能显示它的有用性，被利用得越充分，越广泛，就越容易比较准确地判定它是否有长久保存的价值。
2.文件生命周期理论。该理论由欧美档案学界提出，认为文件从其形成到消亡是一个完整的过程。这个过程一般分为3个阶段：现行阶段（文件形成或文书处理阶段），文件处在运转和承办过程中，留在产生、收到和承办的机关；非现行阶段（半现行阶段），文件处理完毕，机关日常工作不再经常使用，但既不能销毁，又不能移交档案馆，暂由机关或文件中心保存；最后处置阶段，销毁或移交给档案馆永久保存。
我国进入20世纪80年代以来，吸收外国文件生命周期的思想，提出了“文件运动周期”的理论。认为文件从其产生到消亡是一个运动的过程，这个过程分为4个阶段：文件的制作阶段，撰写、设计与绘制、录制、拍摄、输入文件；文件的现实使用阶段（现行阶段）；文件的暂时保存阶段，由形成单位进行归档或作销毁处理；文件的永久保存阶段，应称为归宿阶段，大部分文件保存期满经鉴定后销毁，一部分需永久保存的档案文件交由档案馆负责保存。
对上述理论加以分析，可以得出两点结论：
1.无论是档案形成理论，还是文件生命周期理论或文件运动周期理论，都十分清楚地说明，档案的本质是文件，文件、档案只是文件整个生命运动过程中的两个不同阶段，档案与文件之分，是人们对文件运动不同阶段所给定的不同称谓，其物质形态、信息内容等是完全一致的。管理档案实质是管理文件，利用档案实质是利用文件。
2.现行文件的利用，实际上是对档案利用的延伸和前移，是使应该成为档案的文件提前发挥社会效用。“现行”就是现在被执行，“执行”就是利用。以文件为纽带联系起来的各个方面，在文件的利用中，有主动利用和被动利用之分。文件的制作机关执行文件是主动利用——靠执行文件来管理，行使职权。而文件所约束、规范的对象执行文件则是被动利用——使自己的行为符合政府规定，否则将被取缔、受到处罚；运用有利的政策，保护自己的权益，否则将受到侵害和损失。现行文件应该充分利用，不利用就没有效用，就没有制作和形成的必要。
（二）档案价值及其实现规律理论
1.档案的基本价值论。一般公认档案具有两大基本价值，即法律上的凭证依据价值和情报信息的咨询参考价值。无论何种价值，社会都希望能尽快地获得，及时地转化为现实的价值。
2.档案价值实现规律的理论。近年来我国档案学界对档案价值的实现规律作了一系列卓有成效的研究，归纳出一些带规律性的观点，如：档案价值扩展律、档案机密程度递减律、档案科学作用的递增律、档案价值时效律等。这些规律反映的都是文件在不同时间，其价值的表现形式和可实现的程度，揭示的是文件价值与时间的关系。在现行文件利用的问题上，最值得研究和重视的是档案价值扩展律和档案价值时效律。
档案价值扩展律指出，档案文件的价值随着时间的推移，会不断扩大和发展，由第一价值（文件在现行、半现行阶段，主要由形成机关的利用所产生的价值）向第二价值（文件在永久保存阶段，扩展为向社会广泛提供利用所产生的价值）过渡。在我国，这一过渡是通过机关、单位向档案馆移交档案实现的，一般需经历10至20年时间，而且档案进馆后还要再过若干年，待其形成满30年后，方能向社会开放，实现真正意义上的价值扩展。倘若以此理论来指导所有档案文件的提供利用工作，那么将有一大批时效性较强的文件，无法及时得到利用，难以尽快发挥社会效益。事实上，不少文件在实现第一价值的同时，就应该也完全可以发挥第二价值，如关系到每个公民财产权属的政策规定，需要公众掌握、社会周知的市场行为规范、经济关系的约定及相关的政府信息，非涉密的政务文件等等，这些实际上是公众和社会组织需要及时了解和应用的公共信息。对于这些文件，第一、第二价值之间的“过渡”是不必要的。
档案价值时效律指出，档案文件的利用价值并非完全都是随着时间的推移而增大，相反有许多文件的利用价值往往随着时间的推移而缩小甚至消失。因此主张不失时机地开发档案信息资源，积极开展利用工作，充分发挥其对国家、社会、人民群众的重要作用。这里需要研究的问题是怎样才能“不失时机”？随着市场经济、知识经济和社会信息化的发展，时代要求我们不要机械地等到档案移交进馆、进入永久保存阶段以后再来考虑把握时机，而应向前推移到文件的现行阶段就把握时机，及时发挥文件作用。这样才能真正“不失时机”地向社会提供有时效性的文件信息，为民造福，为社会创造效益。
（三）档案文件的利用与保密理论
档案界已经形成的共识是：档案文件保存的目的是利用；某些档案文件含有一定的机密，在利用时要注意保密；档案文件的保密有时间性，超过一定时限就要降密、解密，向社会开放；档案文件的保密对象有一定范围，并非对所有人都要保密。档案文件的利用和保密是对立统一的关系，处理这一矛盾的基本原则是利用和保密都要以符合国家和人民的利益为准则，凡是公开利用有利于国家和人民利益的，就要积极提供公开利用；凡是公开利用有损于国家安全、人民利益的，就要注意保密，有限制地提供利用。
根据这些基本的共识和理论，我们可以得到两点启发：第一，某些档案文件有机密性，但并非所有文件都有机密性，凡是非涉密的现行文件应该可以随时向社会公开提供利用。第二，对涉密的现行文件，可以针对其特定的时间限制和对象范围，在提供利用的程序、方式和深度方面加以限定，而不是不予提供利用。
综合对上述三个基本理论问题的思考，结合近年来实践探索中的体会，我们深切地感到，档案部门开展现行文件公开提供利用工作至少有三个方面的意义：
1.有利于公众对政府决策的理解和对政府行为的民主监督，促进政务公开，提高决策的透明度和行政效率，有助于行政工作规范化，确保政府依法行政，符合中国加入WTO后对规范政府行为的要求；
2.有利于人民群众明确自己的责、权、利，依法维护自身的合法权益，符合江泽民总书记关于“代表最广大人民群众的根本利益”的思想；
3.有利于解决社会迫切需要时效性强的文件与档案馆只能提供保存年久的历史文件材料这一长期以来存在的矛盾，使档案部门更贴近社会公众，树立档案部门新的形象，确立有利于档案事业发展的社会地位。
二、对档案学理论和传统的工作方式应着重从两方面加以适当调整：
（一）修正档案价值实现规律的理论。一方面加强档案价值时效律的研究，充实现行文件利用价值的内容；另一方面对档案价值扩展律的适用范围加以限定，明确表述为一部分而不是所有文件的价值随着时间的推移而扩大和发展，以免以偏概全，发生歧义和误导。
（二）突破长期来文件管理和档案管理两张皮，互相脱节的管理模式，建立文档一体化管理机制。为此，必须从以下方面进行全方位的更新和调整：
1.在理论上，要确立文档一体化管理的理念，并构建符合文件、档案形成规律和科学管理、有效利用要求的理论体系；要通过对信息时代档案信息的来源、成分，文件、记录材料的形式，信息采集的手段、有序组织及其与档案管理的关系等问题的研究，走出传统狭义的档案信息观念，确立新型的广义档案信息观念。
2.在操作上，制订文件、档案一体化管理的工作流程，加强相关的业务指导和推广、监督；研制开发高水准、规范化的文档一体化管理系统软件，加大指导、推广使用的力度。
3.在体制上，完善建立统一的文件管理机构，赋予档案局统管文件管理和档案管理工作的职能。按照文件运动周期的理论，在目前已有分级集中管理档案的机构——档案馆的基础上，有条件地陆续建立统一的分级集中管理文件的机构——文件中心，并分别由各级档案行政管理机构统一管理，构成一个包括从文件的制作形成，到现行文件管理、档案管理在内的系统工程，以利于加强对档案和档案工作的前端控制，维护国家档案的完整与安全，确保文件、档案信息的科学管理和及时有效利用。在当前办公自动化迅速推开，电子文件大量产生的今天，这种前端控制显得尤为重要。
4.在法律上，明文规定文件、档案一体化管理的原则，增补对文件不同阶段管理、利用办法的规定。
三、我们的实践探索
深圳市在现行文件公开提供利用工作中已基本上走过了两个步骤：
（一）试办文档资料服务中心，开辟非涉密现行文件公开提供社会利用的窗口。该中心从2000年初开始试办，两年多来不断完善其功能和服务项目。目前该中心的主要功能和服务项目有：1.现行非涉密的政府文件；2.市属各单位编印的文件汇编、法规规章汇编等；3.市属各单位编印的纪念册、画册、文集、资料汇编等；4.市属各单位公开或内部出版发行的刊物、杂志等；5.各类出版社出版的反映深圳市情况的书籍、杂志等；6.档案专业教材、业务规范、标准等。
此举的依据一是前述理论思考，二是参考国外和香港的做法。如：日本许多地方设立情报公开中心，向社会各方面公开提供利用政府现行文件，并为此确立了“情报公开制度”；美国的《信息自由法》规定，政府文件一年后必须向公民开放；瑞典制定的《自由法》中有关文件共享的条款规定，文件一旦产生，公民第二天就可以查阅，包括总统数据资料库的资源，如果拒绝提供，公民可以起诉；香港特区政府在中环太古城一楼专门开设了“政府专业书局”，出售政府出版发行的各类刊物、书籍，甚至包括各机构的电话簿。
上述各国和地区的有关规定，虽然未必百分之百地得到实行，但却反映了一种发展趋向。我们参考和借鉴了他们的做法，在提供现行文件公开利用中取得了明显的社会效益——不仅以造福社会的实际效果吸引了社会公众前来查阅现行文件，而且令市政府对档案局馆刮目相看，委托“文档资料服务中心”作为刊载政策、法规性文件的政府出版物《深圳市人民政府公报》的重要发行点，从而强固了档案部门的社会地位，拓展了档案工作的社会空间。
（二）酝酿建立文件中心。“文件中心”是国际上通行的集中管理政府机关文件的机构，在政府文件管理中具有经济、高效的优点，已有40多个国家建立了“文件中心”。作为我国改革试验田和开放窗口的深圳，近几年来一直酝酿建立文件中心。这不仅是受上述理论思考和实践探索经验的驱动，也是受到优越条件和机遇的鼓舞。作为深圳市未来行政、文件中心的“市民中心”即将营建完工，届时将有20多个政府部门集中在该中心办公。按照国外惯例，市政府在“市民中心”专门划拨给档案局一万平方米，供统一管理各部门文件使用。这就使“文件中心”的建立具备了优越的基本条件。同时，建立“文件中心”的议题得到市政府最高领导层的支持。市委副书记、市长于幼军对建立“文件中心”十分赞赏，明确要求编制部门在机构改革中予以配套考虑。根据市长意见，深圳市政府三届三十四次办公会议议定：“实行党政机关文件的集中管理，资源共享，降低档案管护成本，提升档案的使用价值。今后政府工作部门原则上不再设立专门的档案管理机构，除不适宜集中和国家有特殊规定的档案外，各部门、各单位应将办理完毕的文件材料在一定期限内统一移交市档案管理机构实行集中管理。这要作为一条原则，在此次市级机构改革确定部门‘三定’方案时予以考虑。”
最令人振奋的是4月26日深圳市三届人大常委会第十五次全体会议通过并已正式颁布的《深圳市档案与文件收集利用条例》，首次以地方立法形式提出了“文件中心”的机构设置。《条例》第八条明确指出：“市、区政府设立的文件中心是集中保管与提供利用同级机关、事业单位处理完毕的文件的机构”，从而使建立“文件中心”取得了法律依据和保障。“文件中心”建立后将实行党政机关和事业单位办理完毕文件的集中管理，除不适宜集中和国家有特殊规定的文件档案外，政府各部门原则上不再单独设立档案室，以利于政府信息资源的共建共享，提高行政效率和水平。
当前，我们正在根据《条例》的规定，抓紧机构设置、人员编制的报批以及库房、设备的配备和计算机网络系统的布点、布线工作。
应该指出的是，建立文件中心是档案、文件管理机制、模式上的重大改革，是档案工作领域革命性的变革，涉及的问题较多。因此，既不能墨守成规，裹足不前，又不能盲目轻率，一哄而上。有条件的可以先做，以点带面，在研究中不断深入，在探索中逐步前进。