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廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房制度和住房公积金制度、经济适用房制度是我国目前住房保障体系的三个重要组成部分，是为我国城镇中低收入者解决住房问题的重要途径。在城市化的快速发展的背景下，城市失业、城市移民和城中村改造等形成大量的城市弱势群体，收入很低是他们显著的特征。显然后两种住房保障制度无法解决他们的住房问题。在制度失衡的市场背景下，完全依靠市场来解决这部分弱势群体的住房问题无疑是行不通的。因此他们住房问题的解决政府承担不可推卸的责任，这也是构建和谐社会的重要基础。
一、我国廉租房制度实施的必要性
(一)廉租房是我国住房供应市场必不可少的组成部分
健康的住房市场必然要求合理的住房供应体系，而合理的住房供应体系应根据我国置业者实际收入情况的差异，合理确定不同规模，价位和消费阶层的住房结构，形成住房市场的梯度消费。早在1998年的“房改”方案中，国家就正式提出构建“三种人，三类房”的多层次住房供应体系框架：即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品房。2003年9月在全国房地产工作会议上形成了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文件)，该文件提出建立“四层次”住房供应体系的构想，即在原来供应结构体系上增加“普通商品房”供应层次。后来天津市提出增加“经济适租房”的“五层次”住房供应体系。住房供应结构与针对人群对应关系如图1所示。
由图1[1] (P96-97)可知，廉租房政策是根据我国实际国情制定的，是我国住房供应体系中比不可少的组成部分。随着城市化进程的不断加快，“城中村”改造的不断推行，城市新移民的扩大，使得城市弱势群体的规模进一步加大，无疑，其住房主要消费需求层次——廉租房也需要进一步扩充。为了加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的安定团结，廉租房在我国住房供应体系中的作用也将越来越重要。
(二)廉租房制度能有效解决我国城镇弱势群体的住房问题
城镇弱势群体主要由低收入者、无收入者和丧失劳动能力者构成，而这三类人主要是国有企业下岗职工、新城市移民和“城中村”改造过程中形成的获得一定补偿的原“城中村”居民。他们的收入很低，且收入没有连续的保障性。他们有的没有纳入住房公积金制度的范围之列；有的是纳入住房公积金制度的行列，但其住房公积金也易遭封存；即使纳入了住房公积金制度的行列，其难以利用住房公积金贷款实现住房消费。显然住房公积金制度和经济适用房制度无法帮助他们解决基本的居住问题。相对于两外两种住房保障制度，廉租房制度具有更加明显的福利性质，国家通过发放租赁住房补贴、实物配租和租金核减方式使其只承担住房的维修费和管理费，能有效的解决其住房问题。
(三)廉租房制度能有力促进社会和谐发展
我国城市廉租房的保障对象主要限于民政部门确定的低保人员中的住房困难家庭，据民政部统计，自1997年开始在全国推行城市低保制度，当年对于低保对象没有精确统计，根据民政部救灾救济司的估计，不超过200万人。1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为281万人，2000年底为402万人，2001年底为1170万人，2002年由于政府采取了“应保尽保”政策，使城市低保人数激增。据民政部2003年3月统计，城镇居民最低生活保障人数为2140万，五年间增加了近10倍，大约占全部城市户籍人口的6％～7％。这种增长可以说是超常规增长。另外2004年、2005年两个一号文件，更加明确了对进城农民工社会主体地位的承认，即他们是“工人阶级的重要组成部分”，我国每年至少有1500万～2000万农民工涌入城市，他们是城市弱势群体的一部分。由于效率和公平的悖论，导致我国城市化进程中社会阶层的贫富分化和收入差距持续扩大，居住社会公平严重缺失。居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。树立“以人为本”的科学发展观，迫切要求我们关注居住城市化的社会公平问题，实现“居者有其屋”。显然，再发展市场经济的大背景下，有效的廉租房制度是促进社会和谐发展的重要基础。[2] (P64-85)
二、我国廉租房制度形成历程
廉租房制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。
1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中规定廉租房是我国住房供应体系的一个重要组成部分，明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。
1999年，为了切实解决城镇最低收入家庭的住房问题，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》要求，建设部以第70号令发布《城市廉租住房管理办法》，对廉租房的房源、廉租房租金标准、廉租房建设和廉租房的申请程序问题予以明确的规定。
2002年6月，温家宝同志批示：建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。
胡锦涛总书记在党的十六届三中全会和2003年中央经济工作会议上都指出：要建立和完善对最低收入者的救助制度，妥善解决城市特殊困难家庭在住房方面遇到的实际问题。
2003年11月15日建设部第22次常务会议又审议通过了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2004年建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局五部委联合以120号令发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，自2004年3月1日起施行，该《办法》结合我国的实际情况，在《城市廉租住房管理办法》基础上修订而产生的，为我国建立和完善符合本国实际情况的住房保障制度迈出了重要一步。该《办法》在廉租房资金来源、保障方式和保障水平上有了新的突破，明确以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金的原则，以发放住房租赁补贴为主要保障方式和享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％的规定。
根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，为规范城镇最低收入家庭廉租住房管理，完善廉租住房工作机制，2005年7月7日建设部、民政部关于印发《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的通知，对城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法做了更为详尽的规定。
另外，地方政府针对地方实际情况出台了一系列的廉租房政策规定。如北京市2001年出台了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，上海市2000年10月在长宁，闸北两个区开始进行试点，2001年12月在全市19个区县全面推开，初步建立了廉租住房保障制度。其他有些地方也相应的出台了符合当地实际情况的住房保障制度的政策。
三、我国廉租房制度问题现状及原因分析
作为我国住房保障制度的重要组成部分，国家对廉租房制度非常重视，也配套出来了一系列相应的法规政策，许多地方也推行了针对性的地方性廉租房政策。在政策制度的指引下，各地开展了行之有效的廉租房制度。但囿于种种因素制约，廉租房制度依然躺在襁褓之中。
(一)廉租房制度执行不力，覆盖面偏低
2006年4月初建设部公布廉租房政策执行情况：在全国291个地级以上城市中，有70个尚未实施廉租住房制度。而实行廉租房政策的地市中廉租房所占的比重相对于人群比重也相差很大，廉租房覆盖面明显不够。[3]
究其原因，主要表现在：
1.地方政府参与不够积极
廉租房制度作为我国住房保障制度的一个重要组成部分，无疑，政府是构建我国廉租房制度的主体，其建设过程必须通过非市场手段来解决。即政府对住房市场的干预，而这种干预不是破坏或取代市场机制的运行，而是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场，对市场机制起补充和修正作用。由于廉租房在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政，在缺乏严格的监督情况下，往往会很难调动地方政府的积极性。
2.资金缺口明显
据中国建设部通报显示，截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，扣除这部分已经提供了住房保障的资金，新建廉租房资金缺口至少为650亿元。如果按照国际上廉租房配发标准计算的话，资金缺口将非常巨大。比如，新加坡有87％的人居住租屋，香港公共房屋居住人数占居民总数的50％，2004年我国新开工住宅面积达47949万平方米，若按香港模式，照50％的比例投放廉租房，未来几年，每年的廉租房建设资金将在3361亿元。我国廉租房建设的主要资金来源于：(1)市、县财政预算安排的资金(规定当年实际收取的土地出让总价款，扣除实际支付的征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金，以及土地出让业务费后，按照余额的5％核定)；(2)住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金(财政部今年9月规定住房公积金增值收益在扣除计提住房公积金贷款风险准备金和管理费用后的余额后，将全部用于城镇廉租住房保障支出)；(3)社会捐赠的资金；(4)其他渠道筹集的资金。目前(3)和(4)两种资金来源的数量很少且不稳定，廉租房稳定的资金来源仅仅依靠土地收益和住房公积金增值收益的一部分与现实中面临所需资金缺口相差很大。
3.住房金融缺失
从广义上来讲，住房金融是围绕住房再生产而发生的各种资金融通及其相应服务活动的总称。[4] (P1-5)廉租房的福利型决定了其利润空间的微小，再加上廉租房的资金回收缓慢的固有属性，严重影响了金融机构参与的积极性，导致了住房金融的缺失，其中最明显的是住房金融工具的缺失，决定了我国目前廉租房的融资都寄于财政篱下。前面已经提到，我国城市化进程的加快，城市弱势群体增多，廉租房建设缺失资金巨大，住房金融及其金融工具缺失，完全依靠政府直接参与廉租房投资和建设这种主导型融资机制困难重重。
(二)居民标准难定，廉租对象混乱
廉租房的保障性决定了如何合理确定享有该项权利的居民标准具有非常重要的意义，而一般确定这个标准是通过居民的收入水平来衡量。仅仅通过居民的收入水平这个标准为开展确定廉租对象带来了管理混乱，造成该纳入廉租对象的没有纳入，而一些人通过非法手段成为了廉租对象。
究其原因，主要有两点：
1.个人收入不透明
到目前，我国还没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，个人收入来源很多，居民的隐形“收入”没办法统计，仅仅通过居民个人的透明收入来衡量居民的收入明显缺乏公允性。个人收入的不透明性为确定廉租对象带来了很大的难度。
2.发放住房租赁补贴为主的廉租房制度加剧了这种混乱局面
在借鉴国外廉租房制度的基础上，为了避免出现类似国外“贫民窟”现象，我国廉租房制度确定了以发放住房租赁补贴为主的形式。国家通过发放住房租赁补贴来替代廉租对象集中一起居住廉租住房，达到分散廉租对象住户的目的。但这一政策性却使一些非廉租对象通过手段获取了住房租赁补贴，而真正的廉租对象无法获取廉租房制度的待遇。
四、进一步完善我国廉租房制度的政策建议
当前我国正处于城镇旧体制向城镇新体制转化、适应社会市场经济的社会保障制度正在逐步建立和完善时期，作为我国社会保障制度重要的有机组成部分——廉租房制度，其承担我国住房供应体系的重要组成部分、有效解决我国城镇低收入家庭住房问题和市场经济“稳定器”的功能，决定了进一步完善我国廉租房制度有着非常重要的意义。借鉴国外住房保障制度的先进经验和我国目前面临的实际情况，建议如下：
(一)加大对政府参与监督力度，保证廉租房制度的实施
廉租房制度浓厚的保障色彩决定了政府在廉租房制度中的主体地位。其主体地位意味着两点：一是政府必须积极的参与，以解决低收入家庭的居住问题为己任，认真履行其主体地位。因此必须加强对地方政府的监督，将廉租房制度作为考核其地方政绩的一部分；二是不能仅仅依靠政府来完全解决廉租房问题。地方政府一方面利用其对土地所有权的控制，通过优惠条件与开发商、其他金融机构合作共同完成廉租房建设，同时对廉租房地段进行控制，避免廉租房集中建设现象的出现；另一方面通过税收的形式实现对低收入家庭的住房补贴，防止贫富差距的拉大，实现社会公平。[5] (P405-433)
(二)大力发展住房金融，保障低收入家庭的廉租房消费
住房金融分为开发性金融和消费性金融，消费性金融直接对低收入家庭提供住房金融支持，开发性金融通过对廉租房价格的控制间接对低收入家庭提供住房金融支持。在住房开发性金融方面，一是国家可通过优惠政策吸引民间资金，逐步引入民营企业参与廉租房建设；二是国家通过利率补贴引导不同金融机构对廉租房提供贷款，另外对其提供的贷款提供担保。目前国家开发银行决定将重点针对低收入者的住房建设——从规划、土地整治开发、住宅建设，一直到最后分配方面的辅助措施——提供长期贷款；在住房消费性金融方面，成立直接面向中低收入家庭提供政策性住房金融机构，降低对低收入家庭的贷款门槛，对低收入家庭发放低息或无息贷款，同时国家对低收入家庭的贷款提供担保。
(三)完善廉租房供应结构，构建合理廉租房长效运行机制
我国目前廉租房实行以发放住房租赁补贴为主要保障方式，但目前我国的实际情况是住房供应结构不合理，低端住房供应少，因此建设一定的廉租房，实现住房市场供应的合理分配很有必要。北京市政府最近通过回购经济适用房作为廉租房的方式值得借鉴，一方面可以补充低端住房的供应结构，另一方面能够减少住房空置现象，引导市场的资源合理配置。在廉租房制度的实施过程中，要形成多层次互动的机制，建立长效机制。即对低收入阶层再次划分，针对不同的阶层实施不同的廉租房居住面积和补贴标准，做到不同居民居住的公平性，真正实现有效的“居者有其屋”，达到居民滚动实现住房消费的目的。
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