宪法基本文化政策条款的规范分析，本文主要内容关键词为：宪法论文,条款论文,政策论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：0257－0246(2014)02－0182－10 当下中国的宪法研究正经历着向法解释学的转向，由于法解释学是法学知识体系的核心，这一转向也可以被视作宪法学由法学知识体系的边缘向中心靠拢的一种群体性的努力。①“认真对待我国宪法文本”②成为宪法解释学者不懈的呼吁。然而，由于宪法解释学不可避免地受到法解释学以“法律规范”为重心的研究进路的影响，从而忽略了或无法解释我国宪法典中大量存在的指导思想和基本政策等文本内容的规范效力发挥问题。这也是宪法解释学被近年来异军突起的政治宪法学批判的主要方面。③事实上，近年来已经有越来越多的宪法学者认识到了宪法学研究的这一软肋，从而在宪法解释学的框架下试图弥补这一研究的不足。④本文选取基本文化政策条款进行研究，是这一学术努力的一部分。 我国现行宪法中有部分条款涉及国家文化发展的指导思想、发展目标、文化建设的基本内容、文化发展的基本手段等一般性原则规定，这部分内容可以被概括为宪法中的“基本文化政策”条款。从世界范围内看，宪法中规定国家的基本文化政策或文化发展走向，是比较普遍的做法。尤其是没有实行政教分离原则的国家、拥有被殖民历史的国家、从主权国家脱离而独立的国家以及其他力图保持文化特殊性或文化多样性的国家等。将国家介入文化发展的行为宪法化，反映了文化发展并不是一个通过确保公民的精神自由就可以完全实现的个人自治领域，而是一个需要国家扶持、引导、包容的社会公共领域。目前中国宪法学界对于这一领域的研究还相当薄弱，已有的研究还处于起步阶段。⑤本文的主要目的，是就我国现行宪法中的基本文化政策条款做细致梳理，分析其发挥效力的方式以及与文化权利实现之间的相互关系，从而树立宪法在文化发展中的最高权威性。 一、基本文化政策入宪的世界性趋势 20世纪以来，由于国家权力日益渗透入社会领域，国家对经济、社会和文化发展的干预或保护在世界范围内普遍深化，宪法和法律的内容反映了这一变化。对于宪法来说，不仅要调整传统的政治领域，还要全面介入社会经济文化领域的发展，从而使原来的“限制宪法”走向了“干预宪法”。⑥但是，“国家干预并不是，也不可能通过宪法明确规定国家在管理社会事务过程中的方法、标准与程序而进行，而只能笼统地规定一般原则与指导方针，故而干预的内容就以国家政策而不是严格意义上的法规范形式表现”⑦。传统的宪法结构因此相应地发生了改变。“国家政策就成为传统宪法国家机关与人权规定之外的内容，构成宪法的重要组成部分，而其独特的、有异于传统宪法规范的效力亦不可等闲视之。”⑧从世界范围内看，宪法中规定国家的基本文化政策或文化发展走向，成为比较普遍的做法。⑨ 一些没有实行政教分离原则的国家，如信奉伊斯兰教的国家或者信奉伊斯兰教占主体的国家，都规定了伊斯兰教的国教地位，在宪法中规定了鲜明的伊斯兰文化政策条款。如20世纪70年代初从英国殖民统治下独立而建立的阿拉伯联合酋长国，在海湾地区最具文化开放精神，其宪法第6条规定：“联邦为大阿拉伯世界的一部分，与其在宗教、语言、历史和共同命运上相互联系”。第7条规定：“伊斯兰教为联邦国教，伊斯兰教法为立法的主要来源。”而一些相对保守的中亚国家则对宗教文化和传统文化有更激进的保护性规定，如《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》序言规定：“穆斯林必须能够根据《古兰经》和《圣训》树立的教义和要求，在个人生活和集体生活中规范他们的行为”。第31条第1款：“逐步采取措施，使巴基斯坦穆斯林能根据伊斯兰教的基本原则和基础概念管理他们的生活，为他们提供设施，以便于他们理解《古兰经》和《圣训》中生活的意义。”《阿富汗伊斯兰共和国宪法》第45条则规定：“国家制定并执行统一的教育课程。这些课程必须符合神圣的伊斯兰教义的规定，建立在民族文化的基础上，符合学术原则。以阿富汗现有的伊斯兰教派为基础开设宗教课程。” 拥有被殖民历史的国家，在接受了先进的法律文化的同时，尤其重视本国文化的独立和发展。一些深受殖民统治之苦的东南亚国家，在独立后所制定的宪法中以直接或间接的方式确认民族文化发展的重要性。如《菲律宾共和国宪法》规定：“国家给予教育、科学与技术、艺术、文化与体育以优先地位，以培养爱国主义和民族主义，促进社会进步，增进全体人类的解放和发展。”《泰王国宪法》第80条第3款规定：“推动各种层次和各种形式的教育的质量、标准与经济、社会发展相适应，实施国民教育规划和教育发展法律，不断提高教师和教职人员质量，确保其紧跟世界变化的趋势并向受教育者灌输泰国价值观、纪律、关注公共利益和遵循君主立宪政体的理念。” 从主权国家脱离而独立的国家，则努力确立自己的文化主权和文化发展道路。如20世纪初从英国统治下独立的爱尔兰在其宪法第1条规定：“爱尔兰民族在此声明其在选择政体，确定其与他国的关系，以及依据爱尔兰民族的特质与传统发展其生活、政治、经济和文化方面，拥有不可分割、不可剥夺的至高无上的主权。”前苏联解体之后成立的白俄罗斯共和国在其宪法第15条规定：“国家有责任保护历史文化遗产和精神遗产，保证居住在白俄罗斯共和国境内的各民族共同体文化的自由发展。”《乌克兰宪法》第11条规定：“国家促进乌克兰民族的团结和发展，促进乌克兰民族的历史意识、传统和文化的巩固和发展，以及促进乌克兰所有土著民族和其他少数民族的民族传统、文化传统、语言传统和宗教传统的发展。” 改变了国家性质的国家，则通过文化政策的规定，树立新的文化发展取向。前苏联解体之后新成立的俄罗斯联邦在《俄罗斯联邦宪法》第13条规定了“俄罗斯联邦承认意识形态多元化”、“任何意识形态均不得被规定为国家意识形态或者必须遵循的意识形态”、“俄罗斯联邦承认政治多元化和多党制”等内容。 一些国家力图通过宪法保持文化特殊性或文化多样性。如《葡萄牙共和国宪法》在第9条“国家的基本任务”部分，既强调要“保障基本权利和自由”、“捍卫政治民主”，又强调要“保护并发扬葡萄牙人民的文化传统”、“保护和促进对葡萄牙语的使用和国际推广”等。《波兰共和国宪法》第6条则强调：“波兰共和国提供条件，人民平等享有作为民族身份、民族延续性和民族发展象征的文化产品。”“波兰共和国帮助居住在国外的波兰人保持与本民族文化遗产的联系。”《奥地利联邦宪法》第8条规定：“共和国承认在原住民中形成和体现的语言与文化的多样性。这些群体的语言和文化、存在和维护应当受到尊重、保护和支持。” 国际和地区性的各类宪章与人权条约中多有规定基本文化政策内容的。联合国《经济社会文化权利国际公约》第15条在确认了文化权利的同时，规定“本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤”。欧盟在统一化的进程中分外重视文化多样性的价值。2009年，作为欧盟宪法条约草案“简化版”的《里斯本条约》生效后，《欧洲联盟运行条约》在第13章“文化”部分规定：“欧盟在尊重国家的和地区的多样性的同时，致力于推动成员国文化的繁荣，同时带动具有普遍性的文化遗产向前发展。”“欧盟在基于公约的其他条款采取行动时，也应当采用文化的视角，特别是在尊重和提高它的文化多样性的情况下。”与《欧盟条约》具有同等效力的《欧盟基本权利宪章》在序言当中规定：“欧盟在尊重欧洲人民的文化与传统的多样性、成员国的民族特性以及各国在中央、地区、基层的公共机构的组织的同时，致力于保持和发展本公约所确认的基本价值。” 对于宪政理论发展较早、宪政制度较为成熟的国家而言，尽管宪法中没有明确的文化政策条款，如美法等国的宪法，但宪法本身已成为一种文化符号，具有强烈的文化影响力。对于这些国家而言，如何确保公民的精神自由、保护文化的自主发展以及向世界推行西方的宪政文化，具有重要价值。对于宪政后发国家以及具有鲜明的非西方文化特色的国家而言，制定宪法、实施宪政与保持文化特殊性和多样性具有同等重要的意义。 二、我国现行宪法中的基本文化政策条款 对于哪些条款属于我国宪法中的基本文化政策条款，学者们的观点并不完全一致。有学者从最狭义的观点出发，认为我国通常教育、科学、文化、卫生并列，文化的涵义最窄，因此则仅将宪法总纲中的第22至第24条视作是基本文化政策条款，⑩但事实上，我国现行宪法中有25处使用了“文化”这一词汇。根据使用的方式不同，文化的涵义有六七种之多，包括在最广泛的意义上指称人类文明；(11)与政治、经济相对应的社会发展的重要领域；(12)公民的重要生活领域；(13)重要的社会部门；(14)运用文字的能力和一般知识；(15)自由权的重要类型；(16)重要的行政管理领域，(17)等等。并不是使用了“文化”一词的文本内容就是基本文化政策条款，如总结概括式的文明发展阶段的描述、作为行政管理权范围的领域分工、纯粹的文化权利等，就不属于基本文化政策条款。也不是没有使用文化一词就与文化政策无关，宪法中关于国家的指导思想、精神文明建设、教育制度、语言文字使用等内容则属于基本文化政策的内容。总结来看，宪法序言中的第7、11和12自然段比较明显地规定了基本文化政策的内容；宪法总纲第19、20、21、22、23、24条，以及第4条中的第2和第4款内容也与文化政策相关；第2章中的第46和第47条也规定了基本文化政策的内容。 1.文化发展的指导思想和总体目标条款 宪法作为国家的根本法，不可避免地要对社会主义文化的基本内容和发展方向加以规定。这与西方传统宪法学认为宪法仅应该规定国家权力的分配及其相互关系，以及人权保障，具有重大区别。我国现行宪法序言第7自然段尽管并没有出现“文化”字样，但其中对社会主义理论体系的高度概括，对社会主义精神文明建设的期许，使这一部分的内容成为宪法中基本文化政策的核心。现行宪法序言第7自然段中的部分内容规定了我国文化发展的指导思想和总体目标。其中，“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想”的指引，是文化发展的指导思想，而“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，则是文化发展的总体目标。 2.文化的“吸纳”式多元化发展条款 1871年，英国著名人类学家爱德华·泰勒在《原始文化》一书中说：“所谓文化或文明，乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体”。(18)文化总与人的精神活动相关，近代文明尊重人，也尊重作为个体或集体形态的人所生活于其间的文化。《联合国宪章》第1条联合国宗旨部分包括：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言、或宗教、增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”平等保护各种文化形态，实现文化多元是现代宪法在文化政策方面的普遍性原则。由于文化在很大程度上会影响人的行为方式，因此，文化多元所带来的文化冲突和社会分裂在一定程度上会影响宪法秩序和国家安全，因此，国家发挥文化整合方面的功能也是普遍性的做法。 我国宪法通过以社会主义文化为核心的“吸纳”式多元文化策略，实现了文化多元与文化整合的平衡。 (1)以社会主义文化为核心。总纲中的基本文化政策条款有多处明确规定，“国家发展社会主义的教育事业”、“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文化事业”、“国家培养为社会主义服务的各种专业人才”、“加强社会主义精神文明建设”、“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”等。发展社会主义文化是基本文化政策条款的核心。宪法中还明确提出了社会主义精神文明建设的基本条款，从而对个人的精神发展作出了限定。(19) (2)保护少数民族文化，反对文化歧视。我国是多民族国家，少数民族文化是中华民族文化统一体的一部分，保护少数民族文化的独特性和帮助少数民族文化的发展，是国家一贯的政策。宪法序言第11自然段总体上提出要反对“大民族主义”、“大汉族主义”以及“地方民族主义”的内容，提出“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”。宪法总纲第4条则具体提出文化方面的政策：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。宪法第3章第122条规定的规定更为具体，“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”。 (3)尊重外来文化。我国宪法典中也有部分内容反映了对外来文化的尊重和包容，如宪法序言第12自然段中有“中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的”，中国坚持和平共处的五项原则，以“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”等内容。 3.文化的制度建设条款以及科学文化活动的鼓励和帮助条款 我国宪法第19、20、21、22条分别规定了国家对于教育、科学、体育、文学艺术、出版发行、文物保护等文化领域的制度建设和发展措施。(20) 从根本法的角度实现了对不同文化领域的原则区分，以及确认了相应制度发展的基本原则。人在文化发展中既是主体也是目的，为提高个人参与文化活动的能力以及保护个人文化权利的实现，宪法中还规定了对科学文化活动的鼓励和帮助条款。(21) 三、基本文化政策条款的权利保障与形成功能 文化是特殊的社会领域，即文化具有历史的延续性和客观性，文化发展有自身独特的规律；文化在同一时空范围内总是表现为多元性，单一文化总是镶嵌在多元文化的背景下；国家也是文化现象的一种，国家可以服务甚至塑造文化，但最终国家被文化所塑造；更为重要的是，文化的主体是人，个体的尊严和自由，人类的文明和进步是文化发展的根本动力和目的。因此，国家权力虽可干预文化的发展，但是是有限度的。国家的文化政策如果不从公民的文化权利出发寻找正当性并设定权力行使的界限，就丧失了基本的价值立场和规范基础。对此，我国台湾宪法学者继受德国宪法学的影响而提出的“文化基本权的客观价值决定”功能，为在世界范围内解决宪法中的基本文化政策条款的规范效力问题，提供了实证法上的支撑。 德国宪法理论认为基本权具有“双重属性”，即“一方面，基本权是主观权利、是个人性的权利，其内容不仅只是作为一种狭义上的人权与公民权，而且它们还能够保障某项法律制度或某一生活领域的自由。另外一方面，基本权同时也是共同体客观秩序的基本要素”(22)。其中后一种属性是在二次世界大战后发展出来的新功能，“战后基本权被认为是一种客观价值决定，即令国家没侵犯人民的基本权，基本权仍是客观的宪法价值决定，一样拘束国家的任何行为，拘束国家的行政、立法、司法机关。也就是说，即使国家没有侵犯人民的基本权，在宪法上国家仍然负有义务，必须用各种不同的方法，落实基本权的保障”(23)。具体到文化权利上，文化权利一方面是一种主观权利，公民可以在权利受侵害时寻求救济排除国家的侵害，发挥着传统的防御权功能，另一方面是一种客观法，“在这些不同的文化基本权的客观法作用方式下，国家有义务形成一个文化国，并课予立法者一个保护多元文化的立法义务，并使立法者不论是保障人民的文化自由开展，还是在平等地提供国家的文化资源使人民共享上，都能在立法时谨慎注意文化基本权的落实，而相关立法所型塑的法律拘束，也同时对行政及司法者赋予同样的义务”(24)。其中“文化国”的规范基础，其实就是宪法中规定的“基本国策”(25)。这样的分析就使得宪法中的基本文化政策条款成为实现文化权利保障的必不可少的组成部分，并发挥着积极的规范功能。(26) 上述继承自德国的宪法理论，在中国并不具有完全的适用性，原因并不难理解。战后德国，基本权利成为宪法理论的“引力中心”，“基本权利以其所具有之多面功能，将其他宪法议题及所有法律问题，全部纳入其规范范畴之中，并加以影响与陶铸”(27)。基本权利的双重属性理论，不仅解决了作为主观防御权意义上的基本权利的保障与救济问题，而且解决了基本权利的客观价值秩序的形成功能，甚至基本权利的国家保护义务(28)问题。但其制度基础则为德国的分权制度，特别是宪法法院制度。我国与德国具有重大制度差异，宪法基本权利的保护也未实现司法化，基本权利的研究虽然在宪法理论中占有重要地位，但并不是全部理论逻辑阐释的中心。可以说，德国的宪法理论对中国仅具有启发与引导的意义，尚谈不上理论体系的重构，更遑论制度的借鉴。但对于我国宪法学关于宪法典中的基本政策条款(包括基本文化政策条款)的研究，以及政策与权利关系的研究却提供了一种实证法学的分析视角，从而推动我们从政策与权利的关系角度理解我国宪法中的基本文化政策条款。 1.基本文化政策条款通过发挥制度性保障功能，为公民文化权利的实现提供制度基础 目前，我国公民的宪法权利无法直接获得司法救济，权利的实现和救济需要普通法律的形成和保护，这是立法者的任务。在这种情况下国家积极的制度建构是宪法权利得到保护的最有效的方式。因此，将宪法权利的保护转化为普通法律制度的建构和完善就成为迫切的任务。宪法中丰富的基本文化政策条款不仅为文化发展提供了政策指导原则，同时也为国家设定了推动文化发展的积极义务，文化政策条款因此成为将高度概括的文化权利转化为具体制度保障的文本依据，通过对国家公权力机关引导，发挥根本法的规范效力。我国现行宪法中关于民族文化政策的规定与早已形成的民族区域自治制度在保护文化多样性以及少数民族公民文化权利方面所发挥的作用，可为佐证。 2.基本文化政策条款不能脱离对公民权利的保护寻求合理性，换句话说，公民权利的保障应该构成文化政策条款的宪法解释界限 文化的内涵丰富，但主要与人的精神发展相关，与政治、经济、社会等领域相比较，文化应该具有程度更高的自主性，人类文明史的发展已经一再验证了文化有其独特的发展规律，国家权力的介入可以在一定程度上改变文化的发展进程，但其本身也只是文化现象的一种，最终要符合文化的发展规律。文化的本质是自然的“人化”，人是文化的来源和文化发展的根本，从现代的个人与国家的关系角度出发，国家只有承认人的自由发展并创造条件加以保护，才符合文化发展的基本要求。2007年生效的联合国《保护和促进文化表现形式多样性公约》第2条第1款首先确认了“尊重人权和基本自由原则”，“只有确保人权，以及表达、信息和交流等基本自由，并确保个人可以选择文化表现形式，才能保护和促进文化多样性”。第2款则提出了国家的“文化主权原则”：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有在其境内采取保护和促进文化表现形式多样性措施和政策的主权。”基本人权与国家主权只有协调配合并以人权为重，才能实现最好的文化发展。 近年来，我国有宪法学者提出了“宪法文化秩序”这一概念，“宪法文化秩序表现为国家的文化体制在宪法的宏观调控下自主而健康的发展，公民的文化权利和自由得到有效的保障和实现。通过文化调控与文化自主的适度平衡，形成共同体繁荣、活跃、自由的文化生活与精神风貌”(29)。宪法文化秩序的概念虽然将国家的文化体制(通过文化政策形成)和公民的文化权利作为并列的两个事实的统一体，但二者显然缺一不可，共同构成了文化发展的宪法规范基础。作者虽然没有对如何通过宪法解释实现“文化调控与文化自主的适度平衡”进行研究，但从国家的人权的保障目的出发，权利应该构成政策的宪法解释界限。公民的文化权利是多种权利的集合，其中既有属于自由权范围的宗教信仰自由权、言论出版自由权、科学研究自由权、艺术自由权、使用本民族语言文字的自由权，也有属于社会权利的教育权。基本文化政策与公民文化权利具有多种形式的相关性。在根本上，文化权利构成了文化政策的检验标准，即以是否有利于公民文化权利的实现来检验基本文化政策法律化过程中的合宪性。 3.有些基本文化政策条款“隐含”新型宪法权利，通过宪法解释技术的运用可拓展宪法基本权利的类型 宪法基本权利体系是可变的，我们已经见证了宪法权利体系由以自由权利为核心的第一代人权过渡到重视社会权利保障的第二代人权，同时以环境权、生存权以及文化权为代表的第三代人权正逐渐被许多国家纳入宪法文本当中。(30)宪法基本权利的发展不仅可以通过修改宪法文本的方式进行，更大多数的情况下是通过对现有条文的解释，而拓展宪法权利的类型和保障方式的，如美国宪法和德国宪法对于隐私权的保护，(31)南非宪法对于健康权的保护(32)等。我国的宪法权利体系也存在很大的解释空间，如宪法中规定了“物质帮助权”，对这一条款的扩大解释可延展出“社会保障权”。不仅基本权利条款可解释出新型权利，宪法中的基本政策性条款，由于包含了某一领域的未来发展方向，从而更有可能解释出新型宪法权利。如我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这是国家的环境保护基本政策条款，这一条在修宪机关没有将“环境权”正式写入宪法之前，可通过宪法解释引申出我国宪法对于环境权的确认。我国宪法中的基本文化政策条款可发挥同样的作用。 事实上，有些基本文化政策本身就以文化权利的形态存在。如宪法第4条第4款规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”有些基本文化政策本身隐含着新型权利。如宪法第22条有“保护人民健康”的规定，在条件成熟的情况下，可以通过宪法解释技术，引申出作为社会权利的“健康权”。 4.基本文化政策与公民基本义务也具有相关性 对于宪法是否应该规定公民的基本义务宪法学界曾有过争论，有学者提出宪法不应该规定基本义务，有学者则针锋相对地提出相反的观点，(33)对宪法中的基本义务条款进行学理解释可以发现，宪法规定基本义务除了是在学理上反映了权利与义务的下述理论观点，即“权利和义务是相互依存的，并且常常是相对的。在宪法和法律上，就个人来说，既享有权利，同时又承担着义务”(34)，同时，基本义务规定还蕴含了丰富的文化价值诉求，这一点鲜明地体现在彭真《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中。对于基本义务的规定，彭真指出，基本义务一方面具有法律强制的性质，但“更重要的是要求公民提高自己作为主人翁对国家、社会和其他公民的责任感，自觉地履行自己的各项义务”，“按照社会主义、集体主义原则来处理公民个人同国家和社会的关系、同其他公民的关系，建立同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念，养成社会主义的公民意识，正是在全社会建设社会主义精神文明的重要内容”。从上述逻辑出发，可以看到基本义务条款还发挥着文化政策条款的功能。 四、基本文化政策条款的规范效力 从世界范围内看，基本政策性条款发挥宪法规范效力的方式，从最初主要发挥对立法者的拘束力，到逐渐走向司法适用。如1950年1月正式生效的《印度宪法》第4章为“国家政策的基本指导原则”，包括宪法条文的第36条到第51条。其中第37条规定：“本章所规定的内容不能由法院适用，本章所确定的基本原则在国家治理中具有基本性，国家有义务通过立法使这些原则获得实施。”但从司法实践上看，“国家政策的基本指导原则”正越来越普遍地成为法院进行司法解释的依据。(35)我国台湾地区“宪法”中的基本国策条款的宪法效力，即对立法者发挥规范力，“对司法权而言，法院在适用相关法令处理具体案件时，应以系争的国家目标条款作为解释基准，尤其是在概括条款的具体化，或法律漏洞填补等法续造的过程中。在释宪程序上，国家目标条款也提供大法官审查下位规范的客观标准”(36)。有些国家的宪法已明确司法机关可以进行解释并加以适用，如《马拉维共和国宪法》第14条规定：“本章所含的国家政策原则本质上属于指导原则，但法院有权在解释或适用本宪法或其他法律的任何条款时，或在判断行政决策的效力时，考虑此等条款”。我国宪法不具有司法适用性，宪法中的基本文化政策条款目前主要通过发挥对国家政策的指导原则功能、资源配置功能、立法审查功能以及责任主体的界定功能，发挥规范效力。 1.确立文化发展的指导思想和基本原则 宪法中的基本文化政策条款具有宪法位阶，国家重大文化发展政策的制定应在原则上符合宪法的相关规定，应该接受宪法基本文化政策条款的审查。我国近年来出台了大量的涉及文化发展的宏观政策性文件，代表性的如《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干问题的决定》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》等，都应该符合宪法的基本文化政策条款。目前我国加入了《世界知识产权组织表演和录音制品条约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《保护非物质文化遗产公约》、《世界知识产权组织版权条约》《保护和促进文化表现形式多样性公约》等几项国际公约，公约在国内的实施也应该受到宪法基本文化政策条款的审查。 2.配置和评价文化资源的基本分配 宪法中的基本文化政策条款是通过调整文化关系，从而形成国家的基本文化秩序的。文化秩序根本上是文化利益和文化资源的配置秩序。文化秩序既包括文化的创造秩序、文化的保护秩序、文化遗产的分配秩序，也包括文化利益冲突的解决秩序。宪法关于“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”的规定，关于国家发展教育事业、科学事业、文化事业的规定，一方面确认了国家在上述事业发展中的义务主体地位，另一方面也隐含了国家在将财政资源投入这一领域的权力主体地位。宪法对于国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量“举办各种教育事业”、“开展群众性卫生活动”的规定，则确认了不同类型的社会主体在文化发展中的权利主体地位，以及通过文化投入获取经济利益的正当性。宪法关于国家“帮助”少数民族加速“文化”发展，同时各民族都有“保持或者改革自己的风俗习惯的自由”则隐含着少数民族文化利益保护的宪法界限。宪法关于“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”的规定，可用来审查市场经济条件下，作为全民共同财产的文化遗产的开发和利用的相关法律规范性文件的合宪性问题。 3.指导和审查文化立法体系完善 基本文化政策条款只有实现了法律化才能获得有效实施。这不仅是因为我国宪法没有实现司法化，而且是因为宪法规范本身通常都是原则性的规定，就基本文化政策条款而言，只是界定了宏观和整体文化秩序，对于制度的细节性规定只有通过具体法律的细化，才能发挥调整现实中的文化关系的功能。在文化立法领域，我国目前已制定并实施了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国专利法》等法律，以及《电影管理条例》、《娱乐场所保护条例》、《音像制品管理条例》、《出版管理条例》、《计算机软件保护条例》、《互联网文化管理暂行规定》、《网络游戏管理暂行办法》、《营业性演出管理条例》、《电视剧内容管理规定》、《信息网络传播权保护条例》、《互联网信息服务管理办法》、《文化市场突发事件应急管理办法(试行)》等行政法规、部门规章和地方性法规。文化发展方面的立法还在进一步完善中。上述法律体系的形成及其发展和完善应接受宪法中的基本文化政策条款的指导和审查。 (1)主要发挥对立法机关的拘束力，通过课与立法者制度建构的义务，实现基本政策的制度化。宪法中的大多数基本文化政策条款，都采用了“国家发展”、“国家鼓励”、“国家培养”的主谓语结构，国家是行动的主体和义务的承担者。国家的物化形式，首先便是立法机关，立法机关不仅有义务积极行使立法权，使这部分政策性规定制度化，而且立法机关的政策形成权限也受到此类条款的原则性制约。立法机关如果不能将宪法中的原则性条款制度化，则应当构成立法不作为。 (2)通过发挥对行政机关的拘束力，使文化立法得以顺利执行，文化制度得以现实化。行政机关是法律的执行机关，文化领域是一个重要的行政管理领域，文化立法和政策的实施有赖于行政机关的执行。目前，我国重要的文化政策的实施以及文化体制改革都由以文化部为首的文化行政机关具体组织实施。划定行政机关的职权范围和权力界限，从而使行政机关在发挥行政管理权的过程中“带着镣铐跳舞”。 4.界定文化发展的责任主体 宪法中的基本文化政策条款确立了三种类型的文化责任主体，即国家、社会和个人。其中国家作为文化发展的基本责任主体是核心，社会和个人分担文化发展的责任是适应市场经济发展的需要和个人发展的需要。国家作为文化发展的责任主体，已如前述。关于社会作为责任主体，宪法规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”“鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康”。关于个人作为责任主体的规定，宪法中有“鼓励自学成才”，“奖励科学研究成果和技术发明创造”，“充分发挥他们(各种专业人才、知识分子)在社会主义现代化建设中的作用”等内容。我国宪法规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，其中的义务规定，隐含了公民个人作为文化发展的责任主体的定位。 近年来，我国有关文化发展的政策和规划频繁出台。国家在文化政策制定和文化产业发展上越来越积极作为，反映出国家对于文化领域的干预在日益深化。由于文化具有独立于政治权威和经济运作的特殊发展规律，因此，国家权力对于文化发展的介入程度、介入方式以及相应条款的规范效力，在宪法层面值得慎重考量。承担文化发展的国家责任以及实现文化的多样化发展也构成了我国的国际义务。联合国《经济社会文化权利国际公约》以及《保护文化内容和艺术表现形式多样性公约》以不同的方式规定了国家的文化责任，(37)上述两公约在我国已获得批准。从法理上看，上述国际公约在国内化的过程中涉及与宪法中的基本文化政策条款的协调问题，需要接受宪法审查。从学理上看，国际公约所反映的文化观与我国宪法所推崇的文化观可能构成冲突，从而在深层次上影响我国的文化发展方向。对宪法中的基本文化政策条款的规范分析，可以在两个方向上发挥学术价值，一方面在价值法学上认识到，文化是一个独立的社会领域和社会现象，国家对这一领域的介入应考虑文化的多元性以及文化的平衡发展，避免公权力对文化发展的过度介入。另一方面在实证法学上细致分析文化政策的基本内容及其规范效力，从而在宪法解释学的意义上维护宪法的最高权威性。 注释： ①事实上，宪法解释学的研究路径，不仅代表着学术先锋，还被赋予了丰富的情感和历史责任：“我们的宪法学研究必须在现有宪法文本的框架之内，在尊重现有宪政制度框架的基础上，充分运用宪法解释学的技巧和方法，使得宪法文本中的规定能够适应现实实践的发展。这种研究进路，对于宪法学者而言，不仅仅是一种智识上的挑战，而且还体现了一种深切的宪政关怀”。韩大元主编：《比较宪法——宪法文本与宪法解释》，北京：中国人民大学出版社，2008年，序第3页。 ②韩大元：《认真对待我国宪法文本》，《清华法学》2012年第6期。 ③“在一个改革时代，中国宪法学界不能只盯着宪法文本，甚至只盯着其中的规范条文，必须对鲜活有力的政治现实敞开知识胸怀，关注中华民族整合的历史和现行的动态生成原则和有效机制。”陈端洪：《制宪权与根本法》，北京：中国法制出版社，2010年，序言第5页。“现在的宪法学者过多地关注共通的价值规范和法官的解释技术，缺乏立宪者的深沉意识和整体关怀”，“其实，中国宪法文本本身也并非完全是‘权利规范’，所谓的‘本民族现代政治实践的成果’更多体现于宪法的序言和总纲之中”。高全喜、田飞龙：《政治宪法学的问题、定位与方法》，《苏州大学学报》2011年第3期。 ④郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，《宪政与行政法治评论》辑刊，2004年6月；张义清：《基本国策的宪法效力研究》，《社会主义研究》2008年第6期；朱应平：《宪法中非权利条款人权保障功能研究》，北京：法律出版社，2009年，第2章《宪法政策条款的人权保障功能》。 ⑤石东坡：《试析文化权利宪法规范的实施保障问题——以比较法学视域中的“文化宪法”研究为参照》，《云南师范大学学报》2012年第5期；王锴：《论文化宪法》，《首都师范大学学报》2013年第2期；肖金明：《文化法的定位、原则与体系》，《法学论坛》2012年第1期。 ⑥郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，《宪政与行政法治评论》2004年创刊号。 ⑦郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，《宪政与行政法治评论》2004年创刊号。 ⑧郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，《宪政与行政法治评论》2004年创刊号。 ⑨本部分所引用的相关国家的宪法条文都来源于由中国检察出版社2012年10月出版的《世界各国宪法》。 ⑩王锴：《论文化宪法》，《首都师范大学学报》(社会科学版)2013年第2期。 (11)如宪法序言第一自然段描述：“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。” (12)如宪法总纲第4条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”第48，条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。” (13)如宪法第14条规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。” (14)如宪法总纲第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” (15)如宪法第19条规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。” (16)如宪法第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。” (17)如宪法第89条规定的国务院的职权范围就包括：“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”，第107、119条“关于地方政府和民族区域自治政府的行政管理职权的范围”。 (18)林坚：《文化概念演变及文化学研究历程》，《文化学刊》2007年第4期。 (19)宪法第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。” (20)如宪法第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”第20条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。” (21)如宪法第23条规定：“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。”第46条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第47条规定：“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。” (22)康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，北京：商务印书馆，2007年，第226页。 (23)许育典：《宪法》，台北：元照出版公司，2006年，第114页。 (24)许育典：《文化宪法与文化国》，台北：元照出版公司，2006年，第24页。 (25)许育典：《文化宪法与文化国》，台北：元照出版公司，2006年，第166页。 (26)许育典：《文化宪法与文化国》，台北：元照出版公司，2006年，第176页。 (27)克里斯提安·史塔克：《法学、宪法法院审判权与基本权利》，台北：元照出版公司，2006年，第412页。 (28)克里斯提安·史塔克：《法学、宪法法院审判权与基本权利》，台北：元照出版公司，2006年，第411页。 (29)刘茂林：《宪法秩序作为中国宪法学范畴的证成及意义》，《中国法学》2009年第4期。 (30)张宝在《我国环境权入宪的进路研究》一文中详细列举了环境权入宪的世界性概况。参阅张宝：《我国环境权入宪的进路研究》，《环境资源法论丛》第8卷。 (31)张千帆：《宪法学讲义》，北京：北京大学出版社，2011年，第472－473页。 (32)姚建宗等：《新兴权利研究》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第292页。 (33)张千帆：《宪法不应该规定什么》，《华东政法学院学报》2005年第3期；王世涛：《宪法不应该规定公民的基本义务吗》，《时代法学》2006年第5期。 (34)许崇德主编：《中国宪法》，北京：中国人民大学出版社，2010年，第308页。 (35)Mahendra P.Singh,Constitution of India,eleventh Edition,Delhi:Eastern Book Company,2011,p.346. (36)许育典：《宪法》，台北：元照出版公司，2006年，第387－388页。 (37)范帆、杨颖：《〈保护和促进文化表现形式多样性公约〉谈判通过始末》，《中国出版》2006年第2期。标签：规范分析论文; 文化政策论文; 公民权利论文; 立法原则论文; 宪法的基本原则论文; 宪法修改论文; 中华人民共和国宪法论文; 国家社会主义论文; 世界公民论文; 制度文化论文; 法律论文;