“十一五”期间社会保障资金需求与财政保障能力的研究，本文主要内容关键词为：十一五论文,社会保障论文,财政论文,需求论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度正常运行的首要标志是保证支付。受保人一旦拥有享受某项社会保障津贴的资格，那么他一定能够在规定的时间内得到足额支付。社会保障经办机构的终端应当保证这种支付的及时性和准确性。否则，就意味着基金运行的“出险”，会导致支付危机乃至制度崩溃，进而引发社会动荡。从这个角度，社会保障制度尤其是社会保险制度亦可视为一种准金融制度，它以信用为基础，要求基金在财务上具有可持续性。这种基金财务上的可持续性是就基金的长期收支平衡而言的，基金财务的可持续性，是社会保障基金的“生命线”。其实现程度进一步取决于人口结构变动，社会保障机制设计的科学性，政府的政策保障和财政资助力度等一系列因素。
国家“十一五”计划时期(2006～2001年)，是加强社会保障制度建设与完善社会保障体系的关键时期。在我国人均GDP已经跃上1000美元台阶的重要社会转型时期，使社会保障基金运行步入良性循环的轨道，是全面建设小康社会、构建和谐社会的国家基础性工程。
一、社会保障基金缺口
社会保障基金缺口涵盖多个项目，下面以社会养老保险(简称养老保险)为分析样本进行论述。
我国养老保险制度改革的目标可以归纳为24个字：“统一制度、广泛覆盖、分担责任、更新机制、多重层次、规范管理”。“十五”计划期间，在人口老龄化和经济结构调整加快的情况下，国家采取一系列措施，尤其是通过中央财政的专项补贴，实现了“两个确保”。
从全国的情况看，城镇职工基本养老保险支出规模从1998年的1500亿增加到2002年的2800亿元、2003年的3122亿元、2004年的3502亿元；征缴收入从1998年的1300多亿元增加到2002年的2500多亿元、2003年的3044亿元、2004年的3585亿元。基本上做到了按时足额发放。其中重要的支撑力量，是来自财政尤其是中央财政的补助。2003年各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元；2004年各级财政补贴基本养老保险金614亿元，其中中央财政522亿元。湖北省作为老工业基地和人口大省，基本养老保险基金也一直处于收不抵支状态，需要中央、地方两级财政给予专项补贴。湖北省1998年至2003年相关险种的收支状况如下表所示。
表1湖北省社会保险费征缴收入单位：亿元
统计指标养老保险费 医疗保险费 失业保险费 工伤保险费 生育保险费
年份
征缴征缴
征缴 征缴征缴
1998年47.21——0.17————
1999年51.381.2 4.0 0.3 0.4
2000年55.114.8 5.1 0.3 0.3
2001年61.217.1 5.3 0.4 0.3
2002年79.10
14.4 5.6 0.4 0.4
2003年92.60
24.4 6.4 0.4 0.4
2003年比上年增减额13.50
10.0 0.8 0.0 0.0
表2全省社会保险费支出单位：亿元
统计指标养老保险金支出失业保险金支出
1998年
35.9 0.5
1999年
47.0 0.6
2000年
75.0 1.6
2001年
80.7 3.2
2002年 104.0 5.4
2003年 116.7 5.6
2003年比上年增减额
12.7 2.2
注：失业保险金支出不含其他由失业保险费调剂支出项目。
为了实现“两个确保”，虽然“十五”计划期间各级财政提供了大量的资金予以专项补助，但是社会保障基金缺口仍有增无减。据劳动和社会保障部部长郑斯林透露，目前我国养老金缺口达2.5万亿元。这个资金缺口相当于我国近一年的国民经济总收入。养老金缺口有两重涵义，一个是指当年征收的养老保险金不够支付当年的养老金支出，就是收不抵支；另一个是指“空账问题”。上述2.5亿元的资金缺口，无疑将二者均涵盖在内，这么大的社会保障基金缺口，是如何形成的，它带来的风险是什么，这种缺口将如何填补，财政对此保障能力如何，这些问题需要在精算分析基础上进行定性判断。
(一)转制成本
养老保险制度从现收现付制到部分基金制的转变不可能是“帕累托”改进，必然产生额外的成本，并导致代际再分配和代际利益结构的改变。在我国，这种转制成本包括：(1)新制度实施前已经离退休人员的养老金；(2)在职职工在新制度实施前既往劳动期间以“祖国缴费年限”形式形成的虚拟“个人账户”及其增值额；(3)随物价上涨或在职人员提高工资而不定期增长的养老金(提高待遇标准)。化解转制成本一般应采取公共债务政策来弥补资金缺口，以便使新制度按照设计初衷和正常流程运行。然而，遗憾的是，我国是用新建立的个人账户上的资金来弥补统筹基金的不足，换言之，是用基金本身的代际转移支付方式来渐进地填补基金缺口，许多地区的个人账户自创建起就是空账。此种机制反映在基金财务上，就是个人账户名义积累与实际积累的差距像滚雪球一样越来越大，支付风险不断积累、不断后移。国家在其承诺的支付范围内，面临的风险越来越大。
(二)制度和机制设计方面的缺陷
1.退休年龄过于年轻化。我国现行企业职工法定正常退休年龄为男60岁、女干部55岁、女工人50岁。提前退休有三类：一是从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作(简称特殊工种)的，男55岁、女45岁可以退休；二是因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，男50岁、女45岁可以退休；三是经国务院批准的政策性关闭破产企业，男55岁、女干部50岁、女工人45岁可以退休，其中资源枯竭的煤矿、有色金属矿、核工业铀矿和黄金矿关闭破产的特殊工种职工，男50岁、女40岁可以退休。
按照养老保险的制度规律，一名职工必须有足够的工作时间和缴费金额，才能保证他退休后享受养老保险待遇；一个社会必须有足够的缴费人群，才能维持现有退休人员养老金的支付。如果大量职工提前退休，这种生之者寡、食之者众的状况就会打破了养老保险的收支平衡关系，加剧了基金入不敷出的矛盾。对这一问题进行分析，主要原因有：
退休年龄偏低与人口寿命延长的矛盾。我国企业职工退休年龄形成于上世纪50年代。半个多世纪过去了，我国人均寿命已经从50多岁提高到70多岁(城镇女性已达75岁)，而退休年龄却一直没有延长，还允许提前退休，这就使我国企业退休人员呈现出明显的年轻化趋势。我国60岁以上人口已经占总人口的10％以上，而据抽样调查，近年来平均办理退休的年龄仅为53岁。图1显示出近十多年来，参加企业职工养老保险的离退休人数呈逐年增长趋势。其结果是，人口抚养比逐年上升，影响养老保险事业的长远发展，见图2。
附图
图1 历年全国参加基本养老保险离退休人员情况(万人)
附图
图2 历年全国参加基本养老保险人员的抚养比情况(％)
据1999年对165个国家的统计，世界各国女性退休年龄平均约为59岁。其中，欧美国家女性退休年龄一般在60～65岁之间，如法国、英国为60岁，美国、加拿大、德国为65岁，丹麦、挪威、冰岛为67岁；亚洲国家中，韩国为60岁，日本和我国香港地区为65岁。近年来，为了延长养老保险缴费时间，缩短养老金支付时限，保持养老保险制度的有效运转，许多国家还出现了延长女性退休年龄的趋势。如德国从2001年开始，将63岁逐步提高为65岁；美国正在从65岁提高到67岁。
表31999年世界各国退休年龄分布(165国)
年龄
50 55 56 57 57.5 59 60 61 62 62.5 63 65 66 67 国家平均
性别
合计年龄
男 5 3166
3
712 46
1
3 165 60.5
女 8 58
2
811 51
3 2 27
1
3 165 58.6
2.养老金计发办法缺乏精算基础。现行政等规定，新制度缴费满15年，老制度工龄满10年可以按月领取养老金，这一计发标准不合理。上述计发待遇标准未能从制度上激发参保人的缴费积极性，一部分人在达到按月享受待遇的缴费年限后即停止缴费；另外，制度设计与人均寿命延长的趋势不相适应，使基金支付压力越来越大。
一是缴费年限满15年已成为能否按月领取基本养老金的“分水岭”，加之基金征缴缺乏制约手段，造成一部分人员在缴费满15年后停止缴费，坐等按月领取待遇。2002年底参加企业职工养老保险社会统筹的实际缴费人数为9970万人，仅占参保人数的89.58％，意味着有1160万人由于各种原因参保而不缴费。除了2002年末城镇登记失业人数770万人(登记失业率4％)外，尚有近400万人非正常中断缴纳养老保险费。据对19个省区37个城市中断缴费人员典型调查结果表明，中断缴费人员的平均年龄普遍偏低，只有34.85岁。中断缴费问题在很大程度上影响了基金收入；二是缴费年限达到15年之后，基础养老金水平不再与缴费年限挂钩，缺乏激励机制。缴费年限不论是15年，还是35年，或是40年，基础养老金都是当地上年职工平均工资的20％，未能体现多缴多得的效率原则。
3.个人账户10年平均寿命以及余额继承办法的设计过于慷慨。一方面，现行制度按10年的平均寿命设定养老金待遇水平，个人账户养老金以储存额除以120个月，是以退休人员平均余命10年为基础的，10年的平均寿命太短。2002年，企业职工平均退休年龄为53岁，而城镇人口平均寿命已达74岁。另一方面，不足平均寿命者，其养老保险个人账户的余额可以继承，而超过平均寿命者，则可以继续从社会统筹基金中领取养老金。这意味着个人账户养老金有相当一部分要从统筹基金中透支。
4.个人账户的记账利率属主观确定，随时间推移，可能差之毫厘、失之千里。现行制度设定，达到58.5％的目标替代率的前提条件是在35年的期限内，个人账户增值率完全与工资增长率相等或与非均衡因素抵销。而在实际运行中，由于个人账户基金被挪用而成空账，无从获得投资收益，上述制度设定的条件不能被满足，属主观拟定利率，随时间推移，缺口越来越大。
(三)外部环境变量中的风险因素
1.人口老龄化带来的长寿风险。劳动和社会保障部在2003年有关完善养老保险制度的研究报告中，曾以2002年的数据为基础，利用养老保险基金收支预测系统，对现行退休政策下人口老龄化状况，养老保险赡养比以及基金收支面临的主要风险进行了精算分析。见图3和表4。
附图
图3 2003～2050年城镇人口分年龄段人口比例
表4现行退休政策下抚养比的变化
年份
200420102020
203020402050
退休人数/已参保人数36％41％48％54％54％
57％
抚养比是指参保退休人员与参保在职人员的比例。在现行退休政策下，用已参保人员为基数，抚养比呈逐年上升的趋势，由2004年的36％升至2050年的57％。
2.经济周期的变动以及其他突发性、非突发性的经济与社会变故的影响
经济周期性变动是不以人的意志为转移的客观规律，它与养老金归集的规模水平及投资收益的资金极为密切。一些重要的经济变量，如物价指数、利率、汇率的变动都会使养老基金面临贬值风险。至于金融危机、灾荒、战乱等对积累制的养老保险基金的打击更是异常残酷。
二、与社会保障制度改革相关的财政风险凸现
社会保障具有国家主导性的特征。政府通过立法和国家行政机器对社会保障制度和体系进行规划、组织和管理。无论采用哪种制度模式，各国的财政部门都不同程度地依法参与社会保障基金的监管，其中绝大多数国家的社会保障基金的筹集、支出和管理都是由政府统一进行的，并对社会保障财务负有最后的(并非完全的)责任。
逐步提高社会保障补助支出占财政支出的比重，是强化政府社会管理职能，消化社会保障转制成本，弥补历史债务的重要手段之一。近几年在社会保障基金紧运行的背景下，中央反复要求地方各级政府切实承担起社会保障支出的责任，由此，社会保障基金的紧运行直接导致财政紧运行。社会保障基金缺口已成为中国财政风险的重要险源。财政部副部长楼继伟2001年3月在北京召开的“中国经济论坛”上指出，社会保障制度改革和银行不良债务是对我国目前财政平衡运行威胁最大的两大险源。
世界银行的专家依据不同的标志将与政府有关的债务进行了很有意义的分类，一是根据债务需政府偿还的刚性，将其分为直接债务和或有债务；二是根据债务是否在国家预算中公开列示，将其分为显性债务和隐性债务。这两种分类方法的交叉组合，可以得出政府债务的四种类型：(1)直接显性债务；(2)直接隐性债务；(3)或有显性债务；(4)或有隐性债务。社会保障制度的建立所具有的法律强制性，导致其负债具有直接意义上的财政性，由社会保障基金收支缺口所构成的政府债务无疑应划入财政的直接隐性债务范畴。
如前所述，目前我国养老金缺口达2.5万亿，并且由于社会保障津贴标准和支付期限的刚性，加之基金缺口集中化和日益显性化，对财政构成很高的支付压力，财政风险已被抬到了一个极高的水平。
三、提升财政保障能力，缓解财政风险的路径选择
“十一五”期间，弥和社会保障基金需求与财政保障能力之间缺口的路径有三条：一是通过完善社会保障制度结构，消除制度缺陷，尽力缩小社会保障基金收支缺口；二是扩大国家财政可支付财力的规模，以提高财政对社会保障基金的保障能力，调整财政支出，提高财政对社会保障的补助力度。
(一)完善制度，缩小社会保障基金收支缺口
1.转换制度模式，逐步做实个人账户，化解养老保险的历史债务
从1996年起，企业参保职工普遍建立了个人账户，记账额越来越大，1997年只有700多亿元，现已达4800亿元，并以每年900亿元的速度增加，但有账无钱。这个问题时间拖得越长越被动、越难解决；从制度设计和长远看，宜早下决心，采取果断措施，将其做实。从辽宁试点情况看，在中央和地方财政的共同支持下，做实个人账户是可以做到的。
2.做大全国社保基金
全国社保基金现已积累1200多亿元，去年和前年投资收益30亿元，这与应对老龄化的需求相比，规模太小。应争取在5年内使基金规模达到1万亿元左右，并用于投资运营，年投资收益达到500亿元左右。可考虑在现有筹资渠道的基础上，将中央工业企业和地方重点企业52612亿元资产的20％～25％划拨给全国社保基金，这些资产仍由原企业经营，全国社保基金享受收益；或将中央企业持有的2万多亿国有股，划拨20％左右给全国社保基金，持股分红；还可以将中央企业不良资产处置收入的一部分、国有企业无偿占用的土地货币化收益的一部分划拨给全国社保基金。
3.统一领取养老金的年龄条件
当前在我国普遍延长退休年龄还不现实，但可先将女职工退休年龄统一为55岁。在此基础上，规定男满60岁、女满55岁才能退休领取养老金，没达到规定退休年龄的，可以由企业安排内部退养，发生活费并继续缴纳养老保险费，待达到规定的年龄条件时再由社会保险机构支付养老金。
4.调整养老金计发办法
现行政策规定领取养老金的最低缴费年限是满15年，但实际执行中变为许多人缴够15年就不再缴费，等着退休领取养老金。个人账户养老金原来设计是按账户储存额1/120计发，只能支付10多年，而按预期寿命则需支付20余年。现行计发办法需要进行相应调整：基础养老金按缴费年限，每满一年发给一定比例(如1％)，这样可以鼓励职工多工作多缴费；个人账户养老金改按1/180计发，可以满足支付15～20年的需要，有利于实现收支平衡。
5.将个体工商户及其他灵活就业人员纳入养老保险制度
2002年底，城镇个体工商户已达2300万人，只有800多万参保，其他灵活就业人员已达数千万人，绝大多数没有参保。目前，个体工商户参保缴费办法由各省市规定，其他灵活就业人员一般是参照个体户的办法执行。由于国家没有统一的政策，不仅多数没有参保，而且各地缴费比例从16％～21％不等，缴费基数在当地平均工资的60％～300％之间，实际执行时绝大多数选择了低标准(东北三省平均不到70％)，其结果是现在收的少，以后支付多，为基金长期平衡埋下了新的隐患。应将个体工商户及其他灵活就业人员全部纳入养老保险制度，缴费基数统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20％，退休时享受企业职工的养老保险待遇。
(二)扩大国家财政可支配财力的规模，调整财政支出结构，化解财政风险
财政所负担的社会保障费用包括两大块，一块是转移支付性质的社会福利、社会救济、社会优抚安置的支出，另一块是对社会保险基金缺口的补助支出。
1.逐步提高社会保障补助支出占财政支出的比重，是强化政府社会管理职能、消减我国养老保险隐性债务，填补欠账的手段之一，是完善社会保障制度的客观需要。然而，只有通过调整现行的财政支出结构，适当压缩一些属于“越位”或效率不高的财政支出所占比重，扩大养老保险补助支出才有可能。今后几年调整财政支出结构的重点应放在经济建设、行政管理费、其他支出上。能用来增加养老保险补助支出的资金来源就是政府建设性支出债务化和行政管理支出的适当压缩以及其他支出的控制。具体来说同，经济建设支出比重的下降要靠扩大债券发行来实现。行政管理支出占财政支出比重能否下降取决于政府转变职能和政府机构改革的成效。近些年行政管理支出尽管压缩的呼声越来越高，实际上越压越涨。
2.健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。社会保障事权和支出责任是当前我国社会保障改革和财政改革面临的重要问题之一。这几年中央反复要求地方各级政府要切实承担起社会保障支出责任，但是执行的结果始终是中央拿大关，地方拿小关甚至不拿钱。其中一个很重要的原因就是，中央和地方社会保障管理责权划分不够明确，支出责任的划分弹性太大。
3.控制由社会保障改革造成的财政风险，2001年我国的国家综合负债率，即政府内债余额、银行坏账、全部外债、社会保障补贴等4项之和已经超过了40％，这还不包括其他一些不能完全计量的债务如地方政府担保等。所以我国政府的隐性债务问题是比较严重的。
政府作为一个理性的决策者，就必须充分认识这种隐性的财政风险，并采取适当的措施对其进行控制。
建立起一个处理财政隐性负债的法律框架，对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。
此外，为防止其无序扩大而出现的风险，必须研究建立社会保障预算，加强社会保障基金的管理和监督，科学监测社会保障基金收支状况，及时研究制定有针对性的政策。
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