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既要积极稳妥又要克服困难简政放权
20世纪世界各国都有一个共同的特点，就是都在改革上下功夫。虽然由于每个国家的历史背景、经济发展、政治制度、社会进步、文化传统不同，改革的内容五花八门，但是重点都是政府机构改革。
我国这次机构改革是改革开放以后的第四次，是政府决心最大的一次，也是动作最大的一次，对社会方方面面的影响和震动都很大，全国上下都寄希望于以这次机构改革来推动经济的发展。去年的这个时候，大家对国务院的机构改革很担心，各种猜测都有，甚至有人预测是凶多吉少。事实证明国务院机构改革不仅行动快，而且效果好，可以说是成功的。下一步就是地方机构改革了，全社会当然更加关注。
地方政府机构改革从某种意义上来说更为重要。中国有32个省、市、自治区，其中绝大多数的省、区人口和地域在世界上都能够算得上一个中等以上的国家。我国的经济发展主要在地方，所以我国这一次进行的机构改革，政府职能是否能转变、效率是否能提高，能否达到精简、高效的目的，地方政府机构改革是关键，仅仅有中央政府的机构改革是远远不够的。
相对于中央政府机构改革，地方政府机构改革的难度也更大。每一个省的经济和文化发展状况都不尽相同，对改革的承受能力也不一样。另外，在经历了4次机构改革之后，地方政府如果不下大决心，就容易走过场。地方政府机构改革要解决的问题很多，要政企分开、政事（事业单位）分开、政市（市场）分开、政社（社会团体）分开，还有一个我认为是不能回避的问题：党政分开。地方政府机构改革能否达到预期目的，这5个方面是重要标志。地方政府机构改革应该以转变职能为核心。
为了防止以往地方政府机构改革过程中出现的回潮，避免改革重新陷于一个旧的怪圈，必须强调机构和权力重新划分的制度化，也就是十五大提出的依法治国的目标。
这一场改革，更确切、更科学地说，应该是我国的一次行政体制改革。行政体制改革包括两个部分：一是组织机构设置，比如精简机构和人员；二是职责权限划分的工作制度，前提是权力划分。如何使权力更科学地运作？单纯地强调机构改革，会使人们以为机构改革就是减人、减机构，其实减少未必就是改革。简政和放权，我认为放权更关键，不放权不可能简政，简了政行政效率有可能照样得不到提高，相反权力可能集中在更少的一部分人手里，所以不要把目光仅仅局限在简政上。放权才能简政，简政必须放权。当然，放权是一个稳妥、渐进的过程，不可能一蹴而就，我们应该去推进这个过程。
行政体制改革是世界各国改革的共同点，而改革的核心内容都是放权。我国作为一人中央集权制的大国，在改革过程中放权比其他国家更为重要，可以说，简政和放权是经济发展的要求，也是政治民主、社会进步的要求，是大势所趋。
这次机构改革是决定21世纪中国能否经济发展和社会进步的关键举措，因此，不管有多大困难，都应该增强信心，明确方向，千方百计地搞好。
思路要更宽
继去年国务院机构改革完成后，地方机构改革已提到日程上来，这是20世纪末中国改革的重大举措，是一个重要的改革战役。因此，这次地方机构改革要从较长时间经济社会发展的要求考虑，思路要宽些，步子要大些。
（一）地方机构改革也应以转变政府职能为主线，机构改革不能就机构谈机构。机构改革必须打破过去高度集权行政体制的框框，对行政职能结构、权力结构要进行调整。要政企分开，政事分开，下放权力，把过多集中在上级部门的职权，下放到下级部门或基层，调动下级和基层的积极性。各级政府职权范围是不一样的，地方政府主要保证国务院政令贯彻执行，管好市场，管好公共事业，管好社会服务。地方政府机构改革要突出为社会公共事业的服务职能。
（二）地方机构改革要考虑纵向和横向的行政体制整体布局的改革。按现代行政管理的要求，行政组织纵向要减少层次，横向要控制管理幅度。我国地方政府的行政层次分省—地、市（自治州、直辖市）—县—乡（镇）；地方行政层次有的分三级、四级，甚至五、六级。地（行署）是省政府的派出机构，现有的省实行地市合一，行署是历史形成的，这次机构改革是否要将其延续下去，应从行政体制改革角度重新考虑。行政管理体制横向结构，除部门设置外还有行政区划的划分也是十分重要的。我国行政区划是从历史传统和计划经济体制时期延续下来的，有许多不利于现代经济社会发展的弊端。省的划分以及有的市县划分均有不尽合理的地方，这次地方机构也应适当予以考虑。机构设置不应是完全按行政区划框架内设置，最近的金融、银行体制改革已实行跨行政区设置，工商行政管理实行垂直管理，机构改革已迈出新的步伐。总之，机构改革应从行政体制改革的全局出发，统筹考虑，才能迈开更大步伐。
（三）机构改革要同构建“小政府，大社会”的管理体制的全局联系起来。要统筹安排积极发展社会“中介组织”，尽可能使社会公共事务的管理和经营实行“社会化”、“民营化”，社会能管和民间能承担的事情，政府要少直接管，政府只承担为数不多的规划、指导、监督、服务的职能。同时应采取措施大力发展社会“中介”组织、“服务”组织，逐步形成“小政府、大社会”的管理格局。
（四）地方机构改革要强调因地制宜，突出差别，不要强求一致。中国国土辽阔，人口众多，各地经济文化发展很不平衡，各地区对行政管理的要求也有很大差别。这次地方机构改革要在中央、国务院统一要求下，给各省较大自主权，在改革的模式、改革的方法和步骤等方面，可充分发挥地方的主动性和积极性，在改革中突出本地的特点和优势，在改革实践中各地可相互借鉴。
（五）地方机构改革要积极吸收国外经验，推动行政管理向现代化发展。当代经济发展，已出现“全球化”、“一体化”的趋势。作为与经济发展密不可分的各国政府行政管理也应相互沟通，相互接轨。当代各国都在此起彼伏地进行行政改革，值得我们特别注意的就是行政管理市场化的趋势，政府行政管理均充分运用市场机制和企业化管理经验，突出政府的服务职能。各国政府都强调行政管理的民主化、政府行政的公民参与、政府公职人员更好地为公众服务。现代科学技术，在行政管理中已经得到广泛应用，实现行政管理科学化、现代化和社会公共事业管理民营化、企业化，加强行政法制更是发达国家政府一贯关注的热点问题。总之，这些先进经验是很值得我国在机构改革中予以重视的。
注意协调配套
根据党中央、国务院的统一部署，新形势下的地方机构改革将于今年全面启动。这是我国政治体制和行政体制改革的一项重要内容，也是我国社会变革的必然要求。为了积极推动地方机构改革，并使之取得预期成效，必须解决好地方机构改革与几个方面的协调配套的问题。
第一，地方机构改革必须与经济体制改革协调配套。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四大以来，我国社会主义市场经济稳步发展，经济体制改革成效显著。经济体制改革的不断深入，客观上要求上层建筑各个领域进行相应的改革。地方机构改革就是这一改革的一项重要组成部分。因此，地方机构改革必须适应经济体制改革的需要，切实转变地方政府职能，实现政企分开，将企业经营管理自主权真正归还给企业，使企业真正成为市场经济的主体。地方机构改革只有适应经济体制改革的需要，才能够稳步地向前推进，也才能取得预期成效。
第二，地方机构改革必须与政治体制改革协调配套。政治体制改革是经济体制改革的必然要求，也是经济体制改革不断向纵深推进的重要的政治保障。我国政治体制改革的核心目标是建立高度民主的社会主义政治体制。这一改革目标要求地方机构改革必须与之相适应。具体来说，不仅要通过地方机构改革，使地方机构设置做到精简、统一和有效能，而且要使地方机构设置、职能、结构和运行机制置于地方人民代表大会及其常委会的监督之下，置于地方选民的监督之下。只有这样，才能通过地方机构改革，切实克服官僚主义，消除腐败现象，密切党和政府与人民群众的关系。
第三，干部人事制度改革要与政治体制、行政体制和经济体制改革协调配套。地方机构改革的重要内容之一，是精简机构，裁减冗员。这就必然涉及干部人事制度改革问题。而干部人事制度是政治体制、行政体制和经济体制之下的二级制度。这一制度的改革如果与一级制度相脱节，不仅不能发挥积极作用，而且还可能产生某些负效应。例如，政治体制改革的目标是建立高度民主的社会主义政治体制。而现代民主政治的主要表现形式是代议制，在地方，就是地方选民有选举、选择地方官员的权利。适应这一改革和发展的需要，地方主要官员的产生就应由间接选举和任免制转变为地方选民直接选举制。在行政领导体制上，我国宪法明确规定，地方各级政府实行行政首长负责制。这是一级体制。这一体制要求公务员制度中的相应机制要与之相适应。市场经济的基本特征是市场在资源配置中起基础性作用。而市场对资源的配置包括人力资源的配置。适应经济体制改革的需要，在地方机构改革中，下岗的干部如果分流到经济领域，就必须按照市场经济原则，经过培训，竞争上岗。
第四，地方机构改革必须与社会变革协调配套。目前，我国正处在社会转型时期，从自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，从农业社会向工业社会转型，从乡村社会向城镇社会转型，从封闭、半封闭社会向开放社会转型，从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型，从伦理社会向法理社会转型。社会结构的深刻变化，要求地方机构改革与之相适应。过去，我国地方政府机构的设置是建立在传统社会的结构形态基础之上的。而现在，这种传统社会结构形态正在逐渐被现代的社会结构形态所取代，这就不能不使地方机构的设置和结构发生重大的变化。地方机构改革只有适应深刻的社会变革的需要，才能起到推动和促进社会发展和社会进步的作用。
第五，地方机构改革必须与法制建设协调配套。长期以来，我国政治与行政法制建设严重滞后，极不适应社会主义市场经济发展和现代化建设的需要。这种情况亟待改变。要通过总结机构改革的经验，结合我国国情，借鉴发达国家的有益作法，逐步实现我国地方机构设置、职能、编制和运行程序的法定化，使我国的法制建设不断向前推进。
内外协调 整体推进
政府机构改革是党和国家政治体制改革的重要内容，是关系到国家政治、经济、社会等各个方面发展的一件大事。这次国务院机构改革，从方方面面的反映和半年多的实践看，取得了巨大的成功。按照中央的部署，今年各地的政府机构改革将陆续启动。国务院去年机构改革的经验，从界定职能上，回答了各部门是干什么的；从划分权限与完善机制上，解决了政府职能由谁实施和怎样实施的问题。三者相互关联、彼此互动，体现了机构改革所要求的内外协同、整体推进的思想。在今后地方机构改革中，要体现“逐级分权、纵向贯通、横向联结、程序简明、比例适当的多级递进控制结构模式”。要着重要抓好以下几个环节：
一是要理顺关系。要明确各个部门的职责，理清部门之间的职能分工，切实解决职责不清、职能交叉、政出多门的问题。要理顺部门行政机关的内部关系，根据“精简、统一、效能”的原则，科学地设计“三定”方案，通过对机构的压缩和调整，切实解决关系不顺、效率不高的问题，避免职能交叉或职能断档。
二是要转变职能。这是政府机构改革的主要目标。要从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从具体事务性工作中解脱出来，把不该管的具体事务交给社会中介组织和事业单位去做，集中精力研究制定工作思路和政策法规、规章制度，抓好贯彻落实和检查监督工作。要区别政府与社会的不同作用。
三是要优化结构。机构改革的关键是搞好人员定岗分流。要确定合理的公务员队伍的年龄结构、学历结构、专业结构和职务结构，努力建立高素质、专业化的公务员队伍；在搞好“三定”的同时，还要做好分流人员的思想工作，妥善安置分流人员。同时，要实现政府权力与能力的统一。
四是要完善机制。要健全规章制度，规范操作程序，提高办事效率。政府的运行机制要向高效、协调、规范方向转变，变条块分割运行为以各级政府为主体、纵向贯通、横向协调、整体运行，完善行政决策、执行、反馈、监督机制。要因地制宜，推广政务公开、为民解难的经验，及时总结各地在推广中创造的新经验，要在政务公开中，尤其是在一些比较敏感和容易出现问题的工作环节上，坚决做到公开、公平、公正，提高管理服务和依法行政水平。
城乡基层政权，在今后一个时期内应注意做好以下工作：
一是建立区、街道、乡镇的级别制度。可以考虑按照人口、财政收入、地域面积划分为甲、乙、丙、丁四级，并以此确定干部编制和机构设置。
二是党委书记应进入权力机关或行政机关去直接执政，使党和政府借助于法制的力量实现制度化、程序化的管理。这决不是一元化领导，其根本区别是已经建立健全了人民代表大会制度。如果党委书记实行兼职，则党委、人大、政府三个组织都会充实发达起来。也许，这样才能更好地党政分开。
三是基层机构应有区别，等级不同的区、街道、乡镇应设置不同的机构。
四是地方政府与基层政府的权力关系，应该明确划定，从而取消目前的条块分割局面。
改革的动力何在
机构改革是一场革命。而地方政府机构改革的难度比中央政府机构改革的难度更大，其改革的动力需求也就更大。那么地方政府机构改革的动力到底来自何方呢？
无疑，地方政府机构改革不可抗拒的社会动力是发展社会主义市场经济的需要，是发展生产力的需要，即归根到底是我国实现两个根本转变的需要。但又应看到，地方政府的机构改革要靠地方各级国家机关去具体操作。坦率地讲，由于国家机关部门利益、单位利益、个人利益的从中作用，在地方政府之中客观存在着改革的阻力。因此，我们在不否认机构改革的社会动力的客观存在的基础上，应着力在政府机关层面上培育改革的动力。从这个角度讲，地方政府机构改革的动力应来源于三个方面：
其一是“它动”。“它动”就是来自于中央政府的改革推动力。中国国情复杂，中央政府不可能包办地方政府的改革方案，但中央政府机构改革的决心、改革的总体原则（如转变政府职能、精兵简政、权责一致、依法行政等原则）甚至是改革某些具体目标的硬性规定（如人员分流的比例），是地方政府必不可少的推动机构改革的“尚方宝剑”。
我国是实行中央集权的单一制国家，地方各人民政府具有双重性质，它既是同级人民代表大会的执行机关，又是地方各级国家行政机关，服从国务院的统一领导。我国以前周期性的地方政府机构改革，无一不是首先来自上层，自上而下权力的推动。自上而下的改革推动力度之强弱，是地方政府机构改革能否取得预期目标的重要因素。以前地方政府机构超前改革试点的实践证明，“下动上不动，越改越被动”。广西的北海市、湖南的华容县政府改革的回潮，就是典型的例证。1998年的国务院机构改革为中央政府更好地推动各级地方政府改革创造了条件。中央不断出台的一些新的改革措施，如以费改税为核心内容的收费体制改革，以综合执法、垂直管理为方向的执法体制改革会直接驱动各级地方政府的相关部门改革。随着中央政府转变政府职能力度的加大、进程的加快，地方政府机构也必须做出调整以适应这种不断变化的新形势。
其二是“互动”。正像自然界物体之间的互动会生发出力量一样，社会生活中组织之间互动也会产生出一种彼此影响的力量。就地方政府机构而言，有四种“互动”会推动地方政府机构改革。
首先是企业组织与政府组织之间的互动。市场经济中生发出来的新型企业组织，强烈要求一个公正、廉价、廉洁高效的政府。
其次是地方政府组织之间的互动。以往各地的机构改革的步伐是不一样的，有些地方政府已经创造出若干先进的改革经验，如海南省以“先立规矩后办事”为原则创建“小政府、大社会”的改革方法、深圳以改革审批制作为转变政府职能突破口的作法、广东顺德以产权改革与机构改革相互匹配的作法、上海浦东、湖南华容党政管理综合化的探索等。这些左邻右舍的改革经验应转化为处于相似发展阶段的地区推动机构改革的动力要素。应否定“不为人先、左顾右盼”的改革哲学，不要过分强调“改革首先要服从现实”，而要强调“现实应服从改革”。应与先进看齐，不与落后为伍。
再次是，立法机构与行政机构之间的互动。各级人大应珍惜就地方政府机构改革做出决策的权力，跳出部门、利益之争的圈子，站在公共利益的角度，果断地做出理性科学的决策。
最后是行政部门之间互动。这种动力一般不为人们注意，但它的确是推动地方政府机构改革的一种内在力量。具体的行政部门总是处在一定的利益结构之中，这种利益结构是由具体的职责做为支撑的。在时代变革的过程中，各部门的利益发展又是不均衡的。这种利益发展的不均衡往往成为一个部门推动另一种部门改革的动力要素。在现实生活中，相互扯皮的行政部门，往往有“改革”对方部门的种种“设想”。这些“消极”的设想往往会成为决策部门“开发利用”的“积极”动力。
其三是“自动”。所谓的“自动”就是源于地方政府广大的公务员内部的一种自我要求改革的力量。这种“自动”源于公务员队伍对政府管理规律的体察，源于对政府改革大趋势的把握，源于纳税人意识的觉醒，源于对追求公共利益价值的认同，源于党和人民的多年教育与培养，源于支持改革奉献改革的朴素情怀。没有广大的公务员队伍支持的机构改革，是难以取得成功的机构改革。
总之，不可抗拒的社会动力会保证我国的地方政府机构改革一定会取得成功；精心配置“它动”、“互动”、“自动”三种动力要素，会使我国地方政府机构改革成功的条件更加具备。
为人民服务是根本
政府机构改革是深化改革的关键，是国家领导制度改革的重要内容，也是提高为人民服务水平的客观要求，无论是去年顺利进行的国务院机构改革，还是即将开展的地方机构改革，其根本目的都是提高政府机构为人民服务的水平。
第一，机构改革是我国社会主义改革目标的重要组成部分。党的第十五次代表大会上确立的改革目标是建立社会主义市场经济，而我国现有政府机构设置的基本框架是在计划经济体制的条件下逐步形成的。过去虽然进行过多次调整和改革，但由于历史条件限制和宏观环境制约，很多问题未能得到根本性的解决，机构设置同社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。不对现有政府机构进行改革，社会主义市场经济就不能建立。所以，转变政府机构职能，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制，是这次机构改革的目标，也是区别于以往历次改革的重要内容。
第二，精简仍是这次机构改革的重要内容。朱镕基把庞大的政府机关称为“吃饭财政”，把钱都吃光了。据统计，部门林立，效率低下的庞大机构每年要吃掉国民生产总值的20%。如邓小平讲的那样：“这确是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。”不改革死路一条。
第三，机构改革的根本是提高为人民服务的水平。中国共产党的唯一宗旨是为人民服务，因此，为人民服务是我国各级政府机构的存在基础和工作原则。在计划经济体制下，各级政府机构的权力是很大的。这些权力是人民群众给的，人民群众应该有权对政府各级机构的权力运行实施监督。可是，在过去几十年里我们忽视了对我们手中权力的有效监督问题。表现为：1，“家长制”曾长期作为党内生活方式，而党内生活方式又是同政府行为连在一起的，这种状况直到文化大革命结束才改变，但已经给我国的社会发展带来了很大破坏；2，效率低下，官僚主义严重。由于对机构具体行政权力缺少监督，加上冗员，权力自身的价值已背离为人民服务的宗旨，成为至尊。办一件事要跑几十次，盖几十个章的这种低效率情况普遍存在；3，以权谋私，贪污腐败。前不久出现的戚火贵现象在社会生活中并不是个别的例外，人民群众对此非常愤慨，但慑于权力又往往敢怒而不敢言。这种人把人民给的权力当成了自己巧取豪夺的手段，忘记了党的为人民服务的根本宗旨，败坏了党的威信，如果不立即加以制止，这些少数坏分子会动摇我们党的领导地位。上述现象说明，机构改革中加强监督、制约机制是提高政府机构为人民服务水平的必要措施。以往的经验还告诉我们，防止“家长制”的出现，反对官僚主义，打击以权谋私，惩治贪污腐化光靠教育不行，靠搞运动也不行，必须依靠法治，才能使监督和制约有威严性和持久性。正因为此，中央在部署机构改革的原则中规定：“按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法治建设。”江泽民同志在十五大报告中也指出，进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，是为了提高政府为人民服务的水平。由此可见，在改革思想深入人心，改革不断深入发展的今天，机构改革的内容已不仅仅是数量上的增减，还包括了质量上的提高和性质上的转变，这的确是一场革命。
当然，机构改革作为我国社会主义改革的重要部分，不仅涉及机关干部和职员，它还需要全体人民的共同参与和努力才能完成。没有了人民群众，政府机构就成了无源之水。
仅有“三定”是不够的
行政体制，简而言之，即行政主体（政府）的结构、功能（职能）及其运行规程。行政体制有其静态的一面，亦有其动态的一面。机构设置、编制规模、职能体系即其静态的一面；而行政体制表现在具体的行政管理中又是一个动态的过程，而且只有动态运作，才能在行政组织的承载下表现其基本功能。显然，如果仅有行政组织结构与职能目标的明确合理，而其动态的工作程序、运行规则不能得到合理的编排，行政体制的运行仍有可能处处遭遇梗阻，从而使行政工作的效能不能得到应有的发挥。事实上，我国目前行政管理中存在的诸多问题固然与组织结构、职能体系的不合理、不适应有关，但在很大程度上也是由于行政工作程序缺乏科学化的规范与法制化的保障所致。
所以，党的十五大报告中提出，要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。这实际上是对行政体制改革基本内容的最精辟的概括，并为我国的行政体制改革（机构改革）明确了方向。
以十五大精神来检验我们的行政改革实践，不难看出，作为行政体制改革基本方式的“三定”（定职能、定机构、定编制）已经显现出重大缺陷。因为不论是职能的改革，还是机构、编制的改革，都只是行政体制静态面的改革。所以，新一轮的行政体制改革（机构改革）不能仅限于“三定”，而应该在“三定”的基础上再拓展一步，加上一个“定行政程序”，不妨称之为“四定”。
所谓行政程序，是指行政管理部门在处理行政事务过程中必须遵循的一系列连贯性工作步骤及其工作规范。行政程序是行政体制责权结构的表现形式，亦是行政管理部门运行方式的具体体现。行政体制改革中的“定行政程序”，就是在深入认识和掌握行政管理的客观规律、以及各项行政工作的内在必然联系的基础上，科学、合理地设计与编制不同行政管理部门必备的工作程序。
将行政程序纳入行政体制改革之中，并将其与定职能、定机构、定编制并列，其必要性至少可以从以下四个方面来认识：
第一，党的十五大提出的机构改革的目标是，“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平”。那么，如何做到“办事高效、运转协调、行为规范”呢？显然，仅有过去“三定”中所涵盖的改革内容是难以达到的，必须具体落实到科学编排行政运行程序上来才会更为完整。
第二，科学地编定行政程序，将会使行政运行中的各个环节形成前后相继、结构紧凑、责任明确的工作流程。在这种编排严谨的工作流程中，行政人员没有推诿拖拉、敷衍了事的余地，而只能高效、优质地投入工作。另外，由于科学的行政程序总是力求以最优化的行政途径实现行政目标，因此，又能防止和避免因程序多余或冲突而带来的管理浪费，降低行政中人、财、物力及时间的消耗，实现低耗行政。
第三，科学的行政程序规程严格、手续明晰、环环相扣，行政人员只能照章办事，难以上下其手、借故索贿，因而也能从制度上促进政府机关的廉政建设。
第四，严格规定各部门的行政程序，有助于克服行政工作中的随意性，减少行政工作中不必要的干扰因素，督促行政人员依法办事，真正实行依法行政。
总之，行政体制改革中增加“定行政程序”的内容，由“三定”扩展为“四定”，既符合党的十五大对行政体制改革提出的要求，又能较全面地反映行政体制改革的逻辑内涵与客观实际。建议改革方案设计部门对此能详加研究。
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