唐宋时期的中枢秘书官，本文主要内容关键词为：唐宋论文,中枢论文,秘书论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
古代中枢秘书官是指中央起草文书诏命的官员。北宋类书《册府元龟》归之于“词臣部”，清季政书《六典通考》系之于“历代复逆之官”。它以“代王言视”、“发演丝纶”为职任，是君主的喉舌和耳目，始终处于国家政务活动的中心。历代君主在标榜“朕即国家”的同时，总是企图实现朕即政府，从而包揽政府的行政事务。而实现这一企图的重要步骤，就是在行政系统之外组建内朝，以新的秘书班子牵制以宰相为首的外朝官的政务活动。于是就有了君权与相权的矛盾，就有了相职的演变，也就有了秘书官合二而一和一分为二的变化。在周，有内史和外史，掌书内命和四方之命。在汉，有御史大夫作为皇帝的秘书长，有丞相长史作为相府的秘书长；武帝以后，组建内朝，培植尚书作为皇帝的亲信和喉舌，但执政臣僚往往通过“领尚书事”、“录尚书事”的形式与皇帝争夺对秘书官的领导权。魏晋以降，皇帝又以中书取代尚书的出令权，中书监、中书令和中书侍郎，成了新的内朝秘书官，但这些职务作为中书省的长官秩高位重，往往与尚书省的长官处于共同执政的地位，因而不宜专司命词出令之任。南北朝以后，又起用品低资浅的中书舍人掌司纶命。中书舍人在行政系统上是中书令、中书侍郎的属官，而在实际地位上又是皇帝的亲信，因而是秘书官的最佳人选，是割据时代君权相权矛盾达成暂时妥协的产物。到了唐代，天下统一，君主不再满足于和宰相共同拥有一套秘书机构，任何政务都要通过宰相才能施行，于是不断延引亲信臣僚，商讨政事，撰制文诰。终于，在玄宗开元二十六年设置了学士院，广招贤俊充任翰林学士，与中书舍人共同撰制文书诏命。而后，唐、宋两代一直是两套秘书班子并存。翰林学士撰制皇帝以国家的名义发布的文书，称为“内制”，中书舍人撰制通过宰相以政府的名义发布的文书，称为“外制”，合称“两制”。两制是新形势下君权、相权争夺对秘书官领导权的产物，是古代中枢秘书制度发展的重要阶段，它们从不同角度出纳王命，把皇帝的意志用正式公文的形式肯定下来，从而具有法律效力；同时凭借特殊的身份和地位对皇帝的决策施加影响，有时还代表皇帝和政府处理各种临时事务，因而具有秘书、参谋、顾问和钦差多重身份，在中央官僚机构中处于承上启下的地位，对国家的政治生活和文化建设都有重要影响。因而，考察两制官的发展、演变和执掌，对于认识君权、相权的矛盾运动和相职演变的历史轨迹，对于认识唐宋时期的国家政体以及秘书制度、人事制度和决策制度，都不失为一个重要的视角。
一、两制的历史演变
唐宋时期两制官的发展演变过程，大致可分五个阶段。
第一阶段，唐朝前期，即从唐初到玄宗开元二十六（738年）年，为两制的萌芽阶段。
唐初，沿前代旧制，草诏出令权在中书舍人。中书舍人为“文士之极任，朝廷之盛选”，膺其职者皆硕学鸿儒，唐初名臣多历其任。但是，中书舍人毕竟是行政系统之内的外朝官，其政务活动要听命于宰相，处理文书的工作实际上是“佐宰臣判案”，因而有“宰相判官”①之称。此种地位正处于君权、相权矛盾的焦点。从唐初开始，皇帝就有意识地分割中书舍人的草诏出令之权。太宗为秦王时，就有“十八学士”常常被延入卧内，访以政事。继位后，一些亲近大臣如温大雅、魏征、李百药、岑文本、褚遂良、许敬宗、上官仪等“时召草制，未有名号”。高宗乾封以后，又召“北门学士”，入禁中修撰，参决朝廷疑义及百司奏疏，“以分宰相之权”②。玄宗又以“中书务剧”为借口，设置翰林待诏及翰林供奉，执掌“四方表疏批答，应和文章”，它们已初步具有内朝出令官的性质。
唐代的学士官，有两个发展方向。一是行政系统之内的文化机构，其主要职能是征集校理图书典籍，撰述文字，教授生徒，作用是弘扬和传播文化遗产，为朝廷典章礼仪制度提供佐证和依据，培养各方面统治人才。而参政、议政，执掌内朝出令权是其兼职，随着正式内朝秘书官翰林学士的出现，此种职能便不复存在了。如唐代的弘文馆学士、集贤院学士等。学士官的另一发展方向是行政系统之外的临时差遣，其主要职能是侍从皇帝，以备顾问，并逐步分割中书舍人的草诏出令之权。如太宗的十八学士、高宗时的北门学士，玄宗时的翰林待诏、翰林供奉等。后者显然是翰林学士的直接职官渊源，两制中的内制也正是由此孕育出来的。
第二阶段，唐代中期，即从玄宗开元二十六年到宪宗元和元（806年）年，为两制的草创阶段。
开元二十六年始建学士院，改翰林供奉为学士，此举标志着内制的正式诞生，也是中枢秘书官区分两制的正式开始。但是，玄宗还没有来得及对这一新生事物加以完善和补充，便爆发了安史之乱，致使这一制度的草创经历了肃、代、德、顺、宪五朝，才得以逐步纳入正轨。第一，班序有了规定。学士院是独立于行政系统之外的临时机构，翰林学士也是在外朝职事官中选拔的临时差遣。为了在行政系统中找到它的位置，德宗兴元元年下诏，“令翰林学士朝服班序宜准诸司知制诰例”③。这表明翰林学士已与原官“绝曹”，而按原中枢秘书官确定它的位置。“诸司知制诰”是指代理中书舍人命词的其它人员，其地位相当于试用期间的中书舍人④。第二，员额有了规定。德宗时，依中书舍人例，确定翰林学士员额为六人。第三，出现了学士院院长——承旨学士，执掌机密重大政令的谋划与起草。自宪宗时郑为承旨至懿宗共有承旨52人，其中30人拜相，占总数的58%⑤，足见其地位的重要。
随内制翰林学士的出现及各项制度的草创，作为外制的中书舍人则渐趋衰落。最突出的表现是员额经常不满。中书舍人六人，高宗时长期只用一人为中书舍人⑥。至玄宗天宝以后，安史乱起，天子播迁，百官不能依常规差除，以致出现无员的情况。德宗建中四年至贞元二年间（783-786年），中书舍人始终处于独员状态。贞元中权德舆“居西掖八年，其间独掌者数岁”⑦。因中书舍人缺员，中书书诏填委，无法正常流通，只好选品低资浅的官员加知制诰衔代中书舍人命词。中书舍人员额的减少与品秩的降低使其参政议政的决策职能大为削弱。
第三阶段，唐朝后期，即从宪宗元和元年到唐末，为两制的定型阶段。这一阶段，两制官选授、迁转的范围和方式基本确定下来，由此决定的两制官的概念也明确下来。
（一）两制的选授
1.内制的选授范围及选授方式。唐代内制官的选授有范围广、品秩低两个特点。翰林学士“皆以它官充，下自校书郎上及诸曹尚书皆为之”⑧。自玄宗至懿宗入院学士180人次，入院时本官品秩在正五品以下者占85%以上⑨。其选授方式至为严格，既须考试，又须试用。入院的基本条件是“词艺学识”，而且还要才思敏捷，因为充职者要在限定的时间内根据所承词头撰拟出正规文书，学识寻常、才思愚钝者不堪其任。因之，翰林学士一般要先试而后除。学士之试，始于德宗，完善于宪宗。如白居易于元和二年十一月充翰林学士，即试制诰等五首⑩。学士经考试合格入院后，还须有一定时间的试用期。试用期满后，加知制诰衔，然后得作文书，试用期间，仅备顾问。试用期的长短，依本官资序而定，一般官至前行郎中，方加知制诰衔，掌司内命。只有本官为中书舍人，才可不加知制诰三字。
2.外制的选授范围和选授方式。唐后期，官员一般不得直接被任命为中书舍人，而多是选拔正五品以下的外朝职事官加知制诰衔代行中书舍人之职，然后循资迁授中书舍人。穆宗时规定了诸官知制诰迁授中书舍人的资序和年限。计有卑官（如监察御史、拾遗、补缺等），尚书省诸司员外郎、郎中，谏议大夫、给事中、翰林学士为外制的选授范围，一般都在正五品以下。知制诰依本官资序而确定的试用期限为：卑官二周年转员外郎，员外郎二周年转郎中，郎中二周年正除中书舍人。其中，员外郎、郎中应依后行、中行、前行的资序迁转；前行郎中知制诰，是正除中书舍人的最后资序，试用期为一年。谏议大夫同前行郎中，给事中与翰林学士可以正授中书舍人，不须试用(11)。
就两制官选授的范围和方式而言，其同者，都有范围广、品秩低的特点，都有须经试用的要求。其异者，两制试用性质不同，外制试用期间得作文书，内制试用期间不作文书，内制须经考试而外制不须考试，其中内制严于外制的基本精神是不言而喻的。
（二）两制的迁转
两制官是通过对中书舍人事权的分割确立起来的，因而从品秩上说，中书舍人是其标尺或参照系。在院供职其间的两制官，都以中书舍人为迁途。唐代后期的中书舍人，有职事官和寄禄官两种情况。据考此时中书舍人共264人，其中98人是充任翰林学士的中书舍人，其性质为寄禄官(12)。其余166人才是职事官，而这166人也多是由诸官知制诰循资迁授的。
对两制官出院以后的迁途，我们只能以中书舍人和翰林学士这两个官员群体为依据加以考察。唐代中书舍人迁途在前期和后期没有明显变化，都以迁六部侍郎为主途。两唐书列传人物曾任中书舍人者279例，其中迁六部侍郎者165例，占60%左右(13)。翰林学士出院后一迁入相与再迁入相的情况较为普遍，德宗、顺宗两朝出院学士23人，其中7人拜相，占30%；宪宗至懿宗出院学士131人，其中46人拜相，约占35%(14)。翰林学士寄禄官一般低于或等于中书舍人，但出院一迁、再迁之后却高于中书舍人，这是唐代重内制轻外制的明证。
（三）两制概念试释
对唐代两制官的表述，或云“翰林学士和中书舍人”，此说忽略了诸官知制诰也掌命词的事实；或云“翰林学士、中书舍人和知制诰”，此说混淆了翰林学士有知制诰与未知制诰之别、中书舍人有职事官与寄禄官之别。因之，要准确理解两制概念必须弄清三个关系。(1)知制诰与两制的关系。试用期间的中书舍人加知制诰，试用期满的翰林学士加知制诰，凡知制诰者都作文书，都是正式两制官。(2)中书舍人与两制的关系。作为职事官的中书舍人视草外制，作为寄禄官的中书舍人可视草内制，凡中书舍人都作文书，都是正式两制官。(3)翰林学士与两制的关系。加知制诰的翰林学士草内制，寄禄官为中书舍人的翰林学士也可草内制，而试用期间的翰林学士仅备顾问。要之，唐后期的两制有广狭二义：广义的两制是翰林学士、中书舍人和知制诰；而狭义的两制是作为职事官的中书舍人、加知制诰衔代中书舍人命词的其它官员为外制，加知制诰衔的翰林学士和寄禄官为中书舍人的翰林学士为内制。
第四阶段，即北宋元丰改官制之前，是两制的鼎盛阶段。
这一时期的两制官在选授上，表现出许多与唐代不同的特点。首先，在任用资格上，比唐代更为严格。宋代两制官要求必经科第出身，还要有文字工作的经历。两宋翰林学士可考者397人，其中350人有进士出身，占88%(15)。外制知制诰要求有修起居注或史馆修撰的资历，内制翰林学士一般要求有知制诰的经历。其次，在任命形式上，停止了试用，出现了权摄。北宋前期中书舍人完成了从职事官到寄禄官的转化，不再履行命词之任，而知制诰成了起草外制的正式官员。实际起草诏命的翰林学士，除了寄禄官为中书舍人者之外，仍要加知制诰衔。知制诰的全面“转正”即宣告了两制试用制度的废止。这是因为文字工作的经历事实上已解决了试用的问题。而没有文字工作经历的或官序未至者代理内外命词则采用了权摄的形式。于是，“直舍人院”、“直学士院”便应运而生了。二职相当于代理知制诰、代理翰林学士。如正官不缺，权官“即令罢”。第三，对两制官的考试制度作了改革，由唐代的试内制变成试外制。北宋前期，出任知制诰除了少数有文学资望的人之外，都要经过考试，其考试方法相当于唐代翰林学士的考试。考试制度由内制而外制的变化，反映了两制官官阶的此升彼降和实际地位的此消彼长。唐代学士官阶低于舍人而实际地位高于舍人，宋代学士官阶高于舍人而实际地位却是两制并重的。北宋前期两制官选任上的若干变化，都反映了这一基本精神，那就是对唐代“扬内抑外”的偏向加以矫正，使这两套秘书班子在新的形势下达到新的和谐。
两制并重局面的出现，是君权、相权矛盾运动在秘书官制上的重要表现。唐后期以来，翰林学士的崛起和枢密使、神策中尉等宦官的擅权，使相权大为削弱。宋代正是有惩于此，才在事实上强化相权的。旧制每游宴，只翰林学士得以赴召。太祖时，始令中书舍人“从游宴”(16)。舍人从游宴看似小事，其实际意义是，中书舍人已从唐代后期“但知命词”的外朝秘书官变为亲信侍从官了。更应引起注意的是，舍人地位升降的背后是相权的沉浮。
北宋前期的两制之盛，还表现在兼领或别领省府职任上。唐代末知制诰的翰林学士仅备顾问，而此时未知制诰的翰林学士则可别领省府职任，知制诰的学士亦可兼领省府职任。“其带知制诰即厘本院职事，其别领省府职任者，即不带知制诰”(17)。如冯京为翰林学士知开封府，叶清臣为翰林学士权三司使(18)等，即“不复归院供视草之职”(19)。又淳化二年命“翰林学士苏易简、贾黄中同勾当差遣院，李沆同判吏部流内铨”(20)，即未离学士院职事而兼领省府职任。一般由翰林学士兼领或别领的都是新生的重要部门的职事，事繁者出院专典，事简者在院兼之。如王旦“为翰林学士兼知审刑院”(21)，兼知者，意即不离本院职事。又王草胡宿侍读学士制：“翰林学士知制诰知审刑院胡宿可兼侍读学士”(22)。胡宿知审刑院衔内仍带知制诰者，以其仍掌命词之故。准此，北宋前期的翰林学士有三种情况：一是加知制诰衔专司内命的，二是加知制诰衔即掌内命又领外司职任的，三是不加知制诰衔出院别领省府职任的。
北宋前期的外制知制诰，也有两种情况。一种是在院供职的，一种是别领外司的。如真宗时“刑部员外郎王随为工部郎中知制诰知扬州”(23)，可知脱离舍人院出领“外藩”的王随，结衔仍带知制诰。上述脱离本司职任的两制官员，仍在舍人院、学士院保留编制，衔内所带知制诰与翰林学士为文官帖职，相当于杂学士和待制。这是北宋前期官、职、差遣分授的特色在秘书官制上的反映。
第五阶段，即元丰改制后到南宋，为两制的嬗变时期。这一时期的两制官员额、选任、执掌和性质，都发生了变化。
第一，两制官员额均由六员裁至二员。第二，不再兼领或别领省府职任，而专以行命令、为制词为职事。第三，确定了正式品级，中书舍人为正四品，翰林学士为正三品。第四，不必再加知制诰衔，中书舍人“始正官名”，外制加知制诰自然停止；翰林学士仍有加之者，完全是因袭旧习，“徒成其赘”(24)。第五，任用形式上，权摄更为普遍，“直舍人院”、“直学士院”、“舍人院权直”、“学士院权直”成了主要的任用形式，新除者以带“兼权”为多。第六，任用前的考试制度流于形式。修注官除中书舍人，如曾“权行词”即视为已试，不必再试了。而未经修注可以“兼权”入院，亦复免试。词臣先试后命的成规，“自渡江以来，废而不举”(25)。
两制官的上述变化表明，它已从差遣转化为正官，由于员额的减少，执掌又仅限于命词出令，其政治作用业已式微。特别是翰林学士，已从行政系统之外纳入行政系统之内，“天子私人”、“内相”的地位逐渐丧失。南宋权相的屡出，也从一个侧面说明了这一点。
综观两制官的发展变化和彼此消长的过程，不难看出：君权、相权的矛盾运动是其发展演变此消彼长的内在动因；翰林学士从行政系统之外向行政系统之内转化，是内朝秘书官发展变化的自身规律；外制官从职事官到差遣，再从差遣到职事官的变化，是其发展的基本特征。
二、两制的执掌
（一）撰述王命的喉舌之官
1.两制草诏权的分工。两制既为中枢秘书官，其主要职能就是撰述制、敕、诏、令。依其“天子私人”和“宰相判官”的不同身份，所行文书各有侧重。
翰林制诏即属于内制翰林学士所行文书大体可分为五类：(1)人事方面。立后、建储、册妃主、封亲王、郡王、拜免三公将相以及上述人员兼职、加官、加封等任免文书。(2)号令方面。大赦、曲赦、布大政令、号令征伐、诫励百官、晓喻军民、减名租税、劳问臣下等具有法令、法规性质的文书。(3)批答方面。主要是对高级官员表疏所作的批示，是对一些具体问题的处理意见和对上疏人诫励劳问等文辞。(4)“藩书”方面。这是予境内其它政权或境外政权的书信，有关外事活动的文书。(5)应用文辞方面。这是朝廷举行典礼、朝会或重大的祭祀活动、宗教活动时，临时应命撰制的文词。上述五类，以人事方面和号令方面最为重要，一般以白麻纸为书写材料，称为“白麻”内制。
中书制诰即属于外制中书舍人（或知制诰）所行文书，主要可分三类：(1)将相以下百官的任免；(2)将相以下百官的黜徙、加勋、加阶、封爵等文书；(3)高级官员的亲属和命妇的封赠等文书。此类文书的突出特点，是几乎全部与人事有关，一般以黄麻纸为书写材料，称为“黄麻”外制。
外制命官文书的任免对象，上限可以确定在将相以下（不含将相），但下限却依其供职部门的系统不同和所任职务的性质不同变动很大。据笔者初步考察，其下限应确定在：尚书省自诸司员外郎以上，中书、门下省自左右拾遗（宋为左右正言）以上，御史台自监察御史（含里行）以上，秘书省自正字以上，诸监、寺自丞（宋含太常寺博士、国子监学正、学录）以上，东宫官自庶子以上，内命妇自掌记以上，地方藩镇、节镇、知州自掌记以上。宋代侍从官自待制以上，带职官自直秘阁以上，寄禄官（阶官）自中散大夫以上(26)。
2.两制草诏权分工的阶段性。上述两制草诏权的分工，并非从来就是泾渭分明的，不同时期其宽严弛张也大不相同。
(1)两制萌芽阶段草诏权主要在中书舍人。处于萌芽状态的内朝秘书官如北门学士、翰林待诏、翰林供奉则“止于唱和文章，批答表疏，其于枢密，辄不予知”(27)。因而尚无真正意义的分工。
(2)两制草创时期的草诏权分工仍不严格。学士院虽创始于玄宗，但玄宗朝的翰林学士如韩、闫伯、孟匡朝、陈兼、蒋镇、李白等“但假其名而无所职”。肃宗在灵武继位后，事多草创，权宜济急，翰林之中，始掌书诏。但肃、代两朝翰林学士并未专擅拜免将相一类的“白麻”内制，此类文书或由中书舍人掌之。如贾至、常、杨炎等都曾在中书舍人任上行“白麻”内制(28)。德宗朝翰林学士草诏权逐渐加强，两制分工也渐趋明确。贞元中任中书舍人时间最长、最受德宗赏识的权德舆也承认“德音宥秘皆出自中禁，西掖所掌止于命官”(29)。现存权氏所行制书仅贞元十六年九月撰《齐抗平章事制》(30)为“白麻”内制，其余均为中书制诰。德宗还对“白麻”的使用范围作了进一步界定，“天子封建或用宰相，以‘白麻’署制，付中书门下”，并“罢统军用麻”(31)。
(3)两制定型时期草诏权分工基本明确。宪宗“元和初，学士院别置书诏印。凡赦书、德音、立后、建储、大诛讨、拜免三公将相曰制，百官班于宣政殿而听之。赐与、征召、宣索处分之诏、慰抚军旅之书、祠饷道释之文、陵寝荐献之表、答奏疏、赐军号，皆学士院主之，余则中书舍人主之。其翰林学士、中书舍人分为两制，各置六员。”(32)这是官方首次把两制概念明确下来，同时也把其草诏权分工明确下来。元和五年，又重申“凡将相出入，皆翰林草制，谓之‘白麻’”，并“罢中书草制”(33)。至此，中书舍人行内制，原则上已被停止了。但是，终唐之世，两制草诏权的分工都不是很严格的。一方面，在外制缺员或无员的情况下，翰林学士加知制诰衔代行中书制诰是很常见的；另一方面，即使在唐朝后期，中书舍人行内制的情况也是存在的，如宣宗大中时，崔、沈洵均在中书舍人任上草命相制(34)。
(3)两制鼎盛时期的草诏权分工最为严格。有关这一时期的两制分工情况，下文将专门讨论，这里仅谈一下兼代的问题。唐代两制兼代是“互兼”，即内制可兼外制，外制也可兼内制。而北宋前期则是“顺兼”，即内制可兼外制，外制兼内制则甚为罕见。此时知制诰六员，常除四员，如因故无员当值则由翰林学士暂代命词。如天圣四年五月丁丑“以知制诰蔡齐、章得象并为翰林学士，时舍人院无知制诰，特召翰林学士夏竦草词”。景元年正月乙卯，“命翰林学士石中立、张观权行舍人院制词，以知制诰郑相、胥偃、李淑等并权知贡举也”。而外制代行内制，则被认为是非正常的。如天禧四年十一月戊辰，丁谓、李迪罢相，“事颇迫剧，其制词，舍人院所草也”。又乾兴元年六月庚申，丁谓再度罢相，“时亟欲行，止召当直舍人草词”(35)。可见，外制只有在事“迫剧”或“亟欲行”的非正常情况下才代行内制，且止于免职文书，命相文书为外制所代者，迄未发现。
(5)两制嬗变时期的草诏权渐趋合一。两制员额的减少和翰林学士“内相”地位的丧失，在草诏权上出现“两制互代”、“一人兼掌”的情形。第一，两制一方无员当值，另一方即可代行。“近岁翰苑止双员。淳熙五年学士周洪道为御试详定官，直院范致能除参知政事，本院缺官，得旨，遇有撰直文字依例送中书舍人。十四年，学士洪景庐知贡举，直院李献之出使，主持制诏孔目官李植请于朝，遂用五年例云。”(36)第二，两院都有员当值，但因当草诏书的任免对象或批答对象与当值者有亲旧、恩怨关系时，可“引嫌”不草制。于是出现“都司行制词”、“阁下草批答”(37)的现象。第三，朝廷明令特许一人兼掌内外制。洪适于“乾道元年五月迁翰林学士，仍兼中书舍人”(38)，吕居仁“赐出身，兼掌内外制”(39)，陈傅良“既居西掖，又直北扉”(40)。身兼内外制的胡寅说：“自来学士院缺官，多是西掖词臣权摄，事体为顺。”(41)渡江以来，内制缺官，任命中书舍人为直学士院，身兼两制，甚为普遍。这是向金元时期两制合一转化的中间环节。
3.两制草诏权分工的性质。依上所述，两制草诏权分工最严格的是北宋前期。下面以此为对象，分析一下其草诏权分工的性质。
(1)应从封建政体和秘书工作原则上考察两制的分工。中枢秘书官区分两制实际上确立了皇帝的国家元首、宰相的政府首脑地位。如宣战、媾和、布赦书、降德音、与外国书信往来等，应由皇帝出面，以国家名义行文；立后、建储、册妃主、封亲王等既是帝王家事，又事关“国本”，宰相虽得参议，拍板当由皇帝。而拜免三公将相事关宰相个人荣辱，应由皇帝裁断，以国家名义行文，宰相理当回避。批答高级官员的表疏，是君臣单独议政的书面表现形式，学士仅可代劳，宰相不得与闻。因此，皇帝以个人或国家的名义发布的文书，应由内制翰林学士起草，而皇帝通过宰相以政府的名义发布的文书，应由外制中书舍人起草。在秘书制度的原则上，应有明确的发文机关和承文机关，发自内廷的、代表皇帝或国家的文书，中书只是承文机关；而发自中书代表政府的文书，政府各部门都是承文机关，而内廷只是抄报机关。这种文书流通的程序不能颠倒。如建储、命相等重大政令，学士一定要面奉圣旨，才得命词，既便是宰相传达的圣命，学士也不执行。仁宗嘉七年八月丁丑，宰相韩琦召翰林学士王草英宗建储诏，王曰：“此大事也，必面得旨。”至仁宗亲自召见王，说明立皇太子出于己意，王才肯草诏(42)。真宗病危之际，神志不清，罢职宰相丁谓赖内臣雷允恭之力假传圣旨，令己复相，亲往学士院命翰林学士刘筠草复相麻。“筠曰：‘命相必面得旨，今日必有宣召，麻乃可为也。’谓无如之何。”(43)建储、命相必“面得旨”深刻揭示了两制分工的基本原则，那就是，内制文书必须是皇帝发出的。熙宁初，“中书议定改宗室条制，召学士王禹玉草制，禹玉辞曰：‘学士，天子私人也，若降诏付中书施行，则当草之。今中书已议定宗室事，则当就舍人院草赖尔。学士非所予，不敢失职也’”(44)。由皇帝下达的、“付中书施行”的文书，是学士所当草的；而由“中书议定”的，则应由舍人院行文。这是国家政体的客观要求，也是秘书制度原则的具体表现。
(2)应从人事管理权限上，考察两制的分工。任免管理权限属于国家或皇帝的官员，文书当出于内制；任免管理权限属于宰相或政府的官员，文书当出于外制。除免对象决定出令机构，这在北宋前期是不能含糊的。“参知政事，舍人草制，枢密使、同平章事，学士草制。”(45)如真宗天禧四年七月戊辰，欲任命冯拯为吏部尚书、参知政事，召学士杨亿草制，“亿曰：‘此舍人职也。’上曰：‘若学士所职何官？’亿曰：‘若枢密使、同平章事，则制书学士所当草也。’”(46)显然，两府正长官除拜，由学士院降麻，既便是枢密副使、参知政事，也仅舍人院出制。其实，宋代将相的任免权限还有更为严格的区分：宰相兼职、带职均须降麻，如兼修国史、加馆殿大学士、兼领宫观使等；枢密使罢职降麻不降麻无定制，如带平章事则降麻；节度使罢职降麻不降麻无定制，如系使相则降麻(47)。如“丁晋公（谓）自保信军节度使知江宁府召为参知政事，中书以丁节度使当由学士院降麻。时盛文肃（度）为学士，以参知政事合用舍人草制，遂以制除，丁甚恨之。”(48)丁谓任职文书是个饶有兴味的问题，如作参政任职论，则不必降麻，如以节度使纳节论，则可降麻，也可不降麻。所以丁谓虽对舍人草制“甚恨之”，也无可奈何。两制在起草人事任免方面文书的分工，以官员的人事管理权限为原则，“学士院具员，文臣待制以上，武臣正任防御使以上。盖防御使有超除节度使之理，故皆入具员。”(49)即有资格除拜将相的官员，都要在学士院建立简易的人事档案，以便行文时参考。
长期以来，我们多用诏书的重要程度与机密程度来表述两制的分工。现在，把这种分工与封建政体，与秘书制度、人事制度结合起来认识，结论显然更为深刻。《词林典故》说：“古以学士为内制，谓事不由中书而出自上意者。”(50)已触及其边缘。
（二）参决帷幄的决策之官
两制在把王命变成文书并取得法律效力的过程中，可以发表自己的意见，以各种方式对皇帝的决策施加影响。按两制消长的特点，其影响决策在不同时期主要通过以下形式：第一，唐代前期，中书舍人以“分押六曹”、“五花判事”的形式直接参与决策；第二，唐代中后期，翰林学士以谏言议政的形式间接影响决策；第三，北宋前期，两制作为特定的官员群体为决策提供咨询；第四，北宋中期以后，中书舍人以“缴词头”的形式直接修改决策。
1.“分押六曹”与“五花判事”。唐朝前期中书舍人在中枢决策圈中发挥重要作用，这是南朝以来舍人权重的继续和发展。所谓“分押六曹”，是指中书舍人六人，分别负责对尚书省六部的章奏文书提出具体处理意见，然后上呈皇帝定夺。所谓“五花判事”，是指遇有军国大政，除负责该曹文书的中书舍人之外，其余现任中书舍人也要分别在文书上加具自己的意见，并在意见下签署姓名，以便皇帝决策时参考。太宗贞观三年四月，曾重申此制，对“唯睹顺从，不闻违异”的情况表示不满，鼓励中书舍人直陈己见。这一制度，是让秘书工作人员在处理文书的过程中直接参与决策，使皇帝能兼听各种意见，促进决策的科学化，“由是鲜有败事”(51)。但是，在唐朝前期，中书舍人对文书的处理意见是直接上呈皇帝的，宰相不得“平处可否”。因为在翰林学士出现之前，中书舍人身兼宰相助手和皇帝顾问双重角色，起着君权、相权矛盾“调节器”的作用，所以其决策职能的弛张伸缩要受君权、相权矛盾的制约。开元二年，宰相姚崇上奏，以舍人“五花判事”时“状语交互，恐烦圣思”(52)为借口，提出舍人对政务的意见要先经宰相裁处后再上呈皇帝，实际上变相剥夺了中书舍人的决策权，“因是舍人唯知撰制，不复分知机务”(53)。天宝、至德以后，“兵兴急于权变，政去台阁，决遣专出宰相”，因而“舍人不复押六曹之奏”(54)。德宗以后，不断有宰相奏请恢复中书舍人的决策职权，但均未能奏效。一方面，舍人员额不满，无员去“分押六曹”，另一方面，重大政令的谋划与起草已归学士院，舍人也无事可“判”了。
2.翰林学士的谏言与议政。谏言与议政是学士官在取得内朝出令权以前便已具备的职能。但在德宗以前，学士对中枢决策的影响还远比不上中书舍人。德宗至穆宗朝，是翰林学士政治作用最为突出的时期。如参决大政于内署的韦缓，以“谠言正论闻于时”的崔群，谏言坦诚、无所回避、使皇帝畏惮的钱徽，都名重一时(55)。甚至连立嫡、建储等重大政令，也赖翰林学士参决。如卫次公、郑等倡立顺宗，郑主立宪宗，崔群正位穆宗(56)等等。但是，穆宗以后，内侍宦官在中枢决策圈中往往起决定作用，穆宗至昭宗八帝中有七帝为宦官所立就是明证。学士的参政权因而受到严重冲击。
3.两制共同为决策提供咨询。北宋前期，两制在中央官僚机构中，总是作为一个特定的官员群体出现的。与二府、两省、台谏、馆阁等其它官员群体相提并论。而且两制还是其中最为活跃的集团，每逢朝廷的政务疑难，制度厘革、礼仪确定，都要征求两制的意见。在北宋文献中，“诏下两制议”、“下两制详定”的字样屡见不鲜。这时两制官要从以往的典章故实中为现实的礼仪制度提供佐证，寻找依据，为疑难政务提供决策咨询。一般翰林学士、知制诰有时甚至包括杂学士、待制都有权发表意见。当然，翰林学士“地势清切”，往往在其中发挥更重要的作用。太祖时改元“乾德”，不知后蜀时已有此年号，事后询及学士陶谷、窦仪，才知决策失误。太祖从中吸取了教训，“自是大重儒臣”(57)。学士有时甚至参断宰相人选，真宗时丁谓、曹利用等拜相，“皆用（翰林学士钱）惟演所言也”(58)。
4.“缴词头”。两制官对当草诏书的决策特别是对人事安排有不同意见，封还原命不与命词称为“缴词头”。即秘书官在造令、出令过程中有对决策的修正权。唐代内制、外制都有封还词头的情况，但还只是偶尔为之。宋代从仁宗朝开始，中书舍人缴词，成为定制。“词头”一般是宰相记录下来的皇帝对政务的决策意见，是中书舍人撰拟正规文书的依据。知制诰封还词头始于富弼，成于胡宿，直至南宋，经久不衰。尽管封驳未必都能奏效，甚至反遭贬谪，但正直耿介的中书舍人还是义无反顾地履行这一职责。
舍人缴词事实上分割了给事中的封驳之权。北宋前期，权停给事中封驳，而以其事隶通进银台封驳司，其知司事二人多以两制兼充。而且中书制诰常不由该司而使之形同虚设。改官制之后，给事中虽正官名，但其封驳权仍不如中书舍人直接。南宋以后，两省合一，舍人封驳权仍在给事中之上。
两制官除了草拟文书、参与决策之外，还临时应命充任各种差遣。如知贡举，知选事，出使外国，任外使“馆伴”使，主持或参与编纂类书、实录、国史等重大文化建设，参酌刑狱，举荐官员，磨勘治绩，主持祭祀等等。一方面，他们是皇帝私臣、宰相助手，见信于当朝；另一方面，他们是文士之极任，朝廷之盛选，才气和名望都堪充其任。所有这些都表明，两制官在唐宋政治舞台上是异常活跃的角色。
三、两制的地位与作用
1.协调君权与相权的关系
中国古代专制政体的立法精神与国家政务的运行机制存在根本分歧：前者要求国家实行一元集权化政治，君主与国家不分，国家与政府不分，不允许任何独立于君权之外的权力主体的存在。而后者则要求国家政务必须由一个相对独立的权力实体——中央政府贯彻执行，而中央政府客观上需要它的首脑——宰相来保证其正常运转。基于这一分歧，政治制度史上一场规模空前又旷日持久的角逐——君权与相权的角逐持续了两千多年。这场角逐的结果是：君权强化的执著和相职生命力的旺盛几乎平分秋色，二者不分胜负。这一结果告诉人们，君权与相权之间相互斗争的因素与彼此依存的因素比起来，后者重于前者。因为，这对矛盾相处的情况正常与否对国家的兴衰、社会的治乱关系至为重大。本文所讨论的就是直接影响这一矛盾相处状况的特殊政治力量——中枢秘书官。
中枢秘书官总是扮演着君权、相权矛盾的调节器和中介物的角色，所以如此是由它特殊的职责和地位决定的。第一，秘书官以草诏出令、处理文书为职任，而诏令文书正是君主行使权力、国家机构履行职责的工具。它能否畅通，是国家机器能否正常运转的必要条件。谁掌握了它，谁就事实上掌握了对国家的统治权。所以，历代君主无不“重纳言”而“贵喉舌”(59)。牢牢控制中枢秘书官，掌握出令权，是君主御臣下、总万务的重要手段。第二，中书秘书官职亲地禁，参与机要，这一特殊地位也有别于包括宰相在内的外朝臣僚。历代秘书机构总是设在禁中或距禁中最近之处，以便随时应召，草拟文书，承宣诏命。而且中枢秘书官总是除了宦官之外君主最亲近的人。其近密程度如汉代年老口臭的尚书郎要口含“鸡舌香”奏事，君臣间耳鬓厮磨之态可见一斑。唐宋时翰林学士侍从皇帝，经常有一人值宿内廷，朝夕不离左右。依重近臣、疏远外廷是专制政治的普遍规律。凡重大机密政务皇帝总是退与近臣议定。汉代领尚书事大臣经常秘密入内廷与皇帝议政，待政令发出后还要佯作不知，去相府询问。唐宋时期草命相麻的翰林学士要单独宣召，当晚锁院，在除命发出前与外界隔绝。内朝秘书因接近君主而获得的荣宠实为宰相所不及，专制制度下的权力分配往往不依官位的高低而依与君主关系的远近。先秦时依血缘为准绳，秦汉以后则以“地势”为原则。“王疑冢宰则内史重，疑内史则宦官重”(60)，可见宰臣、内朝秘书、宦官这三种政治势力的升降沉浮往往由“地势”的远近来决定。
中枢秘书官与宰相的关系是非常微妙的。不独君主行使权力需要中枢秘书官，宰相管理国家同样需要它。丧失了中枢出令权，或是丧失了对中枢秘书官领导权的宰相，也事实上丧失了宰相地位。“出纳王言，发挥纶翰，宰臣之任”(61)，因而历代宰相，不是自身就拥有出令权，就是拥有对秘书官的领导权。这是相权与中枢出令权的一致性。中枢秘书的综合性职能，也表明它与相权是十分接近的。发布天下诏令、承纳诸司章奏、批答百官表疏的秘书官与“总庶务”、“长百僚”的宰相仅有一步之遥。历代皇帝秘书长的位置总是与相职纠缠不清。秦汉时期，御史大夫被称为“丞相之贰”；汉武帝以后的领尚书事、录尚书事、尚书令与魏晋时期的中书监、中书令等被称为“真宰相”；唐宋时期翰林学士称为“内相”；明清时期的内阁大学士也称为“辅臣”或“中堂”。相职既是秘书官现实的迁途，又是秘书官未来的发展方向。如西汉时共有丞相56人，其中22人为御史大夫升任；唐宋时期翰林学士特别是承旨学士“多迁为相”，已如上述。历代君主总是起用品低资浅的亲信臣僚组成内朝，让他们起草诏命、参议大政，以牵制以宰相为首的外朝官的政务活动。但是，君主始料不及的是，新的宠信者总是向外朝官转化，成为新的宰相，变成新的对手，而后再有一批内朝秘书来取代它。尚书取代三公、中书取代尚书、内阁取代中书，莫不如此。唐宋时期的学士院，正是内阁取代中书的中间环节。中枢秘书官是君权强化的工具，又是相职再生的契机，它基于君权相权的矛盾而产生，又转过来为协调这一矛盾发挥了作用。
唐宋时期，中枢秘书官区分两制，是协调君权相权矛盾的最佳方案。秦汉以来，“辞令在尚书郎则尚书重，在中书舍人则中书重”(62)。君权、相权对中枢出令权的角逐造成了相职的频繁变化。这一变化造成的中央行政机构的连锁震动既不利于国家政令的实施，而且从本质上说也不利于君权的强化。唐代三省制的确立标志新的宰相制度的出现。而维护这一制度不在短期内发生动摇，就要对中枢秘书制度加以厘革。因而，在内朝秘书机构学士院建立后，外朝秘书机构中书舍人院得以保留下来，使皇帝和宰相各自拥有自己的出令渠道。这样，以争夺中枢出令权为核心内容的君权与相权的矛盾，便得以缓和下来，保持了一段相当长时间的彼此均衡态势。在这一时间内，则以两制彼此消长的形式，保持君权、相权的相对和谐。
应该指出的是，重用中枢秘书官削弱相权，是以君主胜任与勤政为前提的。一旦君主幼弱或疏于政事，宰相失权，品低资浅的内朝秘书还没有成长为新的相职，因而无法全面履行相权，这就为宦官和其它政治势力干政提供了契机，从而使专制集权的初衷走向反面。
2.明确君权、相权的职责
唐宋时期，社会经济的全面高涨导致了上层建筑的空前成熟。中央权力机构实行三省制、中枢秘书机构实行双轨制乃是其成熟的显著标志。前者把国家出令、审令和执行之权区分开来，而后者则把君权、相权的职责区分开来。古代的君权和相权不是两个相互平行的权力主体，而更多地表现为“决”与“治”、“断”与“行”的相互关系。君权主决、主断，相权主治、主行。但是，决与治、断与行是权力行使过程中无法截然分开的两个阶段，独断者往往专行，这是众所周知的。因此，长期以来，君权、相权并无判然之界划。依据政治形势的不同，当职者个人素质的不同，君权、相权此消彼长，变动很大。有时，“天下事无大小皆决于上”，公卿百官领命受成而已；有时相与君同坐龙床而“共天下”；也有时强臣压主，置君主于掌股之上。造成此种局面的原因固然复杂，但没有从制度上对君权、相权给以起码界定，是其中不容忽略的原因。而唐宋时期两制的区分，正是从文书流通的程序上把国家和政府区分开来，从文书的性质上和人事管理权限上把皇帝和宰相的职责区分开来，从而对君权相权给以初步界定。尽管这种界定还是粗线条的，还是以决与治、断与行的传统分工为原则的，但是毕竟有章可循，比起因时而变、因人而变的随心所欲的分工，是个历史的进步。在两制分工相对明确的唐代后期和北宋前期，既无专断之君又无擅权之相（宦官专权与武将跋扈另当别论）的事实是耐人寻味的。
中枢秘书制度的双轨制，以其独特的政治作用给后世以深远影响。明清两代，事实上也存在中书出令的双轨制：明代有主司“票拟”的阁僚和代君行令的秉笔太监；清代内阁、军机处并存，皇帝还亲自动手，以“朱批”行令。这种中枢出令渠道的双轨制乃至多轨制，正是唐宋两制的嗣音余绪。
3.促进文化昌盛与政治清明
唐宋时期两制官的选任之精、礼遇之隆和升迁之速，都是“它官莫比”的，因而是士大夫们向往和追逐的目标。宋代称入舍人院为“登龙门”，入学士院为“凤飞玉堂”。如果说科举制度把读书与入仕联系起来，那么秘书官的选拔和升迁则把读书入仕与跻身卿相联系起来，从这个意义上说，后者是前者的发展和深化。由社会对词臣的尊重营建起来的尚文之风，不仅有利于整个地主阶级文化素质的提高，同时也有利于全社会文化的昌盛。唐宋时期许多文化名人都有词臣的经历，如颜师古、李百药、陆贽、李白、白居易、元稹、韩愈、欧阳修、苏轼、苏辙、司马光、曾巩、王安石等等，便是很好的说明。明清时期的内阁继承了唐宋词臣的政治功能，而翰林院继承了它的学术文化功能和储才功能，翰林出身成了出任各级要员的重要资历。士大夫对翰林的追逐与唐宋时期对词臣的追逐具有同样的社会效应。
另外，词臣参政实质上是学者政治对专制政治必要的制约和补充。无论是“分押六曹”、“五花判事”、谏言议政还是封还词头，对避免决策失误、保证政治相对清明，都有一定作用。
注释：
① 《翰苑新书·前集》卷八《中书舍人》。
② 《旧唐书·元万顷传》。
③ 李肇：《翰林志》。
④ 参见张东光《唐宋的知制诰》，载《文史知识》1993年第1期。
⑤ 参见岑仲勉《郎官石柱题名新考订》（外三种）第483页。
⑥ 《旧唐书·孙处约传》。
⑦ 《唐会要》卷五五《省号下·中书舍人》。
⑧ 《翰林志》。
⑨ 据岑仲勉《翰林学士壁记注补》统计，载《郎官石柱题名新考订》（外三种）。
⑩ 《白氏长庆集》卷三○《试策问制诰》。
(11) 《唐会要》卷五五《省号下·中书舍人》。
(12) 见张连城《唐后期中书舍人草诏权考述》，《文献》1992年第2期。
(13) 见张国刚《唐代官制》，三秦出版社1987年版，第29页。
(14) 见《翰林学士壁记注补》。
(15) 见扬果《宋代翰林学士人员结构考述》，《武汉大学学报》1988年第6期。
(16) 苏易简：《续翰林志》。
(17) 黄履翁：《古今源流至论·别集》卷三，《本朝官制》上。
(18) 《宋史》卷三一七《冯京传》，卷二九五《叶清臣传》。
(19) 徐度：《却扫编》卷下。
(20) 《宋会要辑稿》职官六之四七。
(21) 《宋史》卷二八二《王旦传》。
(22) 王。骸痘艏肪矶摺锻庵啤贰*
(23) 《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷八七，大中祥符九年 八月乙亥。
(24) 费：《梁溪漫志》卷二《学士带知制诰》。
(25) 《梁溪漫志》卷二《北门西掖不以科第进》。
(26) 据《宋会要辑稿》职官三之三，参之《文苑英华》、《全唐文》、 唐宋词臣文集的制诰部分。
(27) 《翰林志》
(28) 《全唐文》卷三六六、三六七载贾至所行“白麻”内制11件；《 文苑英华》卷四三三《翰林制诏·杂赦书》载大量常所行“白麻”内制；《大唐诏令集》卷五二、《全唐文》卷四二一载杨炎所行 “白麻”内制2件。
(29) 《唐文粹》卷八一《答杨湖南书》。
(30) 《唐大诏令集》卷四六《命相三》。
(31) 《新唐书·郑传》，德宗曾置六统军比六尚书，除制以“白麻”付外。
(32) 《册府元龟》卷五五○《词臣部·总序》。
(33) 《唐会要》卷五七《翰林院》。
(34) 见前引张连城文。
(35) 以上均见《长编》卷一○四、一一四、九六、九八。
(36) 《建炎以来朝野杂记·甲集》卷九《舍人草内制》。
(37) 同上书卷九《舍人引嫌不草制》。
(38) 《宋史》卷三七三《洪皓传附洪适传》。
(39) 《梁溪漫志》卷二《北门西掖不以科第进》。
(40) 《止斋集》卷二六《辞免直学士院状》。
(41) 《斐然集》卷一一《辞免直学士院子》。
(42) 《宋会要辑稿》职官六之五○。
(43) 《龙川别志》卷上。
(44) 《石林燕语》卷九。
(45) 陈均：《皇朝编年纲目备要》卷八天禧四年七月。
(46) 《长编》卷九六。
(47) 《石林燕语》卷七、《石林燕语辩》四○、《旧闻证误》卷一、《宋朝事实类苑》卷二六。
(48) 《归田录》卷一。
(49) 《旧闻证误》卷四引《逸史》。
(50) 《词林典故》卷三《职掌》。
(51) 《资治通鉴》卷一九三。
(52) 《唐会要》卷五五《省号下·中书舍人》。
(53) 《职官分记》卷七《舍人知制诰》。
(54) 《新唐书·百官二》。
(55) 《旧唐书》韦贯之传附韦绶传、崔群传、钱徽传。
(56) 分别见《唐会要》卷五五《翰林院》、《国史补》卷中《郑草诏事》、《册府元龟》卷五五○《词臣部·器识》。
(57) 《旧闻证误》卷一。
(58) 《长编》卷九六天禧四年七月庚午。
(59) 《文心雕龙·诏策》。
(60) 《周礼图说》卷上《古今纳言论》。
(61) 《册府元龟》卷三三三《宰辅部·罢免二》。
(62) 《六典通考》卷九《设官考·复逆之官》。