重庆市：工业用地全生命周期管理
骆虹莅
近年来，国家和重庆市委市政府多次提出强化工业用地供应管理，提升工业用地效率。同时自然资源部也将工业用地供应改革作为工作要点之一。通过对重庆市部分工业园区开展调研，分析目前重庆市工业用地管理存在的问题，探索实施工业用地全生命周期管理，对于倒逼企业增强创新能力，促进产业项目经济转型，缩短土地周转期限，提高土地利用效率具有重要意义。
另外，对搜查过程的录音录像还有助于对实物证据进行鉴真。有学者指出，鉴真有两个层面的含义：“一是证明法庭上出示、宣读的某一实物证据，与举证方‘所声称的那份实物证据’是一致的；二是证明法庭上所出示、播放的实物证据的内容，如实记录了实物证据的本来面目，反映了实物证据的真实情况。”[8]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的司法解释》第73条第1款初步确立了对实物证据的鉴真制度，该条规定如果物证、书证没有附笔录或者清单，其来源无法得到证明时，不得作为证据使用。如果实物证据是搜查取得，则录音录像可以对该证据的来源及其取得时的形态或者说在保管中是否发生变化提供证明。
一、重庆市工业用地管理面临的问题
为全面准确把握重庆市工业用地在全生命周期管理各个环节存在的问题，对主城区两江新区龙兴、鱼复、水土工业园区，城市发展新区大足区工业园区、双桥工业园区、高新技术产业开发区和长寿经开区、长寿工业园区进行了调研。通过梳理归纳，重庆市工业用地供应管理存在以下几个方面问题：
（一）项目准入审查不严，部分项目质量较低
当前，部分区县在产业准入政策方面还未建立完善的审查机制，如何审查、由谁主导、结果如何体现等都缺乏明确规定。一些经济欠发达或区位优势不明显的园区招商引资难度较大，对入区投资项目来者不拒，忽视了项目质量，不利于开发区科学、持续、高效发展。同时，由于缺乏对项目的投资前景、环境影响、融资渠道、投资强度等综合考虑，受融资、经营、政策等影响，易造成土地闲置、用地不够集约。
（二）供应年限较长，土地供需矛盾大
目前，工业用地仍按法定最高年限50年一次性供应，但据调查，我国企业的平均寿命不足17年，政府的优惠政策和园区投入大量财力、物力、人力招商引资来的企业并不能保证在土地使用期内带来稳定的财税收益。同时，由于企业一次性买断50年的土地使用权，有权在倒闭后继续占有，加大了土地腾退难度和回购成本，极易造成土地、房屋的空置浪费。随着新型城镇化建设进程的不断加快，一边是用地指标越发吃紧，一边是土地空置、腾退缓慢，国有建设用地供需矛盾更加突出。
（三）供应方式流于形式，市场配置程度不高
租赁、出让均是《土地管理法》规定的国有建设用地有偿使用方式，但目前工业用地供应基本为50年一次性出让，采取租赁供地或缩短年限出让的较少。建议充分考虑市场需求和工业企业寿命周期普遍较短的现实特点，尽快探索工业用地租赁和弹性出让供应方式。工业用地租赁建议借鉴上海、广州、深圳、临沂等地先进经验和重庆市实际，规定工业产业项目用地首期租赁时间不得超过5年，租赁期满，符合工业产业项目用地续租条件的，可以申请办理续租。租金的测算以评估的出让市场参考价折算成的对应年期的租金为参考，集体决策确定。对于弹性出让的年限，结合对各类别工业项目产业寿命的统计分析，可规定重庆市工业用地弹性年期出让的最高年限为20年。符合出让续期有关规定条件的，出让年期届满，经审查批准，可以申请办理续期。
为提高工业用地利用效率，地方政府必须依据投资协议、注册资本、投资强度、产出效益等各项指标对工业项目的合理性进行缜密论证，确保落地工业项目能够存活并产生良好的经济效益。尤其对于招商引资项目以及用地面积较大的重点、重大工业建设项目，必须会同相关职能部门或者征求专家意见对项目用地论证后，方能确定供地计划。具体来说，地方政府须对工业企业的新增用地需求层层把关，严格控制。对一些规模较大，分期实施的大中型工业项目，地方政府要依据“整体规划、总量控制、分期供地、限期开发”的原则，预留规划用地范围，按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地，不得先供待用；对企业申请增资扩建用地的，要求必须优先使用已有建设用地，并将已有的土地与新申请用地数量一并核算用地指标；对同一企业有多处土地，部分土地尚未落实项目投资建设的，或已批土地尚未建设的，不再安排新的用地。
（四）土地利用监管薄弱，利用效率偏低
土地利用监管方面存在的问题主要包括以下几个方面：一是履约管理不力。政府与企业仅签订了出让合同，从示范文本来看，仅对工业项目的固定资产投入和非生产性用地比例有单独规定，产出效益、创造税收等核心指标没管住，且无有效监管措施，企业违约成本低，招商目标难以实现。二是转让审查不严。工业用地担负着投产创收重任，但当前转让审查与其他用地并无差别，受让企业水平无法保障，二级市场准入同样缺失。三是退出机制不健全。除政府实行片区性收回外，因针对单个企业的退出机制不完善、收回成本过高，闲置用地、低效用地处置等都非常困难。
结合前述对重庆市工业用地管理问题的分析，借鉴其他地区工业用地供应管理政策的有益探索，为切实加强重庆市工业用地供应管理，促进土地资源节约集约利用，提出以下建议：
二、对策建议
1.1 研究地区概况 调查在济源市王屋镇辖区内进行，王屋镇位于济源市西部山区，西与邵原镇接壤，南与下冶镇毗邻，北与山西阳城县山水相连，东与大峪镇、承留镇搭界，距市区37 km。总面积251.8 km2，森林覆盖率达71%，气候为暖温带大陆性季风气候，土壤为褐土和棕壤土两大类，全镇辖44个行政村。
（一）健全工业用地产业准入机制，严格用地标准
支持向量机(SVM)是一种类似多层感知器网络或径向基函数网络的广泛应用于模式识别和非线性回归的学习算法.SVM的理论基础是统计学习理论的结构风险最小化的近似实现,具体来说是学习机器在测试数据上的误差率以训练误差率和一个依赖于VC维数(Vapnik-Chervonenkis dimension)的项的和为界,对于可分模式情况,SVM对于前一项的值为0,并使后一项最小化.其具有计算简单、理论完善、求解有效、通用性以及鲁棒性等优点.
（二）改革供应方式，试行弹性年限出让
目前工业用地使用权多以招标拍卖挂牌方式出让，但地方政府由于利益的驱使，为了尽可能多地引进资金和项目，与用地单位多采取“一对一”定向出让方式。“一对一”定向出让方式，就出让方而言，是一种主动让利的行为；对土地使用者来说，是一种不公平、不公开、不公正的竞争。其结果易造成土地市场配置效率低，助长土地投机行为，扰乱正常的土地市场秩序，使工业用地出让缺乏市场竞争。
（三）构建土地利用动态监管机制，实行项目全过程管理
工业用地供后监管难点主要表现为闲置土地处置难、企业开竣工监管无抓手、企业投资税收达不到合同约定处理难等。建议参照深圳等地的先进做法，让土地使用者与开发区管委会或产业行政主管部门签订产业用地监管协议书，合同和产业用地监管协议书共同作为工业用地供后监管与考核的依据。同时，引入合同履约监管制度、项目竣工验收管理制度和考核评价制度，以合同履约管理、竣工验收管理、考核评价成果应用等规定为抓手，努力强化工业用地供后监管。此外，强化工业用地供后监管还应明确对增减建筑面积处置、续租续期条件、租赁转出让要求、转让管理规定、擅自改变用途处置等情形的规定，并构建工业用地退出与收回机制，尽量疏通工业用地退出渠道。
（四）实行不同区域、不同产业类别差别化对待，强化新型工业用地供应管理
为体现区域的差异化管理，建议依据不同产业类别、不同功能区，设置四种供地情形，即“不予供地”、“租赁”、“先租后让”和“弹性出让”。对于产业禁投清单明确的“淘汰”类和“禁止”类项目，在该区域不予供地；对于产业禁投清单明确的“限制”类项目，实行“租赁”和“先租后让”，对规模较小的农副产品加工、食品制造等行业统一实行“租赁”，对规模较大的装备制造等支柱产业实行“先租后让”。同时，按照各功能区产业定位不同，对其中各区域鼓励的产业类别和区域支柱型产业实施“弹性出让”。为体现产业用地类别的差异化管理，建议分传统工业产业项目、标准厂房项目和生产性服务业项目三种项目用地类型，制定不同的用地管理模式。同时，还应在出让合同及产业监管协议书中对项目设计要求、建设标准、可用于租售的建筑面积比例、租售价格、租售对象要求等事项进行明确约定，作为土地供后监管的依据。
（五） 尽快开展工业用地全生命周期管理改革试点，加快研究制定工业用地全生命周期管理相关办法
建议针对前述改革方向，选取改革积极性较高、工业园区发展较好、工业用地资源紧缺的区县，先行开展相关试点工作。在试点成功经验总结基础上，研究制定《重庆市工业用地全生命周期管理实施办法》，进而指导全市工业用地供应管理改革。
（2）第一学段知识点个数范围是1~3，第二学段范围是4~7，第三学段是8~9．一些知识点在不同版本中的组合情况不同．内容在3个学段有一定重复，随着学段升高，广度在“上升”．
（作者单位：重庆市沙坪坝区国土事务中心）
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