优化监管：金融监管法基本原则，本文主要内容关键词为：基本原则论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融监管法原则确认的方法论
金融监管法的原则，是指能够全面、充分地反映金融法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。它体现了金融监管法律的本质和根本价值，是金融监管法律的灵魂和基本精神所在，对金融监管活动具有根本性的指导意义和统率作用。由于法律基本原则的内容具有高度的概括和抽象，它并不一定就显现于具体的法律规范条文中，但都隐现于法律的规定和精神之中。因而，在对法律进行整体研究和总结的基础上进行理论提炼是必须做的工作，而原则确立的方法和标准对原则内容的科学性、准确性无疑具有重大影响和实际意义。
从一般意义上说， 构成法的基本原则的条件和标准是：〔1 〕（1）被确认的法律原则，必须真实、全面、集中地反映具有特殊规定性和同类性的某一类型的社会经济关系对法律的调整和规范的要求。这是构成法律原则的客观方面的要求。（2）被确认的法律原则， 必须能够科学地抽象和概括出以某一类型的社会经济关系为存在条件的某一独立法律部门，或者某一类内容、性质和价值取向相近似的法律规范（通常构成一个独立法律部门的子部门）的基本精神和共同本质。这是构成法律原则的主观方面的要件。（3）被确认的法律原则， 必须为某一独立的法律部门或子部门所明确肯定或者认可。这是构成法律原则的立法方面的要件。
上述三要件缺一不可。要使金融监管法原则对金融监管关系的发生、变更和消灭起到应有的指导作用，也必须依上述要件和标准抽象、概括出金融监管法原则。
金融监管法原则的确立还应避免以下情况的出现：（1 ）因袭其他部门法的原则。原则是某一法律部门基本精神和共同本质的体现，因而不同法律部门的基本原则是不应相同的。作为金融监管法律的原则不仅有别于其他部门法的原则，就是经济法的基本原则虽然能对其确立具有指导作用，但也不能实行拿来主义，生搬硬套，据为己有。这种强加给金融监管法律规范的“原则”，不可能把握金融监管法的本质，也不可能反映出金融监管法的特性和要义。（2）照搬社会经济规律、 特别是金融运行规律，使金融监管法原则缺乏明确的指导性、适应性和可操作性。金融运行规律是金融监管法原则应循的重要依据，但二者毕竟属于不同的范畴。规律反映的是事物之间联系的客观过程，而法律原则却是主观见之于客观的东西，将规律升华为法律的原则，必须充分与法律的价值取向、本质精神相衔接，不照搬硬套，直接沿用。
依据上述方法，结合金融监管法的本质，笔者认为，优化监管是金融监管法的基本原则。
二、优化监管：金融监管法基本原则
优化监管是指金融监管法要依法赋予金融监管机关监管职权，金融监管行为必须以不超越法定职权范围为根本，以保证市场调节的基本自然生态不被破坏为前提，通过依法高效监管，协调平衡各种利益冲突，实现金融业的稳定健全、有序高效发展。优化监管原则的具体内涵是依法监管、合理监管、适度监管和高效监管。
（一）依法监管
依法监管是指金融监管必须依据法律，不得与法律相抵触。具体指：
第一，金融监管主体地位的确立和监管权力的取得源于法律。金融监管法要对金融监管机关的法律地位和职责权限作出明确规定，要充分维护和保障其金融监管的有效权威，在法律中赋予监管主体以支配性的法律地位和权利主体的法律资格，确保监管主体的金融监管行为具有正当和合理的双重根据，保障其监管行为符合法律要求，监管的步骤、环节和次序恪守法定程序，以确保金融监管目标的顺利实现。如《中国人民银行法》规定，中国人民银行是我国的金融主管机关，并对全国金融业实施监管。该法授权其审批、监督、管理金融机构；监督管理金融市场和发布有关金融监督管理和业务的命令和规章；同时授权其对金融机构实施监管的手段，如对金融机构随时进行稽核、检查监督；对违法的金融机构实施法律制裁。
第二，金融监管主体应依法行使监管职权。金融监管主体必须在法律授权的范围内行使权力，其金融监管行为不仅要符合金融监管实体法的规定，而且要符合金融监管程序法的规定，不得逾越权限，不得有悖法律，不得侵犯金融机构的合法权益。
第三，金融监管主体的监管权行使应受到法律限制。应该说，滥用监管权力的危险是始终存在的，正如德国历史学家弗里德里希·迈内克所指出的，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。”〔2〕为防止监管主体滥用职权或越权行为的可能性， 必须使其监管权的行使受到相应制约和监督。其途径有四，一是以法规制监管机关的行为，使其符合法律程序和法律规定，为监管权力的无限制行使设定障碍。一个发达健全的法律制度必须经常试图阻碍压制性权力结构的出现。〔3〕二是依法规定滥用监管职权者应受到的法律制裁措施， 使其必须为滥用职权的行为付出相应的法律代价，以儆效尤。三是以法赋予金融机构在权利受到非法侵害时享有行政救济权和司法救济权。如《中国人民银行法》第46条规定，商业银行及其工作人员对中国人民银行的处罚决定不服的，可依照我国《行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼。四是监管机关及其工作人员必须受到相应的监督。如中国人民银行监管权的行使必须受到国务院、全国人民代表大会的监督。在中国人民银行内部，具体金融监管人员必须接受中国人民银行内部党的纪律检查委员会和监察局的金融监察。
（二）合理监管
面对纷繁复杂、千变万化的金融世界，特别是面对金融创新的发展、新生金融工具不断涌现，立法机关已不可能有足够的时间和必要的专业知识来制定切实可行、详尽、周密的法律。为不至于出现法律调整的真空地带，依法赋予金融监管机关拥有行使职权的自由性，即自由裁量权，是履行其监管职责、实现监管目标的客观需要。但自由裁量权的行使若不加限制，也有被滥用的可能。“如我们说由某当局在某自由裁量之内做某事的时候，自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事；……根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事。自由裁量权不应是专端的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。”“自由裁量权是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”〔4 〕所以作为实质上约束自由裁量权的合理监督便应运而生。
合理监管的基本要求是：其一，金融监管行为的动因应符合金融监管的目的或宗旨，或金融监管主体行使自由裁量权应符合金融监管法的目的，而且监管行为要出于善意的动机，不能出于恶意。其二，金融监管行为应建立在正当考虑的基础上，即只考虑与金融监管相关的因素，不相关的因素应当排除。其三，金融监管行为的内容应合乎情理。金融监管行为要符合常理，为一般人所能理解并得到普遍遵守。若金融监管对同样情况不同对待，或对不同情况同样对待，则是不合理的。其四，金融监管行为应有合理的步骤和方式，即监管程序也应合理。可见，合理监管要求金融监管自由裁量权的行使必须遵循金融法律的本质、目的和常理。
如果金融监管机关不合理地行使自由裁量权，就是滥用自由裁量权。这主要有以下几种情况〔5〕：（1）不正当或不符合法律规定的目的。只要监管主体行使权力的目的不符合其所依据的法律的目的或具有违背金融监管的不正当动机，就是滥用权力的行为。如监管者出于私利或其他利害关系的考虑，对金融机构实行过严或过松的监管。（2 ）不相关的考虑。监管主体实施金融监管行为时考虑不应当考虑的事情，如考虑完全为法律所没有想到的事情；或者不考虑应当考虑的事情，如法律所明示或默示要求监管机关考虑的事情，并对受监管者产生了不利的影响，则构成权力滥用。（3）不合理的决定。 金融监管行为的实施必须合理，即合乎法律、政策、道德和常理。评价合理与否的客观标准是：金融监管主体的决定只能在任何具有一般理智的人都不会采取时才是不合理的决定。
上述三种情况在实践中往往是相互联系的，它们共同构成对金融监管机关自由裁量权的一种约束和限制，避免金融监管专横、权力滥用而侵害金融机构的合法权益。其实质是要求金融监管行为要符合法律的本质宗旨和基本精神，保证金融监管目标的实现。当然，对自由裁量权的约束也应适当，过度的限制等于取消自由裁量。所以在自由裁量权的行使和限制之间达到平衡、协调，是合理监管的核心所在。
（三）适度监管
适度监管是指金融监管主体的监管行为必须以保证金融市场调节的基本自然生态为前提，不得损害金融市场调节整体的自然性，不得通过监管而压制了金融机构竞争和发展的活力。为此，金融监管主体必须满足以下要求。
第一，摒弃监管者万能的思想。金融市场失灵构成了金融监管的主要理由，但这并不意味着监管者就是万能的。金融监管主体的决策者、执行者们和普通人一样具有自身私利的考虑，对金融运行的客观规律及资源配置的最佳状态也很难具有正确无误的理性认识，监管者对于某些市场缺陷，的确能够有效弥补，而对另外一些市场缺陷，监管者并不必然就能够解决或比市场解决得更好。金融监管者只有意识到自己监管的局限性，才有可能对其具体监管行为进行更为理性科学的决策，确保金融监管的优化。
第二，监管者不能替代金融市场作用。监管者要充分尊重金融市场机制作用的规律，只要没有市场缺陷及市场成本过高等情况发生，监管者就不应主动介入。金融监管者应尽可能去驾驭而不是违背市场力量，更不应该为阻止金融机构对市场机会的利用而人为设置任何障碍。为实现金融业稳定健康有序发展、保护存款人、投资者和社会公众的利益，金融监管机关需建立存款保险制度、实施紧急救援行动。这些安全保障措施对实现金融监管目标是必要的，但这并不意味着监管者要消除所有金融风险。例如银行接受存款并提供贷款，始终具有某些固有的风险，监管者不能也不该阻止银行必须承担的谨慎风险。监管者也不能保证通过实施监管使所有的金融机构都能稳健、安全运行，即使有个别金融机构因经营不善而被无情的竞争市场所淘汰，只要不触发系统性的金融风险，金融业整体的稳健、安全性不受影响，监管者就应当尊重市场规律的作用。
第三，监管者应避免直接微观管制金融机构。监管者不是金融机构的经营管理者，不能企图对金融机构具体事务进行微观管理。金融监管者应为各类金融机构设置安全稳健和预防风险的指标体系，以准确反映金融机构风险暴露情况并使之制度化、法制化，使得金融机构经营管理者对于其稳健安全的风险状况有一个准确的把握，提高自身抵抗风险、增强安全性的能力和意识。这样，金融监管者就可大大减少对金融机构微观管理情况的发生，避免对金融机构经营权的侵犯，做到管而不死、活而不乱，使金融机构保持高度的竞争活力。
第四，监管者应充分发挥金融业自律机制和社会中介机构的作用，如银行业同业组织、证券业协会等自律性机构对监管目标的实现具有很大作用。另外会计师事务所、信用评级机构、律师事务所等机构也可作为监管的一道社会防线而发生作用。
（四）高效监管
高效监管不仅是指监管者要用负担最小的方式达到金融监管目标，降低监管成本，而且要通过监管促进金融业的高效发展。金融监管并不是没有成本的， 美国联邦储蓄系统工作人员的每年工资总额几乎达到15亿美元，这种直接的强制执行成本一部分由银行业承担，其余部分由政府预算所囊括。〔6〕
金融监管者实施监管时，必须进行成本、效益分析，降低金融监管成本，减少社会支出，增加社会净收益。由于监管者并不总是正确的，所以要像防止市场失灵一样防止监管者失灵的发生。在监管设计和执行上存在缺陷的监管，都将会造成立法目标不需要的额外成本加诸于金融机构身上。这种没有利益补偿的监管是应该尽量避免的。
高效监管还意味着，金融监管不是压制竞争，而是要为金融机构创造公平竞争的外部环境，规范竞争，鼓励竞争，防止出现过度竞争、破坏性竞争，从而促进金融业在稳定安全有序的基础上高效发展。如《商业银行法》规定，商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则（第4条），商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则， 不得从事不正当竞争（第9条）。对尚未发育成熟的中国金融市场来说， 强调高效发展是必要的，且更具现实意义。
高效监管还意味着，金融监管法律制度的各种规定都是以获取经济效益为出发点，以获得经济效益为终点；同时，各单个金融机构的经济效益又必须符合社会整体利益的要求。金融监管就是要实现经济效益与社会效益的统一。
依法监管、合理监管、适度监管、高效监管共同构成了优化监管的四个核心要素。在实际的关系和过程中，它们是相互联系、相互制约、浑然一体、相辅相成的。这一原则完全符合法律原则构成的条件。首先，优化监管原则真实、客观和深刻地反映了金融监管关系对法律调整的要求。金融监管活动的基本目标就是为了实现金融体系的安全与稳定，保护存款人、投资者和其他社会公众的利益，促进金融体系公平、高效竞争，这些目标的实现必须借助于法律特有的调整和规范功能。优化监管原则的确立无疑为上述目标的实现提供了基本准则。其次，优化监管原则也科学地概括了金融监管法的基本精神和共同本质。金融监管法是对金融监管机关、金融机构和社会公众等权力（利）和利益进行平衡协调的衡权法，是社会本位法，这就要求金融监管运行中，不仅要依法赋予监管机关职权，而且要对其权力进行适当约束限制，以协调各方利益冲突，实现金融监管目标，而优化监管原则完全反映了金融监管法以上要义，可构成设计金融监管法的基本指导思想。最后，优化监管原则也为金融立法所认可。如《中国人民银行法》就体现了该原则精神。该法不仅赋予了中国人民银行金融监管权和行使的范围、程序，而且对其权力行使亦设置了限制。这就为中国人民银行更好实现金融监管目标确立了具有普遍意义的基本准则和指导思想。
从实践来看，优化监管原则必须贯穿于金融监管立法、守法、执法、司法等全过程，在整个金融监管法制过程中必须体现优化监管原则，唯如此，才能确保我国金融业的稳健、安全、有序、高效发展。
注释：
〔1〕参见潘静成、刘文华主编：《中国经济法教程》， 中国人民大学出版社1995年版，第49页；李中圣：《论经济法的基本原则》，《天津社会科学》1990年第3期。
〔2〕转引自E·博登海默：《法理学—法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第346—347页。
〔3〕E·博登海默：《法理学—法哲学及其方法》， 华夏出版社1987年版，第344页。
〔4〕转引自伯纳德·施瓦茨著：《行政法》，徐炳译， 群众出版社1986年版，第568页。
〔5〕参见伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译， 群众出版社1986年版，第571—575页。王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第171—172页。
〔6〕阿兰·S ·布兰德：《银行监管的原则》， 《广东金融》1996年第4期。