国外产业集群政策研究综述，本文主要内容关键词为：产业集群论文,国外论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F063.1 文献标识码：A 文章编号：1001-4950（2004）-11-0036-06
一、集群政策的含义及发展过程
在国外，集群政策（为简略起见，本文将“产业集群政策”简称为“集群政策”，“集群”也指“产业集群”）有两种叫法：一是集群政策（cluster policy）；另一是基于集群的政策（cluster-based policy）。如波特经常用“cluster policy”来概括政府在发展集群方面的作用；经济合作与发展组织（OECD）在其多个会议、出版资料和研究文献中同时以“cluster-based policy”和“cluster policy”为研究对象来分析集群政策。从他们各自的相关研究中可以看出，这两种名称的内涵相差无几，概括来说都是由政府或其他公共主体制定和实施的，以集群为服务对象的各种政策和措施的总和。一般而言，集群政策是某国或地区产业政策、科技政策和区域发展政策等的综合和延伸，其作用是保持和促进集群的健康发展，并发挥集群对繁荣当地经济的牵动效应。集群政策不同于传统的产业政策，后者只关注于国民经济的重要部门或企业，而集群政策的目标则是从一般的产业部门升级到集群所包含的更广泛的网络价值链，其作用方式也与传统产业政策“由上而下”的强迫执行不同，而是“由下而上”的主动接受（注：“产业政策”与“集群政策”的区别请参考聂鸣的《培植竞争力：从产业政策到集群政策》，“产业集群与中国区域创新发展”研讨会（宁波），中国软科学，2002年。）。
由于集群的众多好处，西方国家政府都把集群当作一种政策工具，取代传统产业政策来刺激集群所在地区的技术创新和提升区域竞争力，使之成为繁荣区域乃至国家经济的新动力。意大利的集群政策产生于20世纪70年代，到80年代中期已成为闻名的“产业区”规范性文献。丹麦也是集群政策的发展先驱，它在1989年就创立了促进企业聚集的“产业网络协作项目”（Industrial Network Co-operation Programme），该项目为300多个带有集聚特征的企业网络提供金融服务，缔造集群的作用曾轰动一时。美国也创立了多个类似项目，如俄勒冈州的“Oregon's Network Programs”、马萨诸塞州的“The Berkshire Plastics Network”、佛罗里达州的“Technology Coast Manufacturing and Engineering Network”等。从欧美等集群发达国家近几年所实施的政策来看，集群政策有了更高层次的飞跃，更加系统化和制度化。如在美国硅谷的计算机、通讯、生物技术等集群中，政府定位于服务者角色，它们与教育机构和工业界长期互动与融合的积极政策，如军用品公共采购政策、国防高新技术转为民用技术的政策、移民政策、就业政策、国际贸易自由化政策、环境政策等，已成为世界各国纷纷效仿的典型集群政策模式。联合国工业发展组织（UNIDO）和DECD等国际机构也一直在积极研究、提倡和推广集群政策，致力于收集、宣传和推广成功的集群政策经验，推动集群政策在世界范围内的广泛应用和发展。
二、集群政策的功能目标
1.解决集群的“市场失灵”和“系统失灵”问题。主流经济学在很早以前就认为“市场失灵”是政府干预的基本依据。同样，在集群内也存在市场失灵问题，也需要政府的干预。集群的市场失灵问题具体表现为：集群内部出现市场垄断；存在大量的信息不对称和外部性，使企业之间互相恶性竞争，集群资源配置效率低下，资源基础薄弱；企业在相对封闭的环境下运作，不能使用战略性知识；企业在自利行为驱动下存在搭便车行为和“非合作博弈”，引起价格机制失灵，并使集群内知识共享和溢出功能失效；集群及企业缺乏发展的共同使命感和一致性目标；集群缺乏能够增加协同作用的关键性要素。
集群作为一个组织系统，同样存在“系统失灵”的问题。系统失灵是在相互关联的机构、组织或交易规则之间出现不协调或不一致时才会发生的，它是指在组织制度设计上的缺陷不能为技术创新提供有效的激励，或者系统的技术能力与需求不匹配，从而限制了创新潜力的发挥（Metcalfe,1995）。集群内公共机构与私人机构创造知识、产品或服务方面的方式和目的有所不同，在经营理念和发展愿景方面也存在差异。在个体利益最大化的驱动下，各企业、机构之间相互独立，形成一种松散的无组织集聚现象，导致冲突时常发生。而且，集群企业之间的网络关系和集体行为的“锁定”（lock-in）可能阻碍集群的创新，从而难以发挥相应的集群整体效应。因此，有必要在集群内部建立相互协作的有机组织系统（Nelson和Romer，1997）。
在集群的形成和发展过程中，市场失灵和系统失灵问题所造成的致命创伤可能是集群的脆弱性（vulnerability）、锁定、僵化、竞争压力减弱、自满综合征（self-sufficiency syndrome）和内在衰退（inherent decline）等一系列陷阱和风险。市场和系统也可能依靠自己的力量来解决这些陷阱和风险，但往往需要花费惊人的时间和能量成本。制订集群政策就是为了避免集群过多浪费时间和能量。在集群发展初期，特别需要依靠政府的干预来制订和实施适当的规则，为集群培育市场力量和集群自组织力量，并创造价值。一般情况下，政府可以为企业提供补贴或税收优惠以激励企业的研发活动，提供风险投资援助，建立集群社会网络和协作平台（而市场不具备这项功能），强化企业与外界利益相关者的供应链关系等。表1列示了应对集群系统失灵和市场失灵问题的集群政策。
表1 应对市场和系统失灵问题的集群政策
市场和系统失灵集群政策反应
·市场功能失效
·改革竞争规则和管理体制
·信息失灵
·搜集战略性市场信息，进行战略性集群研究
·创新系统行为者间相互作用有限
·发挥中介和网络代理的作用，制订和实施网络计划;提供建设性对话平台;促进企业网络的合作（集群发展规划）
·（公共）知识基础设施与市场需求不匹配 ·设立优良的产业—研究合作中心，促进产研合作;加强人力资本开发;制订技术转移计划
·消费者需求不足 ·制订和实施公共采购政策
资料来源：Roelandt和den Hertog（1999）。
2.优化集群动力机制和改善集群环境。Brenner（2003）在波特的钻石模型的基础上，将集群的成功归因于七种动力机制的作用，具体包括人力资本积累、非正式接触引起的信息流动、公司间相互依赖、公司间合作、当地资本市场、公众舆论和当地政策，其中前六种机制属于集群的内生动力机制，当地政策是集群的激发动力机制。集群的成长以内生动力机制为基础，激发动力机制对内生动力机制起指导和辅助作用。英国著名的Ecotec研究咨询公司从其为英国政府进行的集群发展研究项目中，归纳出集群成功所必需的16个动力因素。该咨询公司认为集群政策的功能就是发挥这些动力要素推动集群发展的作用。Thomas等（2004）对集群政策的作用进行了归纳和总结，认为集群政策应该将重心放在优化集群的动力机制上。具体而言，一是要促进新技术和新企业的增长：建立开发市场机会的平台和特殊的信息及技术交流中心，组织战略性问题的对话，并进行战略性市场信息与集群研究；建立专门的技术和研究中心，并通过结构性激励措施促进技术溢出和鼓励风险投资。二是要建立集群成员之间的合作网络：鼓励和发展企业网络，发展中介和代理网络，推动集群与外部的联系和商业合作，为合作项目提供资金支持和激励；设立优良的产业—研究合作中心，以促进产研合作和人力资本开发。三是要解决信息失灵问题，并培育集群形象：鼓励企业参与服务性传递行动，提供建设性对话和合作平台，进行集群发展的战略性研究和分析，建立牢固的网络关系，组织和促进信息流通，发展集群统计工作并建立集群统计资料数据库；建立公共营销体系，创立集群品牌与集群形象。
集群政策的另一个重要功能是改善集群环境，这主要体现在两个方面：（1）发展要素市场。加大对弱势要素的投入，发展对内直接投资，吸引关键研发设备，吸引新企业的加入，支持创业投资企业的发展；提供管理和技术培训，建立集群技能中心和地区技能联盟，并引进专业人才；提倡公共采购；吸引风险资本和设立专项基金。（2）调整政府行为和改善集群的基础条件。识别政府管制的瓶颈，调整税收和改革（如环境、劳动力市场、金融市场、竞争政策等）措施；大力发展通讯和交通基础设施；对土地使用进行规划，培育集群文化；强化科学技术基础措施，提升集群教育和技能水平，加大研究机构和企业协作关系的制度化建设力度等。
三、集群政策的分类
1.Jay Mitra的集群政策分类。英国学者Jay Mitra在2001年欧洲中小企业集群调查的基础上，对欧美等国家20世纪后期以来常用的集群政策进行了整理归类（参见表2）。
表2 欧美国家常用的集群政策
政策种类政策内容
·企业导向 ·为企业提供融资，发展咨询服务，培训人才等
·增强集群吸引力
·鼓励集群内部投资，吸引区外的技术，资本和劳动力等经济资源
·服务设施建设 ·加强物理设施、知识设计、 特殊服务和技术中心的建设
·信息 ·加强技术、市场、出口和业务等信息的收集、存储、流通和交易
·培训和研发
·支持教育、培训和研发项目
·鼓励协作 ·支持企业网络及协同作用，培育开放性竞争和文化氛围等
资料来源：请参阅本文参考文献[6]。
2.Thomas Andersson等人的集群政策分类。Thomas等人（2004）对世界各国的集群政策进行了梳理，并将之分为以下五类：
（1）经纪人（或中介机构）政策（broker policiy）。成功的集群离不开各种利益相关者的直接参与。实际上，大多数集群政策措施都致力于在企业、公共机构或非政府组织之间建立一个对话和协作的平台，以促进集群的发展。经纪人政策的目的就是发挥中介机构在集群中的沟通和协调作用，实现集群信息的快速流通和资源的有效配置，为利益相关者创造价值。经纪人政策包括：创立科学园区，为科研人员、企业家和金融家搭建相互交流的平台；设立企业孵化器，构建集群创新系统并使之制度化；支持公共—私人合作关系，加强组织间的知识交流，保证正常合作关系（而不是偶然关系和等级关系）的合理化制度安排，营造学习氛围，加强知识溢出和网络创新机制；开展集群统计工作，衡量和评价集群的发展水平。如瑞典创新系统机构Vinnova推出了一项全国计划，以扶持瑞典的科技育成中心；德国同样也有BioRegio（生物区，是一个由风险基金投资的生物技术研究机构）、EXIST（大学和研究所创新创业组织，innovative start-ups from universities and research institutes）和InnoRegio（创新区，致力于在新联邦州建立地区研究网络）等政府项目。
（2）需求方面的政策（demand side policies）。集群的一个明显竞争优势就是能够集中资源有效地夺取市场。因此，企业家和集群专业人士都力求去辨识并满足市场需求，这对于企业和集群都至关重要。以往，有些国家或地区的政府恰恰忽略了通过创造需求来支持集群。如今，各国政府大力实施需求政策，如公共采购（public procurement）就显得非常有效。该政策如果运用得当，可以刺激对集群产品的需求，推动集群快速发展，并增强其竞争优势。20世纪90年代，美国国防工业的政府采购拉动了美国硅谷高新技术产业集群的发展。要使需求政策取得成功的一个关键是保证需求质量。经验丰富和要求较高的客户可激励集群创新，并鼓励处于产品价值链不同节点的企业之间的创新合作，因此公共采购应当定位于高质量产品和创新性产品。需求政策还表现为，建立市场信息交流中心，并对所有企业开放。政府相关部门收集市场信息，并进行整理和编译，提供战略信息，消除信息失真，以保证将外部重要的市场和新技术信息及时、真实地传送给集群成员。同时，政府引导集群建立全球营销体系，形成牢固的国际化需求网络，以保证集群在复杂环境下的快速发展。
（3）培训政策。与旨在发展企业网络关系和产学联系的经纪人政策不同，培训政策是为集群内的劳动力提供智力支持，以提升企业乃至集群的技术能力管理能力、经营能力和学习能力等，为集群提供良好的技能基础。培训政策的核心就是要建立职业培训计划。职业培训与正规的教育不同，它针对工作人员特别是失业人员，一般是在职培训或半脱产培训。成功的职业培训计划包括组织严谨的公共信息服务、大学的职业教育、民间培训组织的营利性职业教育等。芬兰、德国和爱尔兰等国许多技术研发机构已经发展成为提供职业培训的专门机构，承担着这些国家大部分集群的职业培训工作。培训政策制订机构首先要清楚集群内企业对人才的需求状况，并制订集群未来劳动力（或人才）的需求规划和目标，有组织地培训大量能满足集群需要的、拥有高技能的专业人才。
（4）国际关系促进政策。在经济全球化的形势下，促进国际关系的集群政策显得更为重要，它意在消除贸易障碍，强化交通运输体系建设，调整内部市场规则，改善资源流通状况，并参与世界价值链专业化分工和建立全球交流渠道。目前，各国之间的贸易往来、知识和技术转移、交叉投资异常活跃，这方便了集群及其企业在国外设置分支机构和对外直接投资建立新企业或控制当地企业，实现本地化经营。对外直接投资有利于提升集群企业在国际上的竞争地位，有利于进行国际专业化经营，有利于进入更多新市场，并调整产品适应新市场的需求；更重要的是，可获得更多便宜的资源以满足规模化大生产。吸引外来直接投资可以强化集群内部的市场竞争，提升集群的管理和技术创新水平，从而提高集群的生产效率。以上两者不但能巩固集群的资源基础和增强企业的技术能力，而且可以促进集群企业跨国经营并提高它们在国际市场上的讨价还价能力，从而在全球价值链中争得优势地位，获取国际竞争优势。集群政策应该兼顾这两个方面。实践表明，世界上增长最快的集群一般都与国外保持最紧密的网络关系（包括研发关系，供应—采购关系，政府合作项目等），开放度也很高。
（5）框架（或环境）政策（framework policies）。框架政策侧重于集群的环境影响因素和创新，包括宏观经济、产品（服务）市场、要素市场（劳动力和资本市场）、教育系统、医疗卫生、安全、法律、交通运输，以及促进创新的制度和社会资本（social capital）等。随着经济全球化进程的加速、国际贸易和交流的自由化以及技术的快速升级，集群所处的环境将日益复杂，影响集群能力表现的因素也越来越多，而且这些因素对于集群结构的重组和更新的作用力也将更大。难以想像未来任何一个影响因素的变化将给集群带来什么样的冲击。因此，政府应该注重保持国家的政治稳定，在教育、法律、运输、通讯等各方面为集群的发展提供方便，为集群创造优良的、可预期的宏观环境；更重要的是，与各类集群政策配合，着力提高集群适应环境的自调节能力和自增强能力，使集群既能从国际环境中获取市场机会和利用环境资源，又能有效地规避各种环境风险。
3.欧盟委员会的集群政策分类（按照地域级别）。欧盟委员会（2003）在对西方国家产业集群进行调查研究时发现，集群的发展与地理区域范围或国家大小有关，在区域范围跨度大的集群（或大国的集群）内人口众多，这可为集群提供充足的劳动力资源；集群的产业部门多，这可为集群提供更宽广的竞争优势来源；有雄厚的公共和私人投资基金，这可为集群的发展提供稳固的资金支持；有更大的国内需求市场，这可带动集群的稳定增长。而限制在某一小区域内的集群（或小国的集群）相比之下，在上述各方面都处于劣势地位。在经济全球化的大趋势下，集群之间的激烈竞争迫使集群为寻求更多的资源和市场机会进行区域转移或延伸。对世界160位集群专家的调查结果显示，有50％以上的专家认为集群会延伸到国内的大部分地区或多个邻近区域，甚至延伸到相邻国家（Michael J.Enright,2001）。在集群区域范围的动态变迁过程中，政府政策显得尤为关键，相应也就出现了地方性的区域集群政策和全国性的集群政策。表3是欧洲部分国家集群政策的分布情况。
4.基于集群类型的政策分类。Marceau等（1997）首先将产业经济的发展分为高端（high-road）和低端（low-road）两个路径，高端路径是以知识密集、信息有效扩散、创新、灵活和适应、更多新的市场机会、互相学习、教育和培训支持以及动态合作网络为特征，创新的基础条件比较优越，生产率高；低端路径是以劳动密集、手工操作、低成本、恶性价格竞争等为主要特征，企业之间偶然进行合作，关系不牢固，生产效率相对较低。他们认为，集群作为一种产业组织形式也存在高端路径和低端路径的选择，如澳大利亚想在知识经济时代与欧美等国家抗争，必须选择高端路径，因此其国内大多数新发展起来的集群都是高新技术集群。Cairney等（2002）认为，建立在知识和信息的生产、分配和使用基础上的知识经济产业的主流是发展高技术，走高端路径，德国、日本和美国就是由于大力发展高端（创新型）集群而走在世界强国的前列；但同时，以低成本为特征的低端集群却又广泛存在，并且在某些国家经济中扮演着重要的角色，如英国、意大利就大量存在这类集群。因此，政府应该针对不同类型的集群制定相应的集群政策。对于高端集群，政府充当服务者的角色，不能进行过多的干预，集群政策应着重于技术创新和交流、专业技术培训、引进高层次人才等方面，建立企业间的协作网络，并在集群的竞争策略和规划目标上予以指导；而对于低端集群，政府不能充当旁观者，而应该适当进行干预，集群政策应该偏向于提供基础设施、公共物品或服务以及资助，进行广泛的职业培训，提升集群的整体技术水平，制定合理的管理制度，帮助企业参与国际竞争，并引导集群向高端产业进行战略转移。当然，具体的集群政策内容应该根据不同集群的具体情况来定。
表3 欧洲国家集群政策类型分布
全国性集群政策 区域性集群政策全国和区域性集群政策
无明确的集群政策
法国 比利时奥地利、德国
丹麦
卢森堡
西班牙保加利亚
希腊
拉脱维亚 意大利捷克、波兰 冰岛
立陶宛
瑞典 罗马尼亚、斯洛伐克 荷兰
斯洛文尼亚
英国 以色列、爱尔兰 挪威
匈牙利爱沙尼亚 葡萄牙
资料来源：IKED （International Organization for Knowledge Economy and Enterprise Development）,http：//www.iked.org。
5.基于集群生命周期的政策分类。Tichy（1998）认为，企业集群存在四个阶段的生命周期：诞生阶段（formative phase）、成长阶段（growth phase）、成熟阶段（maturity phase）和衰退阶段（petrify phase）。在每个生命周期阶段，集群都有不同的表现特征。在诞生阶段，集群刚刚形成产品特色，企业刚刚聚集在一起生产产品，凭借信息网络、分工协作及资源共享所产生的外部经济获得了竞争优势。在成长阶段，集群发展迅速，增长率高，以日益增长的速度和规模扩大生产，集群内资源（如原材料、技术人才、信息等）日益集中，基于资源的大规模生产和创新竞争优势明显。在成熟阶段，生产过程和产品趋向于标准化，本地同类产品企业间竞争加剧，利润下降，企业创新速度趋缓，出现“过度竞争”的威胁。在衰退阶段，有企业大量退出，企业对市场的反应能力下降，集群发展缺乏内在动力，竞争优势逐渐削弱。与此同时，集群的环境也相应发生了由简单到复杂的变化。很显然，依靠某种（或某些）不变的政策来保证集群在其生命周期各个阶段健康、稳步地发展是不现实的。因此，在集群的不同生命周期阶段，集群政策应该是不同的或侧重点不同，以保证集群政策的动态适用性。
许多国家的集群政策与该国的科技政策、产业政策和地区发展政策紧密相关。在集群诞生阶段，集群政策往往带有传统产业政策的特征，其重心一般在于为集群提供税收、交通、通讯和基础设施等方面的优惠条件，降低集群地区的经营成本，吸引外商投资和企业在本地的聚集，促进企业分工和专业化，培育各种促进集群发展的驱动力。在集群成长阶段，集群政策往往是产业政策和科技政策的结合，一般侧重于为集群提供教育和培训服务，引进新技术或鼓励企业技术创新，吸引新企业的加入，促进企业间的网络式协作，形成共同的使命感和一致的发展目标。在成熟阶段，集群政策带有明显的科技政策特征，其侧重点在于鼓励集群扩大开放，并参与全球价值链分工和全球营销体系，加大对集群研发的投入，建立集群科技创新网络和交流平台，制定科学、合理的科技创新和科研成果产业化激励机制，帮助集群寻找新的市场增长点。在衰退阶段，集群政策趋向于转变为区域发展政策，其重心在于制定集群发展的宏观调控措施，规避集群风险，引导集群及其企业进行生产和发展目标的战略转移。
实际上，各国、各地区针对每个集群的政策都是不同的，它们都有自己独特的内容，很难进行归类，但比较成功的集群政策基本上是科技政策、产业政策和区域发展政策各自面向集群的内容所组成的有效系统（Jerry等，2004）。
四、集群政策的设计与实施
1.集群政策的设计原则。集群政策内容固然重要，但集群政策的设计和实施模式也同样重要。综观多篇集群政策研究文献和多个国家的集群政策措施，笔者总结了集群政策设计应该遵循的原则。
（1）整体性原则。集群政策是一个系统、整体的政策体系。David等（2003）认为，任何一项集群政策应该具有三个层次紧密联系的属性：其一是企业层次，即能为集群内的企业创造价值；其二是集群的组织层次，即能促进集群整体增长并提升其竞争力；其三是区域或国家层次，即能发挥集群效应，带动区域或国家经济发展。这就要求集群政策设计必须进行整体性规划，根据集群现状和未来的发展战略目标设计出相应的政策措施。每一项政策措施都应该在集群政策系统框架的指导下发挥作用，都应该能支持集群的整体发展。
（2）动态性原则。集群政策的时效一般比较长，在其时效内集群和政策环境都在不断发生变化。因此，集群政策应该是系统、灵活、可调节的，具有动态适应性，否则就有出现僵化的危险，不能适应集群的持续发展，导致政府干预过度或不足，“政府失灵”，最终导致集群政策失效。动态性原则要求集群政策的设计能方便政策在不同环境下或在目标发生变化时得到修改和补充，防止集群政策失效。另外，集群政策的设计不能只面向已经存在的集群，还要为初露端倪的集群的形成提供有利的政策基础。
（3）“自下而上”的原则。政策制订机构应该清楚，集群不是由政府创造出来，也不是由政府驱动的，而是在市场驱动下自发生长起来的，它有特殊的内在动力机制和演化规律。政府直接干预或强行控制集群的发展，就会违背集群的内在发展机制和规律，使集群发展出现波动，免疫力下降，生命周期缩短。“自下而上”的原则要求集群政策制订机构首先对集群进行分析和研究，掌握并遵循集群的内在发展规律，集群政策应定位于培育并优化这些规律。有效的集群政策是由集群学者、产业代表、政府部门和科学家等相互合作、交流和讨论而产生的，这样的集群政策才可能符合各利益相关者的预期，确保集群政策的有效性。“自下而上”原则要求政府充当服务者的角色，组织和指导集群政策的设计工作，而不是“自上而下”地进行全程主导和控制。
（4）非拷贝原则。波特认为，国家竞争优势产业是通过一个高度本地化的过程创造和发展起来的。集群经济行为是根植在本地网络与制度之中的，这种网络与制度是由社会构筑并具有文化意义。很显然，与集群各种特性息息相关的集群政策同样具有本地化特征，其个性化的内容、制订方式、实施过程与效果、政策环境条件等，使集群政策成为一种难以复制和嫁接的系统。集群政策的设计可以借鉴成功的政策经验，但不能照搬照抄，必须从本地集群的情况出发。
2.集群政策的设计和实施。集群政策的设计原则勾勒出一个理想的集群政策轮廓。实际上，集群政策的设计和实施与集群本地的经济资源、政府能力和行为方式、政策目标、集群民众的意愿等因素密不可分，它的设计和实施必须满足上述因素条件，否则就会造成集群政策在执行过程中的诸多不适，进而造成巨大的政策成本。良好的集群政策设计和实施可以减少和控制集群政策成本（包括政策本身的支出和政策造成的损失），确保较高的集群政策收益—成本比率。
图1是Ecotec公司总结出来的集群政策设计和实施流程。“动员”是向所有利益相关者介绍实施集群政策可能带来的预期利益，并动员所有成员参与，实现政策制订主体的多元化。集群政策制订工作不是某个政府部门的专职工作，它往往需要多个部门和机构组织以及民众的参与，如芬兰的集群政策一般由多个部委、集群企业及机构共同参与制订，从技术研发机构（TEKES，芬兰国家技术署）到专业部委（如交通运输部、农林部、社会事务与公共卫生部和劳动部），综合了多个政府部门的力量和集群企业及机构的意愿。这样确保了芬兰集群政策得到普遍的认同，实施起来也相当方便。“诊断”是辨识集群并分析集群的优势和不足，以及集群内在的主要动力及其作用规律；“合作战略”是分析集群发展所需要的政策措施和各种相应的主动行为，以及各利益相关者的合作策略。波特认为，应从全球的角度培育竞争水平不同的集群，因此战略问题非常关键。“实施”是按照计划来实施和履行集群政策的行为。意大利有着非常特殊的集群政策实施方式，每个集群或几个相似的集群内部都成立了“区委员会”（district committees）。每个区委员会由企业家协会、贸易联合会、当地政府部门和集群内的其他公共机构的代表组成，人数不超过15个。各区委员会在本集群内参与集群政策的设计，宣传政府的各项政策，对集群内企业进行监管，同时建立当地集群政策论坛，欢迎所有利益相关者参与商讨集群政策的优劣，并向政府部门及时传递企业在履行集群政策时的反馈意见。区委员会发挥了政府部门与企业间沟通的桥梁作用。
图1 集群政策的设计和实施流程
图2四个阶段依次形成了一个相互关联的动态循环系统。中间的“集群政策”在这个循环系统的支持下也同时得到制订、评价、调整和补充。目前，欧美大多数国家都采取这种做法，它突出了集群政策制订过程中的民主化和合理化决策过程，保证了在集群政策设计、实施等各环节上控制政策成本，并防止政府利用行政手段向集群各利益相关者转嫁政策成本。政府鼓励利益相关者广泛参与，并积极进行有效的沟通，实现了集群政策全民参与和监督的民主化过程；基于集群诊断分析的政策来源，确保了集群政策与集群内在动力的匹配；不断进行的动态循环方便了集群政策在集群长期发展中的调整和改进，保证了集群政策的动态性、适用性和有效性。世界上大多数成功的集群都是由于“偶然”因素发展起来的，但它们都具有地方根植性，集群政策应该立足于培育集群生长的土壤，并为集群的生长提供激发动力。
五、集群政策的评价
政策制订机构都想知道，通过政府干预实施政策是否能够提高集群的能力，是否能实现政府的预期目标。这就需要科学、合理的集群政策评价方法。
一般而言，评价集群政策对集群的直接作用效果，可以从政策实施前后集群统计资料的对比中得出结论，也可通过现场访问和问卷调查得到结果。但集群政策对集群的间接作用效果及长期效应却很难测算。Maria（2001）认为，评价集群政策是非常困难的，不但很难设计一个合理的评价方法，而且集群政策本身存在政治风险（国家权力的更替）。另外，从评价角度来看，集群政策所具有的一些特征也让集群政策评价异常困难：（1）集群政策的作用目标是多样复杂的；（2）集群政策的作用效果难以量化，有时是无形的，难以具体化；（3）集群政策的作用和集群发展的因果关系比较复杂；（4）根植性，即集群政策的评价体系不能套用。因此，集群政策评价是一个复杂的系统，需要多方面的研究和探索。
Ecotec咨询公司总结出评价集群政策的以下几个标准：政府干预的合理性（appropriateness of interventions），即政策能否指向所需要解决的集群问题；政府干预的效果（effectiveness of interventions），即政策能否达到预期的目标；政府干预的效率（efficiency of interventions），即政策的收益与成本之比。集群政策的评价与集群的评价是相互联系的，关键是要将政策对集群的作用效果与其他因素对集群的作用效果区分开来。Ecotec咨询公司的做法是对集群的发展动力进行分类，并研究出每种动力可能对集群带来的作用效果，并给予权重分配；然后从官方统计资料、实地调查资料和定性分析资料中测算出集群的发展成果，将集群发展成果乘以权重就得到集群政策对集群的作用效果。前后两个评价周期的效果相比，可以评价集群政策的优劣。David等（2003）介绍了集群政策评价的多部门构模方法（multi-sectoral modelling）。该方法的首要任务是建立数据库，辨识影响集群的各种因素，区分集群内的部门，并建立多个主要指标，如GDP、失业率、竞争力等，结合I—O分析（数据库处理部分），并引入相关因素（如资源、技术变化）的作用系数，结合定性和定量分析方法来评价一定时期（一般是5年、10年或更长）集群政策的表现情况。该方法用于评价苏格兰的集群政策，得出明确和合理的结果，与Ecotec公司的评价方法相比更具有操作性和有效性。
每个集群政策都需要有一个特别设计的评价体系。而且，评价者必须有创新精神，利用先进的评价技术并建立评价模型，开发出能满足各集群利益相关者要求的评价体系；同时使用多种评价方法，选择合适的评价周期，从不同的角度来评价集群政策；最后根据评价结果针对政策中的不足之处进行调整、补充和完善。
六、总结与启示
研究国外集群政策，不只是为了认识和探讨国外集群政策的发展情况，更重要的是借鉴国外经验，发展我国的集群政策。在国内，中央政府对各地集群的发展还是保持默认和不干预的态度，与集群有关的政策措施制订主体是地方政府（镇、县和市），集群企业、协会和服务机构等仍处于被动的地位。各地政府从发展本地经济的目的出发，纷纷把集群当作是振兴本地经济的政策工具。但遗憾的是，它们忽视了对集群和集群政策的深入研究。现有的集群政策仅仅停留在提供税收和土地优惠、建设基础设施、吸引投资等与传统产业政策毫无差异的表层上，根本没有深入到与集群的动力机制、演化规律相匹配的层次，而且缺乏系统的规划以及科学的设计、实施和评价流程。大家相互模仿和跟风，制订不出具有生命力的政策措施。
我国集群普遍规模小、档次低，集群效应仍处在初级阶段，因此还需要政府的积极参与和培育。本文介绍了国外集群政策的含义、功能目标、分类、设计、实施和评价等具体做法，以期引起我国政府和产业界对集群政策的重新认识，帮助各级政府在制定集群政策方面进行重新定位，并制订切实有效的集群政策，促成集群和良性竞争互动的环境，培育自己的优势集群，加快区域发展。然而，我国集群政策的具体构成元素以及各地所制定的集群政策在各地复杂的经济发展战略中具体起着怎样的作用，还有待进一步的研究。
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