美国慈善基金会的嬗变及其社会功能，本文主要内容关键词为：美国论文,基金会论文,慈善论文,功能论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
慈善事业在人类历史上源远流长。自英国工业革命以来，伴随着经济发展和社会进步，慈善事业在各国文化交融中不断吐故纳新，在资本主义自由市场经济高度发达的美国最先产生了慈善基金会(philanthropic foundation)这一现代形式。从世界史上看，慈善基金会的出现是人类社会慈善事业发展的一个转折点，因为这种形式能够借助于市场经济扩展将慈善事业从单一国家扩展到全世界，在将现代文明及其发展成果扩散到全世界发挥了极其重要的作用。本文通过描述美国慈善基金会发展的历史进程和运行机制，解析其产生的历史根源和社会功能，以为人们了解和认识慈善基金会提供一个窗口。
美国慈善基金会的发展历程
在美国，现代意义上的慈善基金会产生于19世纪末20世纪初，它的出现被人们称之为慈善事业的“革命”和“慈善工业”(philanthropy industry)时代的来临。1889年6月，美国著名工业巨头安德鲁·卡耐基在《北美评论》上发表《财富》一文，认为富人创办基金会是为了向那些有劳动能力的人提供上升的阶梯，标志着现代慈善事业新理念的出现。①1891年，约翰·D.洛克菲勒雇用弗雷德里克·T.盖茨为其全职慈善顾问，现代慈善基金会应运而生。现代慈善基金会区别于以往慈善事业的主要特征是，它们以永久存在的受托人委员会或理事会为依托，以私有性质的公司制管理方式服务于公共利益，使原来相对零散的慈善捐赠演变为合理化、组织化、职业化的公益事业，注重探索社会问题的根源，从而把援助弱势群体的公益性努力建立在科学而理性的基础之上。
19世纪末20世纪初，美国已有18家慈善基金会。1907年成立的拉塞尔·塞奇基金会是美国最早的资产超过1 000万美元的大型独立基金会，也是运作型基金会的先驱。1911年，卡耐基用约1.25亿美元资产在纽约成立“卡耐基纽约集团”，通常称为“卡耐基基金会”，其宗旨是“增进和传播知识，并促进美国和曾经是英联邦海外成员的某些国家之间的了解”。1913年，石油大王约翰·D.洛克菲勒在纽约也申请注册了基金会，资金为1亿美元，其宗旨是“知识的获得和传播、预防和缓解痛苦、促进一切人类进步的因素”。1914年，弗雷德里克·戈夫在俄亥俄州成立了第一家社区基金会，即“克利夫兰社区基金会”。到1929年，美国具有一定规模的各类慈善基金会达300多家。②
美国慈善基金会的发展并非一帆风顺。20世纪30年代爆发的大危机使美国剩余财富急骤减少，二战爆发更使基金会面临灭顶之灾，此间基金会增长速度减慢，它们大都削减了学术研究项目，停止了新机构设立，转向简单的慈善工作。二战结束后，随着经济复苏，美国一些大型基金会开始重新评价慈善项目，人们也逐渐恢复了对基金会作用的信心，基金会开始了新一轮增长。1956年美国基金会中心成立，首次发表有关基金会的统计数据，当年美国有12 259家基金会，拥有资产1 000万美元，1950年以后新建的占89%。③而且，随着美国经济实力扩展，一些大型基金会进入国际舞台，在世界范围内从事公益事业。特别是在冷战背景下，美国各大基金会参与国际公益活动，它们不但与美国外交政策密切配合，而且以维护和推介美国价值观为己任。
20世纪70年代，美国慈善基金会发展进入了另一个低迷期。1969年，美国通过税法修正案，规定基金会的投资所得须交6%的所得税，而且每年用于符合其宗旨的捐赠款项不得低于其当年资产的5%，这在短期内对基金会的发展造成了负面影响。另一方面，70年代世界经济格局发生了重要变化，美国经济在市场竞争、越战和石油危机等多重作用下陷入滞涨和衰退。受税法改革和经济衰退的双重影响，美国慈善基金会的资金来源和项目资源出现大幅缩减，新基金会的数目一度出现直线下降。直到里根时期，美国政府对内外政策做出新的调整，慈善基金会的发展才逐渐走出低谷。
20世纪90年代，美国经济空前繁荣，信息技术产业的大发展催生了诸如微软创始人比尔·盖茨这样的新贵，美国慈善基金会发展进入了一个“黄金时代”。1980-2008年，美国慈善基金会从22 088家发展到75 000多家，增长了约3.4倍；拥有资产从480亿美元增加到5 649亿美元，增长了11.7倍；发放捐赠从34亿美元增加到468亿美元，增长了13.6倍；接受捐赠从20亿美元增加到395亿美元，增长了19.8倍。一些经济学家对美国社会财富代际转移进行研究后，认为在21世纪上半叶美国将出现新一轮的慈善基金会兴建浪潮，慈善基金会仍将具有广阔的发展前景。
近年来，美国慈善基金会出现了另一个新变化，即公益风险投资(Venture Pilanthropy)开始流行于慈善事业。公益风险投资借鉴了美国在“新经济”中成功孵化和培育初创企业的股权私募投资或商业风险投资模式，将其加以改造并应用到以公益或慈善为目标的社会事业中来，它有别于传统基金会在特定时间内缓解或解决特定社会问题的局限性，而是通过投资于兼具社会和经济效益的社会企业甚至有清晰社会目标的商业企业，以此增强它所支持的社会组织可持续地解决社会问题的能力。作为公益事业的新型组织形式，公益风险投资尽管仍存在不少缺陷并招致了各种批评，但越来越多的人还是认识到，公益风险投资不仅能够为解决社会问题提供比较充足和量身定制的资金支持，而且能够有效提升所援助的社会组织的可持续能力和社会绩效，并认为这种组织形式可能会成为新世纪重大社会创新的摇篮(赵萌，2010)。
美国慈善基金会产生的历史根源
纵观美国历史，慈善基金会是在美国文化历史和现实政治经济条件等诸多因素共同作用下产生并不断发展的。
美国作为英国的前殖民地，在很大程度上继承了欧洲尤其是英国的文化传统，其中宗教思想的影响尤为深远。在深受基督教思想影响的欧洲，慈善事业有悠久的传统。《圣经》中耶稣视金钱为粪土，要求富人散财，并明确表示追随他的门徒必须放弃家产，因为“骆驼穿过针的眼，比财主进神的国还容易”④。尽管英国工业革命以前的慈善机构都受教会领导，但随着工商业的兴起和教会势力的减弱，民间也开始涉足慈善事业。1601年英国颁布的《济贫法》和《慈善用途法规》是有关慈善事业最早的法律，它为支持或从事慈善事业的公民个人或公民团体提供某些特权。这两部法律规定，凡是以慈善为目的的慈善实体，如教堂、医院、学校，都能享受免税待遇。受英国乃至整个欧洲的宗教慈善思想影响，北美早在殖民地时期就存在扶危济困的慈善组织，它们往往带有宗教色彩。
但是，美国的慈善事业并没局限于“授人以鱼”，而是逐步转向“授人以渔”(资中筠，2006；王雯，2009)。由清教徒建立的美国没有“旧大陆”那样根深蒂固的等级偏见，它推崇个人奋斗和勤劳节俭的品德，深信出生贫寒的有志者能通过自己的努力在上帝赐予的这片土地上获得成功。美国社会还普遍认为，给子孙留下丰厚的遗产会助长其惰性，不利于其长远发展，甚至贻害无穷。因而，在美国，很早就有富人把自己的财富提供给需要帮助的人，使之能够通过自身的努力而圆其“美国梦”。例如，本杰明·富兰克林就认为，单纯的施舍可能加深贫困，富人应该用财富为别人创造自力更生的机会，从而努力实现无人需要依靠救济的理想社会。除生前致力于慈善事业外，弗兰克林在遗嘱中为波士顿和费城分别留下了1 000英镑用于公益事业，为日后现代慈善基金会的运作确定了基调。
19世纪末20世纪初，美国资本主义经济迅速发展，城市化进程进入高潮，初步完成了由农业社会向工业社会的转型。随着经济发展和社会财富增加，美国出现了一大批拥有巨额财富的富翁。据估计，1880年美国百万富翁不足100名，而到1916年已超过4万人，其中有不少富翁财产超过一亿美元。20世纪初期，美国最富有的人是洛克菲勒，1900年其财产大约为2亿美元，1913年则超过9亿美元。⑤在拥有巨额财富后，如何支配这些财富，成了富翁们面临的新问题。美国富翁们普遍意识到，如果将财富留给后代，将可能祸及子孙。对此，卡耐基提出了“富人应该成为社会的财富管理人”、“带财而死的人可耻”等观点，号召富翁们把自己的财富看作大众的信托基金。洛克菲勒的顾问弗雷德里·T.盖茨也经常提醒洛克菲勒要“压碎”家族财产，有一次他对洛克菲勒说：“你的财产越滚越大，越滚越大，一场雪崩就要发生，你必须设法阻止它。你分散它的速度一定要快于它的增长速度。如果你不这样做，它将‘压扁’你和你的子孙！”⑥
美国是建立在私有制基础上的资本主义国家。与19世纪飞速发展相伴随，自由市场竞争导致了美国社会的严重两极分化，各种矛盾空前激化。由卡内基、塞奇、哈克尼斯等巨富所掌管的财富，达到了可以控制全美经济生活和重新分配社会资源及财富的程度。这一巨富阶层仅占美国家庭总数的1%，但其1913年的收入却占全部美国家庭总收入的15%左右。而与富豪相对照的贫民阶层，其生活条件则极其艰苦，甚至难以维持最基本的生存。在这种背景下，19世纪末的经济危机演变成了一场空前的社会危机，迫使政府进行一系列的社会改良。在这个时期，为了维持社会稳定，卡内基、洛克菲勒等一些明智的富豪们作为资本主义制度的既得利益者，也投身于社会改良主义运动。他们慷慨解囊，积极发展慈善公益事业，竭力缓和社会矛盾，避免动乱和革命。在这个意义上讲，现代慈善基金会是美国资本主义进行自我调节的社会结果。
需要强调的是，美国早期成立的大基金会并非单纯出于避税目的，而确实主要出于富豪们的慈善意识(王雯，2009)。这是因为，美国从1913年起才正式开始征收所得税，1917年才开始对慈善捐赠进行税收减免，而卡耐基基金会、洛克菲勒基金会等许多大型基金会大都建立在此之前。但是，美国税收制度确实为美国的慈善捐赠提供了外在的激励机制，对慈善基金会的发展起到了举足轻重的作用(姚俭建等，2003)。美国税法有三个非常有助于公益慈善事业发展的特点：(1)税率的累进制；(2)对拥有高收入和资产的人采用高税率；(3)对慈善捐赠与公益慈善机构免税。美国还开征遗产税和继承税，虽然二者并非美国政府的主要税收来源，但它们都具有高税率、累进制的特点，从客观上促进了社会财富的再分配。在这种税收制度下，如果一笔巨额财产不作慈善捐赠，则可能有一半将用来交税。所以，为了合法避税，美国富翁往往通过家属信托、基金会、慈善捐赠等方式，在生前就对其财产做好安排，成为慈善事业的主要捐赠来源。
通过建立基金会的方式进行慈善捐赠，不排除含有个人维护私利的可能性，即利用免税优惠达到财富最大化。但是，高税率显然有损于富人的资产以及美国投资积累，美国国会曾屡次提出取消遗产税的议案，但始终没有得到通过。20世纪90年代后期，小布什上台伊始就打算通过减税来刺激经济，其中就包括逐步取消遗产税的计划，然而却遭到了美国百名顶级富翁的联名反对，认为这将有损于社会公平与慈善事业的发展。这一方面说明美国社会中很多富人自觉而并非被迫地进行慈善捐赠，另一方面也体现了税率对慈善基金会的重要影响。
美国慈善基金会的运行机制
在100多年的历史中，美国慈善基金会发展几经起伏，在饱受人们批评和质疑的同时，有关制度也不断得到完善，形成了今天相对成熟的运行机制。
一般而言，美国慈善基金会采用公司制形式。基金会设有董事会，通常由捐赠人、企业界、学术界的成功人士和社会名流组成，其任务是根据基金会的章程和相关法律，制定基金会的资助方向、优先领域和实施方案。董事会之下是基金会会长，由董事会任免，其职责是执行董事会所制定的方案，管理组织资源，开发服务项目。然后是基金会各部门的项目官员。在小基金会里，项目官员通常是志愿者，而大基金会的项目官员多是带薪职员，他们往往是热心于公益事业的某个领域的专家，主要任务是协助会长工作，对捐助的项目进行考察、管理、监督和评估。通常，私人基金会初建时捐款人或其家人在董事会中掌握着实权，较大的基金会在几代人以后各部门负责人往往成为基金会的实际控制人。在完善的产权制度下，美国慈善基金会从建立之初就拥有独立的法人地位，能自主掌握巨额资金的接收、发放及以增值为目标的投资，其中的权利和义务十分明确。对慈善基金会的可持续发展来说，这种制度条件是其他国家难以企及的。
美国慈善基金会的初始资金来自于个人、家族或公司的捐赠。美国人有为慈善事业捐赠的习惯和精神，低收入阶层与亿万富翁一样，热心慈善，积极捐款。有关统计分析表明，全美国70%以上的家庭都对慈善事业有某种程度的捐赠，平均每个家庭捐赠900美元，占家庭总收入的2.2%。此外，美国家庭年均贡献的志愿劳动所创造的价值为1 200美元，占家庭总收入的2.36%。在所有慈善捐赠中，最富有的美国人中的20%所捐出的钱占了慈善捐赠的2/3，但相对于所拥有的财产和收入来说，低收入家庭的捐赠比例更高。有数据表明，收入在1万美元以下的美国家庭，他们捐出了收入的5.2%。⑦不过，对不同类型的基金会来说，捐赠规模还是有所差异的。根据美国基金会中心的分类，美国慈善基金会主要有四大类，即社区基金会、独立基金会、公司基金会、运作型基金会。其中，独立基金会、公司基金会、运作型基金会又称为私人基金会，只有社区基金会属于公共慈善机构，能够获得较高的税收减免。私人基金会不完全是公共慈善机构，对其做出的捐赠虽然也可以减免税收，但优惠力度不如社区基金会。税法上的差别待遇在相当程度上影响到人们对慈善基金会的捐赠行为和对基金会类型的选择。
根据美国基金会中心资料，2008年美国共有75 595个慈善基金会，它们拥有的资产总计达5 649.5亿美元。2008年，基金会接受捐款395.5亿美元，发放项目资金467.8亿美元。由于受国际金融危机影响，2008年基金会的总资产和接受捐赠均出现大幅下降，比2007年分别下降了17.2%和15.6%，其中排名前25位的基金会资产减少了24%。尽管如此，2008年各类基金会对公益事业的捐赠总额仍增长了5.4%。在所有类型中，独立基金会独占鳌头，数量占比达89.1%，资产占比达80.7%，捐赠占比达72.3%，接受捐赠占比达60.8%。社区基金会虽然数量较少，仅占总量的1%，但它的捐赠和接受捐赠比例却相对较高，分别达9.6%和14.2%。从1999年以来，社区基金会接受捐赠增长十分迅速，累计增长了71%，而在同期，独立基金会只增长了33%，公司基金会只增长了22%。
由于美国资本市场发达，慈善基金会可以像普通企业那样经营其资产，参与市场竞争并从中获利，以免坐吃山空而破产。大基金会大多有自己专门的投资代理人，基金会的资金就是通过这些代理人对股票、国债、房地产等进行投资，以获得收益。这些收益用于支持基金会的自身运行和项目资助。一些基金会通过不断地获得捐赠和投资，资产规模越来越大。例如，洛克菲勒基金会成立时的资产是1亿美元，福特基金会在成立之初的资产也只有33亿美元，而到2000年，洛克菲勒基金会的资产超过38亿美元，福特基金会的资产也增值到将近120亿美元。通过各种投资，基金会容易达到“聚财”的目的，以确保基金会财源不断(资中筠，2006)。总体来看，美国成熟的资本市场为慈善基金会所掌握的资金提供了多元投资渠道，使之能够在为公益事业提供资金的同时，实现资产的保值增值和自身可持续发展的目标。这是美国许多慈善基金会长盛不衰的重要原因。
“聚财”是慈善基金会生存发展的基础和前提，而“散财”才是基金会的根本目的(资中筠，2006)。所谓“散财”就是如何把基金会的资金有效地投向公益慈善项目。为此，基金会设有项目管理部门，大基金会还根据需要在世界各地设立办事处，由专业人员负责所捐助的公益慈善项目。一般来说，基金会进行资金捐赠的程序大体如下。首先，由基金会根据自身情况，确定资助领域或范围。其次，个人或是团体可以通过访问基金会的网站或写信询问等方式了解情况，并提出资助申请。第三，基金会全年受理申请，并答复申请人的请求、第四，如果基金会的项目负责人对申请者的项目感兴趣，他们就进行实地考察，然后进行项目捐助。第五，在项目实施过程中，基金会还有专人负责监督和管理项目，并对结果进行评估，以使资金达到最合理利用的结果。
美国慈善基金会拥有很大的自主性，它们以各自的方式参与公益事业，如洛克菲勒基金会以学科为导向，主要将资金用于专门从事自然科学和社会科学研究的智力机构，福特基金会以问题为导向致力于解决各种公共问题。发展到今天，美国慈善基金会数量庞大，参与公益事业的形式五花八门，几乎覆盖了美国人生活的方方面面。目前，基金会对公益事业的捐赠主要涉及文化艺术、教育、环境和动物保护、人类服务、国际事务与人权、健康、公共事务、科学技术、社会科学、宗教和其他公共事项等11个领域，每个领域又有若干子方向。2008年，在全美基金会捐赠款项中，健康领域排在接受捐赠之首，捐赠金额57.78亿美元，占全部捐赠的22.9%；其次是教育领域，接受捐赠额为55美元，占全部捐赠的21.8%；再次是文化艺术和人类服务，这两个领域各占12.5%。
美国慈善基金会的监管机制
在某种程度上，慈善基金会被美国人寄予很高的道德期望，自然负有促进社会公益事业的使命。正是出于这种信任，人们才愿意把自己的财产委托给基金会，由基金会代为管理，以实现自己为社会做贡献的愿望。但是，这并不意味着，美国慈善基金会行为高尚，不需要外在的监督。
事实上，美国的基金会良莠不齐，每年都有基金会因滥用捐赠而遭受人们批评，因此而破产倒闭的也不在少数。例如，1992年，美国《纽约时报》等几家媒体揭露美国联合劝募会主席阿尔莫尼自占捐款事件和新纪元基金会行骗事件，一时轰动全美。由于该事件的曝光，这两家规模很大的基金会迅速垮台，并使美国慈善事业在相当长的一段时间里陷入了募捐低潮。⑧在本质上，捐赠人与慈善基金会及其工作人员是一种委托代理关系，一些大型基金会可以参与市场投资活动，如果他们的行为不受严格的监督和约束，很容易产生欺诈行为，成为富豪和公司避税的天堂。因此，对慈善基金会进行监管就成为必要，不仅有利于维护捐赠者的权利，避免税收流失，还能促进基金会加强自律，将目标放在长远发展上。总体来看，美国对慈善基金会的监管分为三个层次。
第一个层次是基金会的自律和自我约束。在美国，基金会首先得自律，取得社会信任，才能获得源源不断的捐赠。因此，美国慈善基金会通常自律程度较高，非常重视自身信誉和公众形象。一方面，基金会通过加强内部制度建设，规范资金使用流程，严格约束工作人员行为，尽量减少资金运作中的机会主义现象；另一方面，基金会在内部设立若干小组，如财政小组、审计小组、项目审查小组等，小组之间相互制衡，目的是加强财务的内部监督。此外，为促进整个行业健康发展，20世纪中期以来，美国慈善基金会成立了自己的行业组织，其中最著名的是美国基金会理事会和美国基金会中心两个全国性机构。作为行业组织，它们扮演着美国政府与基金会之间联络者的角色，共同拟定行业自律规则。1980年，美国基金会理事会制定自律通则，督促成员严格依法从事各项活动，要求成员认真出版年度报告，公开财务账目，提高基金会的透明度，以维护自身的公信力。
第二个层次是纳税人及非营利机构的社会监督。对基金会的社会监督是多层次的，既有个人作为捐赠人或纳税人对这笔钱用得是否合理的关心，更重要地是美国社会中出现的一些专门针对基金会进行监督的民办机构。在美国，基金会不但要接受国税局的管理和审查，每年填报有关财务报表，而且这种报表向社会开放，每个公民都有权利查阅。尤其是媒体，对基金会的运作十分关注，历史上许多基金会丑闻都是先由媒体曝光，迅速形成公共舆论，迫使政府对基金会进行更加严格的管制。可以说，由媒体形成的社会舆论，在很大程度上决定着基金会的生死存亡，对基金会尤其是大型基金会的规范运作起着重要作用。就机构监督来说，美国存在不少专业性的民间慈善评级机构。例如，作为非营利机构的美国慈善信息局，制订了衡量基金会的九条标准，包括董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算，每年四次公布对全国几百家基金会的测评结果，同时提供各个标准下的前十排行榜，其中不少是负面排行，比如筹款回扣率排行，财务危机排行。公众往往根据它的测评公报，决定给哪个基金会捐款。基金会一旦信誉受到质疑，就可能被公众抛弃。而且，在美国，许多人自愿组织起来充当基金会的评判者和批评者，容易形成社会监督的合力。
第三个层次是政府监督。⑨在美国，成立慈善基金会必须在各州检察长办公室进行注册登记，取得非营利公司的法人资格。之后，基金会还需到所在州办理营利公司登记注册的办公室备案，以保证自身受到公司法的约束和有限责任的保护。同时，基金会还得向联邦国税局设在各州的分支机构进行免税申请，经审查批准后才能作为免税机构，而且每年要向国税局填写财务报表，审查合格后方可免除当年捐赠收入和经营收入的所得税。因此说，税收政策是美国针对基金会的一个重要监控杠杆，减免税优惠可以鼓励更多的企业和个人捐资基金会，同时又迫使各基金会每年详细报告本年度经费来源及支出情况，以便政府检查慈善组织的活动是否符合免税规定，这使得政府获得了对基金会的实际监督权力。实际上，针对公众对基金会的历次质疑和批评，美国正是通过修改税法来加强对基金会的监管的。⑩此外，政府有关部门还可依据法律对一些基金会进行实地审查，重点确认其工作是否符合有关法律和本会设立时的宗旨，对于审查中发现的侵吞捐款及借慈善行骗的行为，通常都会予以非常严厉的惩处，如请求基金的受托人清算、将受托人免职、解散基金会等。
美国慈善基金会与政府：对立中的伙伴关系
在美国，慈善基金会作为非营利机构，独立于美国政府之外，其组织管理、人事聘用、财务安排等具体操作只要符合税法规定，就不会受到政府的行政干预。而美国政府对慈善基金会的行政管理仅限于税收方面，主要是防范基金会滥用优惠政策为私人牟利。但是，基金会与政府之间的上述关系，仅仅是一种制度表象。
从市场经济的逻辑来看，基金会与政府之间在功能上具有更深层的互补关系(李韬，2004)。美国经济建立在私有制基础之上，市场经济高度发达，曾经创造过美国经济增长的奇迹。但是，美国市场经济过度强调效率目标，遵循“赢者通吃”的市场竞争规则，长期维持资本相对于劳动的优势地位，造成财富在国民之间分配上的过度不平等的社会结果，富者越富，穷者越穷。加之，市场经济本身存在功能性缺陷，通常在教育、医疗、卫生等公共领域投资不足，出现大量所谓市场失灵现象，也是引起社会冲突的潜在根源。本来，市场出现失灵的地方应由政府来弥补，以防止社会冲突的激化，但是，由于人类社会的复杂性，公共领域十分广泛，即便政府拥有用之不尽的可支配资源，也难以顾及所有这类领域。况且，在三权分立制度下，美国政府拥有的可支配资源有限，只能顾及维持社会秩序等基本职能领域，而无法、无力或无暇全面涉及像慈善这样更加广阔的公共领域。于是，作为弥补市场失灵和政府不足的社会力量，具有公益性的慈善基金会及其支持的民间组织填补了时代急需而政府鞭长莫及的社会真空，在发展文化教育、满足社会福利、缩小贫富差距、缓解社会矛盾等方面发挥着重要作用。某种程度上可以这样说，美国资本主义之所以延续至今，正是慈善基金会等民间组织发挥社会作用的结果，它们作为资本主义的重要调节力量，能够根据需要在政府难以做到而营利性企业又不愿提供服务的领域不断创新，成为美国各级政府组织的有益补充，共同维持着资本主义市场经济的有效运行。
但是，慈善基金会作为美国政府功能的重要补充，并不是说它们与美国政府具有完全相同的社会目标，相反却是制约政府权力的重要民主力量(欧春荣，2004)。美国人向来对政府权力有一种天然的警惕感，视其为“必要的恶”，惟恐政府权力无限扩大，侵害公民自由。因此，从建国之初，美国人就对政府权力过大疑虑重重，为此殚精竭虑地设计了一套以宪法为核心的政治制度，以限制政府权力的过分扩展。由于对政府权力的高度警惕，对于在发展中出现的各种社会问题，美国人通常不指望政府来解决，而是更多地依靠类似基金会等某种形式的社会互助。在这种观念的影响下，直到20世纪30年代罗斯福新政之前，美国向贫困者提供社会救济等慈善事业主要由私人组织提供。即使在30年代的大危机期间，面对严重的失业和饥饿问题，罗斯福将社会救济置于联邦政府管辖之下的行动，亦招致了人们的广泛批评。因此，在更为本质的意义上，慈善基金会作为一种社会力量出现，是对美国政府权力的一种分散化机制。由于它们以促进公益事业为目标，慈善基金会实际上局部地替代政府而承担着公共职能，不至于使美国政府假借各种公共理由，无限制地涉足人们日常生活的所有领域，从而无限制地扩大规模和职能，最终成为人们难以驾驭的“利维坦”(11)。
事实上，美国慈善基金会与政府之间经常存在着各种矛盾和冲突。尽管慈善基金会在美国人生活中发挥着巨大作用，对美国的教育、科技、文化、艺术等方面贡献巨大，但慈善基金会在美国所得到的并不是一片赞美之声。左倾的自由主义者认为，慈善基金会服务于大财团的利益，是大财团借以逃避税收的一种工具。而右倾的保守主义者则认为，慈善基金会是“非美活动”的支持者，是共产主义思潮的温床，它们威胁着美国现存的资本主义制度，应予以限制乃至取缔。在这两中力量的推动下，在过去100年的历史中，美国国会时常成立委员会对基金会进行调查，其中最为著名的三次调查是发生在1910年代的沃尔什委员会调查、1950年代的里斯及考克斯委员会调查、1960年代的帕特曼委员会调查，特别是前两次调查无果而终，在国会的证词反而证明了基金会存在的合法性和合理性，增进了基金会的信誉，促进了基金会的发展。不管怎样，国会的历次调查对慈善基金会的健康发展还是产生了深远影响，在推动基金会加强自律和自身制度建设的同时，形成了对基金会的更加严厉的外部监管体系。国会的一次次调查，实际上反映了慈善基金会与美国政府以及国内其他政治势力的矛盾与斗争的关系，更具体地说反映了以美国富人集团为核心的社会精英与政府之间的社会冲突(李韬，2004)。
在长期的矛盾与冲突中，美国的慈善基金会与政府关系逐渐得以理顺，在美国宪法精神下最终形成了相互依赖和相互支持的伙伴关系(李韬，2004；欧春荣，2004)。事实上，就社会实践而言，慈善基金会与政府在功能上既优势互补，又相互渗透。政府通过立法和税收优惠政策来保护、监督和促进基金会的发展，而基金会发展公益事业的活动既弥补了政府在资金方面的不足，也为政府提供了有效的政策指导，不仅缓和了社会矛盾，还促进了社会发展。对于慈善基金会，虽然其资金来自个人或公司的自愿捐款，但其持续发展也需要政府以税收减免为核心的多种政策支持，而税收减免也恰恰是慈善基金会的最大优势所在。因此，在绝大多数场合，慈善基金会也愿意与政府密切配合，成为政府的好帮手。而对政府来说，支持慈善事业发展不但能够增进社会福利，而且能够减轻政府财政负担和边缘性公共职责，例如基金会对文化、教育和科技的捐助，就极大地弥补了政府在这些领域里投入的不足，使得政府能够腾出更多精力和财力用于国家功能建设。因此，政府不但对部分慈善项目进行拨款，而且经常与基金会进行合作，将许多福利拨款交由非营利性组织发放，以共同促进社会的稳定发展。就这一点来说，慈善基金会与政府在根本宗旨上是绝对一致的，它们之间具有结成社会权势集团的意识形态基础。
在现代美国社会里，慈善基金会与政府之间在利益上结盟的一个体现是二者之间在人员方面的相互流动。美国政府中很多官员在从政之前或卸任以后有过在基金会等机构工作的经历。慈善基金会和思想库及其他权势集团起着为政府储备人才的作用，成为政府的重要人才库，美国政府四年一度的大换班能得以顺利进行，这些人才库的作用不容低估。尤其是在第二次世界大战后，美国内外政策的设计者们在华盛顿的政策制订中心与纽约的基金会总部办公室之间频繁往来，他们当中很多人同时身兼主要基金会或金融机构的要职。慈善基金会与政府之间这种人员的频繁交互流动说明，二者在思想上有着无法分割的联系，维系这种联系的一个重要纽带就是他们所共同信奉的建立在私有制基础上的资本主义制度(欧春荣，2004)。
慈善基金会与政府之间的伙伴关系在美国对外关系中表现得更是淋漓尽致。在国际援助中，很多基金会自称是非营利的民间组织，以“促进国家间合作及美国的国际交往”为宗旨，实际上美国慈善基金会的国际性活动与美国对外政策默契配合。从某种程度上说，基金会是美国参与国际政治进程的开路先锋，其触角伸展到世界各地以及诸多全球问题领域，成为国家关系层次中非政府行为体的重要组成力量。因此，有学者将慈善基金会称作美国外交政策的“沉默伙伴”(Berman，1983；转自李韬，2004)。该观点不但得到了学术界的积极回应，而且也得到了事实的有力支持。例如，在苏美冷战结束前后，美国一些主要慈善基金会常常打着人道援助的旗号，在世界各地可能的范围内特别是在社会主义国家推进“民主化”。其中，索罗斯支持的开放基金会表现得最为露骨，它直接而公开地宣称提供资助的上述目的，在苏联解体之前大力促使苏东国家“开放”，苏联解体之后则力促这些国家建立公民社会，推行所谓民主改革。
结束语
作为公益性组织，美国慈善基金会在建立之初，几乎都将促进人类福利作为自己的最高理想。例如，塞奇基金会的目标是“改善美国的社会生活条件”，卡内基基金会的宗旨是“促进相互理解和知识的发展与传播”，洛克菲勒基金会把“促进全人类的共同富裕”作为追求目标，福特基金会强调“基本价值、自由、权利、社会责任”，哈克尼斯共同基金会旨在“服务人类福利”。不应否认，现代慈善基金会在美国产生以来，随着经济全球化发展而不断跨出美国本土，不仅在美国而且在世界范围内发挥着积极作用，对于推进整个人类的文明进程做出了重要贡献。但是，对其历史进行考察不难发现，慈善基金会又是美国统治本土乃至影响世界的隐蔽工具。对内，它与美国政府形成了日益密切的合作关系，通过发展公益事业来缓解贫富差距等社会矛盾，构成了美国资本主义制度的稳定化机制；对外，它是美国政府制定外交政策的沉默伙伴，通过慈善援助等手段影响其他国家的文化价值观，促进美国文化和美国精神在全球的传播，充当着增强美国软权力和维护美国霸权地位的多元化角色。
注释：
①由于该文发表后广受好评，卡内基又写了续篇《慈善捐赠的最佳领域》，并将这两篇文章及其他文章集结出版了《财富的福音》一书，该书堪称慈善事业的经典之作。
②高飞，路遥.美国基金会的历史、发展及其社会影响评析.北京行政学院学报.2010(1)：26-29
③资中筠.财富的归宿——美国现代公益基金会述评.世纪出版集团、上海人民出版社2006：26
④圣经.马太福音第19章.中国基督教协会.1998：24
⑤高飞，路遥.美国基金会的历史、发展及其社会影响评析.北京行政学院学报.2010(1)：26-29
⑥Smith J A.The Evolving American Foundation：Philanthropy and the Nonprofit Sector in a Changing America.Indiana University Press，1999：37//杨团.全球非盈利组织的发展阶段考察与研究.http://bic.cass.cn/info/Arcitle_Show_Study_Show.asp?ID=2104&Title
⑦姚俭建，Collins J.美国慈善事业的现状分析：一种比较视角.上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2009(1)：13-18
⑧朱文轶.美国：社会选择下的基金监督网http://www.naradafoundation.org/sys/html/lm_28/2007-07-30/113128.htm
⑨有关政府监督的更为细致的介绍，参阅姚建平.中美慈善组织政府管理比较研究.理论与现代化2006(2)：70-75；王雯.美国公益基金会兴盛原因的制度经济学分析.美国研究.2009(2)：103-114
⑩例如，卡耐基基金会和洛克菲勒基金会成立不久，社会舆论怀疑他们的真实动机是为了保护自身经济利益，美国国会就对它们展开了细致审查，结果出台了有关基金会的第一部法律，即《1917年税法》。1961年，因公众对基金会滥用免税规则行为的强烈不满，在众议员帕特曼(Wright Patman)的推动下，美国国会对免税的非营利机构开展调查，发现包括基金会在内的许多享受税收优惠的机构为己谋利，由此催生了更为严厉的1969年税制改革法案，沿用至今。
(11)“利维坦”原为《旧约圣经》中记载的一种威力巨大无比的怪兽，英国哲学家托马斯.霍布斯用作书名，借喻强势的国家。参阅霍布斯.利维坦.黎思复，黎廷弼译.商务印书馆，2008