对山西开发扶贫实践的认识与建议，本文主要内容关键词为：山西论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，山西的扶贫工作经历了两次重大战略转移。第一次是由救济扶贫转向开发扶贫，工作重点由给钱给物的输血式扶贫，转向以开发为重点的造血式扶贫；第二次是“八七扶贫攻坚计划”之后，由扶县转为扶民，工作重点由注重区域经济总量增长，转向重点解决贫困人口的温饱问题。扶贫战略的两次转移，反映了由计划经济向市场经济转轨的客观需要，也是对扶贫实践认识的深化和目标、方法的科学规范。扶贫战略的两次转移，特别是第二次转移，随着“八七扶贫攻坚计划”的全面启动，扶贫工作力度的加大，在较短的时间内取得了明显的成效。全省贫困县农民人均纯收入由1995年的748元增加到955元。但是，我们也应该清醒地看到，随着全省贫困人口的减少，扶贫攻坚难度亦在增加，最后脱贫的也是最难脱贫的；而且即使已经越过温饱线的人口，只要尚未摆脱靠天吃饭的被动局面，脱贫与返贫的反复就不会从根本上得以消除。
扶贫实践的理性认识
中国贫困问题的实质是农民的贫困，农民贫困的根源是农业、农村发展滞后。这一方面是历史欠账形成的，另一方面也与解放以后经济社会发展的战略重点偏移有关。由于长期实行工业优先发展战略，基础脆弱的农业承担了为工业发展提供原始积累的历史重任，延缓了农业产业化进程。农业生产处于社会生产发展的最低层次，贫困地区又处于农业生产发展的最低层次。贫困地区的农业基本上属于依靠自然再生产满足生存需要的生产。因此，贫困地区走出贫困的第一步，首先要解决生存条件。生存问题不解决，就谈不上发展，农业基础不稳定就谈不上产业结构调整。扶贫攻坚的关键在于加强农业，夯实基础；在于因地制宜，围绕“水、肥、土”三要索，加强生命系统的最薄弱环节，解决“民以食为天”的头等大事。然后视资源开发潜力选好突破口，实现资源优势—→生产优势—→经济优势的延生和扩展，由自然再生产占主导地位向经济再生产占主导地位跨越，由脱贫转向致富，进而实现经济社会发展的良性循环。
无论是给钱、给物的传统救济式扶贫，还是以经济总量增加为目标的开发扶贫，其共同弊端在于急功近利，舍本求末。前者弱化了脱贫主体自强自立的愤发意识，后者又把救困济贫的目标概念化一般化，过高地估计了扶贫工作的效益期望，陷入以—般的经济工作方法解决扶贫工作这一特殊经济社会问题的误区，如重工轻农，重大轻小，重眼前轻长远，影响扶贫工作的成效，以致欲速则不达，不得不回过头来从农业这个基础抓起，从农业基本建设抓起，从改变生产（生存）条件抓起。这反映了我们对贫困问题的复杂性认识不足，没有注意到贫困地区的特殊条件和解决不发达问题的长期性。即使在一个贫困县内，乡与乡、村与村、户与户之间，由于造成贫困的原因不尽相同，其贫困程度也有层次上的差异。因此，扶贫的实际效果不再取决于区域经济的总量增长，而是取决于贫困户生活条件的根本改善，这就决定了扶贫主体必须下沉到村，受益到户。
扶贫项目选择不当和重点的偏离，导致的直接后果是扶贫资金使用效果不佳和脱贫速度缓慢。据资料介绍，1994年中央用于扶贫的98亿元专项资金，只有70亿元用于国家重点扶持的贫困县。还有人估计，大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫。我省用于工业项目的扶贫贷款，有近1／3因种种原因被迫停产，使70%的资金形成呆滞贷款，严重影响了扶贫效益的提高。从全国的情况看，改革开放以来的扶贫实践，大体上呈现这样的走势，其一，凡农业发展较好的时期，也是脱贫速度较快的时期，反之农业增长缓慢的时期，脱贫的速度随之放慢。其二，从70年代开始，扶贫资金的投入逐年增长，而脱贫的速度逐步放慢。80年代中期全国贫困人口由70年代中期的2.5亿减少到8000万。90年代中期，全国贫困人口从8000万减少到6500万，这反映了随着贫困面的缩小，脱贫的难度在逐渐增大，从而对“八七扶贫攻坚计划”的顺利实现提出了严重挑战。
“八七扶贫攻坚计划”全面实施以来，我省同全国各地一样，在认真总结过去扶贫工作经验教训的基础上，进行了扶贫目标和重点项目、资金投向、组织领导的全面调整。工作重点由扶县转向扶村、扶户，工作方法由一般号召转变为因地制宜、一乡一策。对全省核定的492人贫困乡镇分区类确定了建设基本农田、发展林果业和养殖业等一批扶贫攻坚的重点工程和主导产业。两年的实践证明，抓基础设施，抓主导产业，抓生存工程，既是消除贫困、解决贫困人口温饱问题的迫切需要，又是从根本上改变生存条件，解决脱贫与返贫矛盾的根本出路和长远之计。在“八七扶贫攻坚计划”最后冲刺的后四年，既要有紧迫感，更要有责任感，只有把有限的资金用到与贫困人口息息相关的“送炭”项目上，才能把党的温暖和关怀体现出来。决不能因为时间紧，任务大，困难多，犯急、犯浮。实践证明，在解决温饱问题之前，任何贪大求快、急功近利的冲动都是徒劳的。
在市场经济下，不论采取何种扶贫战略，都需要资金的必要投人，组织的健全完善和宽松的政策环境。面对恶劣的自然环境，激烈的市场竞争，身单力薄的贫困农民是无能为力的。无论是外部生产要素（包括文化观念、科学技术、体制政策等）的注入，或内生资源要素的激励，都需要解决自然资源、经济资源、社会资源从无序到有序的合理配置，才能形成维系生存与发展的现实生产能力。这是国内外反贫困战略成败的关键所在，也是我省历年来扶贫经验教训的实践总结。因此，我省下一步扶贫目标、计划、措施、步骤等社会对策的具体设计，必须突破单向平面思维的定式，从单一目标选择导向多元目标的综合配套模式。一是把政府、社会扶贫主体和脱贫主体内外因有机合成一种脱贫致富的合力。二是把资金、实物、科技、文化、政策等扶贫手段捆在一起儿管齐下。三是对不同贫困阶层采取救济扶贫、开发扶贫和脱贫致富的不同方针。即以多元交叉的扶贫措施、缓解多元综合因素形成的贫困现象，以最终解决贫困问题，实现共同富裕。
脱贫实践的经验总结
贫困与发展是人类社会发展过程中的重大主题。从决策指向讲，无论是国际组织、各国政府、社会团体都把消除贫困作为社会全面进步的战略目标。但在实践上，由于受历史、制度、经济、文化、道德等复杂因素的局限和影响，脱贫的进程和现实表现出明显的差异。据联合国公布的数字，在世纪之交的当今世界，在57亿人口中，仍有15亿人口处于绝对贫困状态，而且还以每年有0.25亿人进入贫困行列的速度增长。1995年，在丹麦首都哥本哈根举行的联合国社会发展世界首脑会议上，已把贫困列为世界的“头号敌人”；1996年在日内瓦召开了以“开发国际消除贫困年”为主题的新闻发布会，并把每年的10月17日定为“国际消除贫困日”，以警示和动员世界力量进行反贫困的不懈努力；还制定了1997年——2006年向贫困宣战的10年规划。
中国是背负贫困历史包袱的发展中国家。新中国是在半殖民地半封建的废墟上建立起来的；改革开放又是在国民经济频于崩溃边缘的困境中引发的。所以，我们抓生产，搞建设，发展经济的过程，一直是与贫困和落后作斗争的过程；我们取得的成就，又集中体现在消除中国的普遍贫困这一历史遗留问题上。改革开放以来，我国用较短的时间实现了反贫困的突破，基本上解决了长期困扰中国农村和农民的普遍贫困问题。统计资料表明，我国消除贫困的努力已经取得了举世瞩目的巨大成绩。全国贫困人口已由1978年的2.5亿减少到1996年底的5800万，平均每年减少贫困人口106万。在世界贫困人口中所占的比例，由1/4下降到1／20，这与世界贫困人口有增无减，贫富差距进一步拉大的严重事态形成明显的对照。
山西是全国贫困面较大的省区之一。解困脱贫一直是山西经济社会发展的重头戏。特别是“八七扶贫攻坚计划”全面实施以来，在总结过去扶贫工作经验教训的基础上，从调整扶贫战略目标到落实扶贫具体措施，进行了卓有成效的努力，使扶贫工作走上真扶贫，扶真贫的科学轨道。经过三年多的努力，全省扶贫攻坚取得明显的成效。1995年底，全省有154.5万人口越过温饱线，为全国越过温饱线总人口1500万人的10.3%；1996年底，又有104万人稳定脱贫，占到全国稳定脱贫人口的14.9%。可见在扶贫攻坚这场硬仗中，中国的进展情况比世界好，山西的进展又走在了全国的前列。
山西作为中西部省区，在经济社会发展相对落后的条件下，能够在扶贫攻坚计划的实施过程中取得明显的成效，关键在党，根本在人，成败在干。作为经验，这是共性的规律。从研究经验的角度，我们不能满足于这种高度的概括，而应从中找出其特殊规律和操作层的成功做法，才具有普遍的指导意义。这里主要有如下几个方面。
一是从领导抓起，把任务压死。实行省地县乡党委书记责任制，所谓不摘“穷”帽子，交出“官”帽子。这就把过去一般意义上的领导重视具体到领导要挂帅出征，解决了全方位领导，全身心投入，集中精力抓攻坚的问题。
二是从基础抓起，把工作做实。过去的扶贫工作成绩很大，教训也不少。最大的问题在于忽视了因地制宜，忽视了从基础抓起，忽视了主攻解决贫困人口的温饱问题。“八七扶贫攻坚计划”实施以来，山西认真总结了过去的经验教训，把扶贫开发的重点与强化农业基础捆在一起，以发展脱贫主导产业为突破口，因地制宜开展集中连片的农业综合开发。即吕梁山区以建设基本农田为主导，重点治理水土流失的温饱工程；太行山区以发展经济林为主导，重点解决山区农田资源不足的温饱工程；晋北高寒地区以地膜覆盖为主导，重点解决无霜期短和缺雨干旱的温饱工程。而且把脱贫主导产业作为扶贫攻坚的主战场，作为稳定脱贫的治本之策，领导、资金、技术配套三到位，村村有工程，户户都参加，并于1996年争取到世界银行为运城、吕梁300万人口提供的扶贫贷款1.828亿美元。从三年多的实践看，本世纪实现380万人摆脱世代贫困的目标是有把握的。
三是抓组织创新，走对路子。在市场经济条件下，致富需要组织，脱贫更需要组织。对于贫困地区，资源短缺故然是导致贫困的原因之一。但结构无序、组织松散所导致的自然系统和社会系统功能弱化，则是重要的社会因素。从这个意义上讲，稳定脱贫必然借助于经济、社会组织的发展、完善与创新。在扶贫开发的实践中，不少地区的成功所在，即以资源特点确定主导产业，大力培植生产、加工、销售等环节的龙头企业，通过纵向和横向的联动辐射效应，一头联市场，一头联农户，实现了人尽其才，财尽其力，物尽其用的良性循环。形成新的经济增长点，找到了扶贫攻坚的突破点和扶贫主体和脱贫主体结合点，走出了一条适应市场经济体制的脱贫致富新路。
历史经验和扶贫实践反复证明，组织创新，优化结构，可以形成新的生产力。我省的贫困县，特别是山区贫困县在这方面创造了许多成功的经验。偏关县近年来实施以治理水土流失，建设基本农田为主导的温饱工程战略，取得了突破性进展。他们的做法是，以土地开发公司为依托，时全县土地开发统一规划设计和技术指导，统一筹集治理开发资金，实行投资回收，循环使用，滚动开发，修地改土。在1995年遭受百年不遇的旱、洪灾害的当年，依靠基本农田使120个贫困村、2万多贫困人口实现了稳定脱贫。平陆县针对该县东部山区适宜烟草生产的地理环境，组建了“优质烟草服务中心”，并以中心为依托，组织贫困户以合同的形式提供优质烟种，对育苗、管理进行技术指导，烟肥供应、加工收购等环节全程服务，为贫困户解决了资金、技术、加工、销售等实际困难，成为我省初具规模的优质烟草生产基地。将资源优势转化为经济优势，是以种植业启动脱贫的一种组织形式。河曲县以地毯集团公司为龙头，通过农工商一条龙的组织形式，走养殖、加工开发脱贫道路，形成了4县、20个乡镇、460个农户、1500余名贫困人口的集团规模。车间设在乡镇，生产进入农户，集团公司提供设备，毛纺公司提供原料、技术，乡镇车间、农户加工生产中间产品和半成品，经生产公司完成上市产品，销往国内外。每个织毯工年收入在1500元以上。沁县西沟乡以股份合作的组织形式治理荒山，发展核桃、仁用杏等林果业，大力吸纳资金、劳力，组织千家万户按“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，覆盖了全乡12个村的680户、2796口人，分别占贫困户和贫困人口的82%和70%。据专家预测，林木挂果后，仅此一项全乡人均收入可达到2500元。
扶贫开发的各种不同组织形式，都是各地在实践中创造的适应当地条件的有效形式。实施扶贫开发战略，发展主导产业，扶贫到村，受益到户，作为扶贫攻坚的政策目标，无疑是正确的但必须通过具体的办法将其变为行动，并将这种行动落实到村，落实到户，才能实实在在地解困脱贫。只有通过有效的组织形式，并在体制和机制上有所创新，才能真正起到将政策目标变为现实的传导作用。这不仅是各地的成功经验，也是社会归口扶贫的有效途径。我省开展的“光彩事业”、“妇女连环脱贫”、“服务万村富民活动”、“金桥工程”、“一帮一”等扶贫攻坚活动，之所以取得明显成效，同样受益于把社会行动纳入了一个组织体系的缘故。否则便会形成要不把有限的投入（包括物质和政策投入）累了大堆，要不就是撒了胡椒面，形不成产业规模，也就谈不上主导产业。扶贫到村，受益到户便会落空，年复一年，贫困依旧。
扶贫攻坚的对策建议
贫困的产生有其深刻的社会、历史、自然原因，反映了经济社会发展过程中的不平衡规律。在不同的历史发展阶段，不同的社会制度条件下，又表现出普遍贫困和部分贫困、绝对贫困和相对贫困等不同类型。这就决定了扶贫战略目标取向的多样性。经过十几年的扶贫，我们现在扶贫的主攻目标集中到解决部分贫困人口的绝对贫困上。具体到我省就是按照“八七扶贫攻坚计划”的要求，在本世纪末解决全省380万贫困人口的温饱问题。因此，在战略选择上应实行以创造和改善生产、生活条件，增加食物供给为目标的温饱战略。即调动一切扶贫力量，功用一切扶贫手段，有组织、有计划、有步骤地解决贫困人口的吃饭穿衣问题。先吃饭，后发展；先脱贫，后致富，而不是相反。如果不顾及贫困成因的复杂性对经济社会发展的多重约束条件，把扶贫并发与一般意义的经济开发等同起来，忽视脱贫，追求致富；忽视温饱，追求发展；忽视贫困户受益，追求经济总量的增长，甚至在不得温饱的条件下，追求可持续发展，把“三级跑”简单化为“一级跳”，其结果，只能是事倍功半。这样的教训过去不乏其例。
实施温饱战略的目标指向是贫困村、贫困户，农户作为脱贫主体的状况如何，不仅是制定扶贫政策的重要依据，而且是决定扶贫攻坚目标能否实现的关键。过去，无论是扶贫的管理职能部门，还是研究部门，只注重贫困的区域差异和区域特征，很少研究和考虑贫困的层次差异和层次特征。因此缺乏村策和户策。根据我们的初步调查，目前贫困地区大约有I5—20%的农户已经解决了温饱问题。对这部分农户的政策重点，主要是帮助他们因地制宜发展多种经营，增加经济收入，尽快致富。有60—70%的农户在正常年景及政策相对稳定的条件下，基本可以解决温饱问题。对这部分农户的政策，主要为他们进行农业开发，改善经营条件提供物质和组织援助，力争稳定脱贫。还有10—15%的贫困户则是基本丧失或完全丧失劳动能力的农户，自身不具备脱贫的条件，对他们只能用社会救济和政府扶持的办法缓解贫困，以维持简单的生计。
实施扶贫到村，受益到户的温饱战略，必须有与此配套的政策，才能落到实处，见到实效。实践证明，仅仅停留在资金注入的单一化扶贫政策、对于有劳力无资金的农户有一定积极意义。但从贫困地区的整体条件和农户的情况看，特别是扶贫攻坚目标的致贫成因看。大都具有自然条件恶劣，基础设施落后，交通不便，信息闭塞，以及由此形成的观念形态、文化心理素质、生产技能的落后和低下等复合因素约束特征。因此，必须换脑子，壮胆子、引路子才能最终从贫困中解脱出来。我们认为，对贫困户的扶持政策应包括以下内容：一是激发农户脱贫致富的信心，通过培训、文化教育等手段，调动农户脱贫致富的主观能动性；二是采取国家投资、农民投工的政策，加快改变道路、水电、通讯等基础设施落后的状况；三是通过户包小流域、拍卖荒山、荒坡等行之有效的模式，把改善生存环境和取得经济收益结合起来，逐步改善贫困的生存条件；四是大力推行优生优育，转变人口的增长方式，不断提高贫困地区的人口素质，改善和协调人与自然的关系。
贫困和落后是社会的缺陷。消除贫困既是对制度和政府的挑战，也是每个公民的社会义务和责任。在市场经济条件下，如何正确处理效率与公平的关系，是扶贫成败的社会基础。社会扶贫作为一种建立在道德、公益意识上的奉献精神的体现，虽然不是政府行为，但政府有责任进行卓有成效的组织、协调和管理。一是进行广泛的宣传、教育和发动工作。让一些并不了解甚至还不相信我国还有几千万人吃不饱、穿不暖的团体和公民，了解贫困地区和贫困人口的实情，充分调动社会资源向贫困地区倾斜。二是建立社会扶贫日常工作机构，专司组织协调社会扶贫工作，把分散的社会力量和社会资源纳入扶贫攻坚的总体框架之中，统一调配使用，改善日常损钱无处交，捐物无处送的无序无力状况。
从“八七扶贫攻坚计划”的出台到中共中央国务院《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》；从中央关于缩小中西部地区差距的重大举措，到减免贫困地区农民的税费等具体规定，对扶贫攻坚的任务要求、方针政策可以说已经到位。但是如何结合当地的实际情况，因地制宜地用足、用好、用活中央的政策并非易事。如果对农民没有感情，嫌贫爱富，再好的政策也能搞歪；如果对贫困地区充满爱，带着感情去扶贫，即使政策不完善，有缺陷，行动也会出政策，出效果。因此，扶贫攻坚再不能用常规的工作态度和工作方法去对待，而要有一种高度的责任感、使命感、紧迫感，甚至需要一种愧疚感。因为历史不能永远为我们开脱责任，我们也不能拖着贫困的辫子进入21世纪。
真扶贫，扶真贫，是总结扶贫实践，深化扶贫认识的经验总结。但把真扶贫，扶真贫的理性认识付诸实践，变为行动，却不是一件容易的事。首先，扶贫是一种公益性事业，体现社会的公平原则，与市场经济效率优先、等价交换的原则相异。扶贫济困所需要的奉献精神应成为社会行为的主体精神。其次，落实扶贫政策，组织社会扶贫的关键是各级政府，特别是领导干部要从总体上把握经济社会的发展状况，不能满足于扶植和培养几个致富典型，把少数人富起来当作政绩的终点，而应以消除贫困，实现共同富裕为己任。只要贫困没有最后消除，即使在市场经济体制下，党的政府的工作重心也应该定位在尚未解决温饱的人群之中。没有焦裕禄、孔繁森式的干部，在贫穷的土地上拔掉穷根是很难很难的。
真扶贫，扶真贫，还应处理好多给少拿的关系。所谓多给，即各种渠道筹集的扶贫款要全额用到贫困县、乡、村、户。扶贫款不是一般经费，是贫困农民的吃饭钱，活命钱，不管是转移支付的财政扶贫款，还是社会的捐赠，对一个发展中国家的政府和人民，都是老百姓从牙缝里省出来的，要杜绝任何截留、挪用、浪费现象。所谓少拿，就是把中央和地方政府减免贫困地区税费的优惠政策不折不扣地体现到每个村、每个户、每个入。决不能侵犯农村贫困人口正常的经济利益，更不能一面增加扶贫资金，一面增加农民负担，斧底抽薪，使扶贫带来的利益得而复失。不仅要坚决贯彻执行中共中央、国务院减免贫困村、贫困户税费负担的政策，而且要解决好“开口子”和“拿票子”的关系，不能因为减免“村提留和乡统筹”后，与脱贫至关重要的各项社会事业因无米下锅而受到影响和损失。特别是基本农田、基础设施、基础教育资金一定要及时到位，如数兑现。
在“八七扶贫攻坚计划”实施的最后几年，高层领导重视，全社会发动，固然很重要，但贫困县作为扶贫攻坚的主战场，更是身负历史重任，任何等待和依赖都会延误战机，处于被动。为此，要从过去那种口好开，钱好要，贫难脱的等、靠、要的误区中解脱出来，把关心群众疾苦作为最大的政治，把解决贫困农民的温饱问题作为经济工作的中心。上级对贫困地区干部的考核，应主要围绕扶贫攻坚的任务目标和脱贫指标一级对一级交账。应设立扶贫攻坚功臣奖，重奖那些对解决贫困农民温饱问题做出突出贡献的优秀干部。对于一些浮华多于实干，意无爱民，行无利民，继续搞贫民不贫官，“一吨饭一头牛，一辆车一幢楼”的少数干部、要严明政纪，认真查处，以保证扶贫攻坚目标的如期实现。
实施扶贫到村、受益到户的攻坚方针，无疑强化了农村基层组织在扶贫攻坚中的地位和作用。加强乡、镇两级的基层组织建设，特别是加强以党支部为核心的农村基层组织建设就显得尤为重要。对一些组织约束型的贫困村，导致贫困的原因不是资源、资金等物的因素，而是缺乏有效的组织领导。集体无力，人心涣散，即使给钱、给物，也会填了无底洞。过去我们在组织和发挥农村基础组织作用方面已经积累了许多成功的经验，农村土地革命的完成，农业合作化的推行，以联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，都是依靠农村基层组织带领广大农民群众卓有成效地完成的。扶贫攻坚这场硬仗，也必须依靠党支部的坚强领导，村民自治组织、农村经济组织、科学技术组织、文化教育组织的密切配合，充分调动脱贫主体的主观能动性，把要我脱贫变成我要脱贫。为此要继续坚持省、地（市）机关包乡，县级机关包村，推行干部任期目标责任制，把充实、加强农村基层组织与发展集体经济、完善社会服务功能结合起来，与社会主义精神文明建设结合起来，最大限度地克服市场经济体制给扶贫攻坚带来的副效应，如期实现解决贫困农民的温饱计划。
标签：农民论文; 贫困人口论文; 贫困问题论文; 农业发展论文; 农业论文; 脱贫攻坚论文; 三农论文; 社会问题论文; 时政论文; 扶贫工作论文; 贫困地区论文; 经济学论文;