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中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1007-8207(2004)11-0057-04
我国在经济体制改革中取得很大的成果，经济迅速发展，人民的生活水平得到很好的改善，在物质文明和精神文明发展的同时，人们开始关注政治文明，2004年3月14日通过的《宪法修正案》把“政治文明”写进了宪法，党和国家领导人多次强调发展政治文明，宪法的修改是人民意志的反映，人民也越来越关注政治问题，因为这与我们的权利密切相关。有关人民政协的问题引起人们的注意，有些问题还是存在一些争议，比如人民政协的性质地位作用等。在逐步推进政治体制改革中，学者们也对人民政协进行了有关探讨，提倡人民政协的法制化，[1]这些都是理论上有益的探索，但在实践中还会面临很多的问题，现实条件下人民政协该如何定位呢?如何正确认识人民政协的性质地位作用呢?本文将人民政协的有关问题进行一些论述。
一、人民政协形成的历史和发展
人民政协是中国人民政治协商会议的简称，其有旧政协和新政协之分，旧政协是指抗战胜利后国共双方根据《双十协定》于1946年1月10日在重庆召开的政治协商会议。在这次会议上，参加会议的代表有38人，其中国民党代表8人、中国共产党代表7人、民盟 代表9人、青年党代表5人、社会贤达代表9人，代表了当时中国的左中右三种政治势力 。五方代表经过20余天的艰苦协商，于1月31日通过了五项决议：《政府组织法》、《 国民大会法》、《和平建国纲领》、《军事问题案》、《宪法草案案》。这次会议相当 于国外的国会，行使了立法权，代表大体都具有代表社会某一方面的资格，所以我们不 能不认为，这个政治协商会议就是中国个主要政治力量的代表会议。[2](p43)
1949年9月21日至9月30日中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，这就是历史上的新政协。参加会议的代表共662人，包括中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、国外华侨、宗教界人士等46个单位的代表以及特别邀请的人士，具有十分广泛的代表性。人民政协第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，宣告了中华人民共和国的成立；通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》及《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》等。
人民政协在建国初期的5年里，对于团结全国各族人民反对国内外敌人，实行民主改革，恢复和发展国民经济，扩大和发展爱国统一战线，巩固人民民主政权，都发挥了重要作用。
1954年9月第一届全国人民代表大会举行第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月召开了政协第二届全国委员会第一次会议，从此区域代表和人民解放军不再作为政协的组成单位，政协主要以各民主党派、人民团体为基础。这次会议制定了《中国人民政治协商会议章程》，这“标志着人民政协作为政治协商和多党合作的组织形式的创立阶段的完成”。[3](p115)从1955年至1966年10多年里，人民政协在社会主义革命和社会主义建设服务方面，都发挥了十分重要的特殊的作用。但是从五十年代后期起，人民政协工作受到了“左”错误的影响，出现了一些曲折。特别是在“文化大革命”的十年动乱期间，人民政协的工作被迫停止了活动。
1978年12月中国共产党召开了十一届三中全会，人民政协进入了新的发展时期。中国 人民政治协商会议章程规定，人民政协的任务是要在热爱中华人民共和国、拥护中国共 产党的领导和拥护社会主义事业的政治基础上，尽一切努力，进一步巩固和发展爱国统 一战线，调动一切积极因素，团结一切可能团结的人，同心同德，群策群力，以经济建 设为中心，维护和发展安定团结的政治局面，促进社会主义民主和法制的建设，促进社 会主义精神文明建设，推动社会主义市场经济的发展，为实现我国各族人民的根本任务 而奋斗。
现在，人民政协作为我国人民爱国统一战线的组织，坚持求同存异的原则，尊重各党派、各团体、各界别、各阶层人士的特点，包容统一战线各成员在信仰、利益和观念等方面的差异，实现共同大目标下社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的大团结、大联合，最广泛地凝聚各方力量，集中各界智慧，共同致力于中华民族的伟大复兴。人民政协随着社会发展的需要不断改进工作，与时俱进，2004年3月12日中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议通过《中国人民政治协商会议章程修正案》(以下简称《修正案》)，修改和增加了相关的内容，团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。[4]
从人民政协的历史发展可以看出，人民政协有着辉煌的历史，其在社会主义革命和建设中发挥着重要的作用，其存在是历史客观条件决定的，其发展壮大是历史发展的必然结果。在新的世纪，人民政协在建设我国社会主义物质文明、精神文明和政治文明中所发挥的作用将会越来越大。
二、人民政协存在的宪政理论基础
现行宪法在序言中对人民政协作了规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，由各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《修正案》新加，中国人民政治 协商会议“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，团结和民主是中国人民政 治协商会议的两大主题”。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项 基本政治制度。”“促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作 ，充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。”[5]从宏观上看来，人民政 协的宪政基础就是社会主义民主。
现行的《宪法》第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”人民民主专政指的是工人阶级领导的、以工农联盟为基础，对人民实行民主，对敌人实行专政的一种国家政权。1949年6月，毛泽东发表了《论人民民主专政》，在文中指出：“团结工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，在工人阶级领导下，结成国内的统一战线，并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”，“对人民内部的民主方面和对反对派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”。[6](p1472—1475)人民民主专政理论不断发展，是马克思主义国家理论与我国社会的实际相结合的产物，具有中国特色。其中统一战线是人民民主专政的重要特色，人民民主专政不同于无产阶级专政的重要特点在于人民民主专政有一个广泛的统一战线作为它的政治基础。中国革命和建设的特点决定了中国的工人阶级必须在不同的革命和建设时期根据革命和建设任务同其他阶级、阶层结成广泛的统一战线，才能赢得革命胜利和建设的成功。[7](p125)人民政协是有广泛代表性的战线组织，其在发展社会主义民主具有独特的作用，其根本价值理念也在于民主。
对人民实行民主，可以从几个方面来理解：第一，民主是一种国家性质。对人民实行民主，人民就要掌握国家权力，国家的一切权力属于人民。宪法第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二，民主还指一种政权组织形式。人民不仅要掌握国家权力，而且还要行使国家权力。人民行使国家权力是通过一定的政权组织形式来实现的，我国的政权组织形式是人民代表大会制度。在宪政实践中，人民政协是人民代表大会制度的有益补充，利用多种聚道形式参与国家的管理，充分发挥民主的作用。第三，民主还指在国家生活中享有各种具体而又真实的自由和权利。对人民实行民主，就应当保障人民的各种权利和自由。在我国宪法中规定很多公民的权利，民主权利是一个开放的体系，不断地拓宽和发展，这次宪法修改又把“人权保障”纳入宪法文本中，其对民主权利的发展具有里程碑的意义。
人民政协是具有广泛代表性的统一战线组织，它也是共产党领导的多党合作和政治协商的一个重要机构，它也是我国政治体制的组成部分，它在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明中发挥不可取代的重要作用。人民政协具有广泛的组织代表性和政治包容性，鲜明的党派合作性和民主协商性。人民政协工作的主题就是团结和民主。中国共产党第十六次代表大会报告指出，发展社会主义民主政治最根本的就是要把坚持共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来。社会主义民主政治的本质要求就是人民当家作主。在我们国家，实现社会主义民主政治有两种重要方式，一种方式就是人民通过选举投票来行使自己的权力，另一种方式就是人民在选举投票以前可以在内部就有关问题进行充分的协商，尽可能地对一些共通性的问题取得一致意见。这两种形式是互相补充、互相配合、相辅相成的。有这两种形式就可以使我们的社会主义民主更加充分和完善，也使人民能够真正行使他们当家作主的权力。
人民政协已经有几十年的发展历史，其在我国的存在和发展是符合历史要求的，符合广大人民的利益，其在党的领导下，在我国宪法和法律的范围内进行活动。在社会主义民主宪政实践中，发挥着自身的独特作用。从上面的论述，我们也可以把人民政协存在的宪政理论基础归结为民主，是具有中国特色的社会主义民主。
三、人民政协在宪政实践中独特作用体现
人民政协的一切活动都是要以宪法为活动准则的，人民政协全国委员会和地方委员会，都要按照政协的章程进行工作，其主要职能就是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。履行这三项主要职能，是人民政协的主要工作和基本活动，是我国社会主义民主政治建设的重要内容。具体来讲，人民政协在宪政实践中的作用主要体现在：
(一)促进党政机关建立健全民主的科学的决策机制。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，共产党是执政党，各民主党派是参政党，党和国 家就重大事宜向人民政协征求意见，人民政协也可以对此主动提出意见和建议，为有关 问题的咨询进行服务。人民政协具有广泛的代表性，其组成人员有很多是各界的精英分 子，充分发挥他们的学识和智慧在参政议政中的作用，可以防止“一言堂”，实现决策 的民主化和科学化。
(二)有利于安定团结，为宪政的发展提供良好的平台。在社会转型时期，出现了利益多元化。尽管人民内部各个阶层、社会群体的根本利益是一致的，但仍存在某种利益的差异性。如果利益得不到很好的分配和协调，势必影响社会的安定和团结。人民政协具有广泛性和包容性的特点，“人民政协是中国共产党、人民政府联系各民主党派、各人民团体和无党派民主人士的一个桥梁。”[8](p23)各民主党派、无党派民主人士、各人民团体和各族各界代表人士，可以通过正常的民主聚道和方式，经常地及时地向党和政府反映各自联系的那部分人民群众的愿望和要求，团结广大人民群众，安定人民群众的生活。
(三)有利于提高立法质量，推动法治的进程。政协委员中有不少直接从事立法、法律实施与监督、法制教育的研究以及经济工作，他们可以在立法活动中提出意见，反映民情。民主党派和无党派人士积极参加各级人大代表的选举，直接投身于人大，通过人大积极发挥人民代表的作用，行使人民的权力。作为来自民主党派的人民代表，他们享有各种作为代表应享有的权利，使得他们能够发挥各自所代表党派的影响力，参加或者影响政治决策和其他决策过程。[9](p218)当前，依法治国，建设社会主义法治国家已经写进宪法，而实践中还面临很多问题，法制体系有待完善，这就要求包括政协委员在内的广大立法工作者在立法中，以宪法为依据，坚持社会主义法制的统一，从我国的国情和实际出发，努力做好立法工作，建立健全社会主义法制体系。
(四)监督作用。这里的“监督”是指民主监督，《中国人民政治协商会议章程》第2条规定：“民主监督是对国家宪法法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”可见人民政协的监督方式主要有两种，就是建议和批评。《政协全国委员关于政治协商和民主监督的暂行规定》对监督内容和对象作了规定，这些章程和规定不是法律，是针对人民政协规定的，在法律上没有对人民政协的民主监督进行规定，其监督是非权力机关的监督，没有法律上的约束力 和强制力，但其民主监督又比一般群众的监督层次高、视野广、影响大，可以发挥多方 面的独特的作用，而且政协委员具有丰富的政治阅历和经验。人大的监督是权力机关的 监督，具有法律的效力，但实践中还是存在很多问题，监督不力现象仍然存在，人民政 协的民主监督正好是人大监督的一个必要的补充，二者相辅相成，相得益彰，人民政协 通过对国家机关和其工作人员的建议和批评，促使法律法规和政策得到实施，提高依法 行政的水平。
(五)提高民众的民主意识和宪政意识。人民政协的职能的发挥影响到我国政治、经济、文化等各个领域，其对我国的社会生活产生了很大的社会效应，使人民对社会主义民 主有了更多的了解，提高了人民参政议政和参与民主政治的愿望和热情。民主和宪政使 不可以分割的，两者有着密切的联系，人民希望有个开明的有限的高效的政府，维护自 己的政治权利和其他权利。人民政协通过开展各种活动提高了民众的民主意识和宪政意 识，人民政协在不断地探索解决问题的道路，发挥自己的作用，如武汉市政协与武汉电 视台联合举办的电视评述性专栏节目《政协论坛》，[10]使更多的了解人民政协，参与 到人民政协的活动中来。
四、人民政协在运行中的几个问题分析
(一)人民政协的性质问题
现行宪法在序言中对人民政协作了规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，由各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”可见，宪法对其的定位就是“统一战线组织”，是在中国共产党领导下，实现同各民主党派以及其他爱国民主人士进行政治协商的组织形式。
正是宪法的原则性规定，有些学者才认为人民政协的地位身份不明确，与其实际的身份地位不相符，认为应该在宪法中明确规定人民政协是具有一定权力的国家机关或者民意机关。其实，从我国宪法规定来看，对人民政协的身份地位界定是清楚的，它就是统一战线组织，它不是国家机关，不是政党，也不是人民团体。它的产生和发展是由中国的特定历史条件决定的，是马克思主义原理与中国特殊国情相结合的产物，是矛盾特殊性的体现。人民政协在国家的政治生活和社会生活中具有重要的作用，在某些方面和国家机关有相似之处，已经习惯于把政协与党委、政府、人大并列，政协的开支由国家财 政负担，全国政协参与外事活动，政协委员可以下基层视察和检查工作。我们认为，所 有这些并没有超出宪法的范围，是在宪法和法律的范围内活动的，不能因为其地位作用 的特殊性，就给其一个所谓的名分，使其上升到国家机关的地位，从现实情况来看，是 有其存在之基础的。人民政协具有广泛的代表性和党派性等特征，其有自己的特殊性质 ，不是国家政权组织，也不是一般意义上的人民团体。人民政协在实践当中应当认清自 己的地位和性质，利用自己的特点和优势，在中国的民主政治生活中发挥更大的作用。
(二)人民政协法制化问题
近来有学者主张人民政协应当法制化，也即是通过宪法和法律对人民政协的地位、性质、职能职权、组织等内容进行具体的规定，这种主张的成因是多方面的，主要有现实中的人民政协地位作用与宪法的规定不相符，人民政协自身建设问题和职能模糊性以及西方的“两院制”实践等，我们并不否认人民政协存在这样那样的问题，如民主监督，职能运作等等。但是，从我国目前的条件来看，人民政协的法律化并不是一条优益化的 道路，人民政协不应当在宪法和法律中进行具体的规定。对此分析如下：
1.宪法对人民政协已经作了规定。也许有人会说现行宪法的规定不明确不具体，但是宪法是国家的根本大法，是公民权利的保障书，其规定的是一些根本性的问题，不能对人民政协这个特殊的组织作太具体的规定。现行宪法对人民政协的性质有很清楚的规定 ，人民政协是“有广泛代表性的统一战线组织”。对其未来发展趋势也作了规定，在宪 法修正案第4条规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展 。”人民政协是多党合作和政治协商的组织形式，其也将长期存在和发展，语言的“模 糊性”有其独特的魅力，为人民政协的发展留下广阔的空间，也是对现实准确性的规定 和体现。
2.宪法与人民政协的发展。频繁地修改宪法并不是一个很好的事情，这样不利于宪法权威的树立，会让人觉得无所适从，我们不能把什么问题都拉到宪法的框架里，好像宪法可以任意修改一样。在现行的宪法框架下完全可以找到人民政协发展的优益之路，人民政协的发展受到各种因素的制约，其发展要靠各种因素的协调，相互作用，只从纸面上进行规定并不能取得很好的效果。党和国家要注重民主政治建设，努力搞好物质文明和精神文明建设，做好法制宣传，提高民主意识和法律意识，为人民政协的发展营造良好的氛围。宪法与人民政协的发展是紧密相联的，相互促进，人民政协可以监督宪法的实施，宪法为人民政协的发展提供一个良好的空间。
我们不要过分地依赖法律，法律不是万能的，其在实施中会受很多因素的影响，得不到实施的法律是无用的，反而消弱了法律的权威。人民政协的发展可以在现实的政治土壤中寻求自己的发展模式，不断完善自身的建设，推进我国民主政治向前发展，在宪政之路上发挥自己独特的作用。
(三)“两院制”不可取
近现代的两院制是从英国1688年革命后开始的。那时，英国的封建时代的等级会议演变为近代意义的议会的同时，议会本身也发展为贵族院与众议院，即上议院与下议院的两院制。[11](p183)西方国家的两院制有其自身的优点，“可以防杜议会的专横和腐化 ”、“可以法律案的粗疏草率”、“可以减少议会和行政机关间发生剧烈的冲突”、“ 可以平衡各种阶层的利益”等等[12]在我国的现实情况下，引入两院制能否获得良好的 运行呢?恐怕现在我们并不具备那样的土壤，法律的移植要受到经济政治、历史背景、 文化传统、民族特征和风俗习惯等诸多因素的制约和影响。另外，“两院制”也有自身 的缺陷，其一，两院制可使法律案不易成立，其结果便不免妨碍社会的改革与进步。其 二，两院制可以引起会议内部的冲突，以至议会为行政机关所操纵，而不能保有对抗行 政机关的能力。[13](p232)再次，我国现行宪法和法律对人大进行了具体规定，包括人 大的性质、地位，职权、组织和程序等等，但人大还存在一些的问题，人民政协很难像 西方的两院制那样和人大很好的协调运行，在权力的分配和行使中会出现问题，不利于 人大的发展，消弱人大的地位和影响。
(四)有关人民政协的宪法惯例问题
普遍地将宪法惯例定义为：在国家长期政治生活实践中形成的，内容涉及国家根本问题，为国家或公众普遍承认而又不具有法律形式的重大原则和制度。[14](p129)宪法惯例主要存在于不成文宪法国家，但成文宪法国家也存在一些宪法惯例，只不过其地位作用不同而已，在不成文宪法国家，其是宪法的重要组成部分；在成文宪法国家，对宪法起着重要的补充作用。我国作为成文宪法的国家，其宪法惯例也在政治生活中发挥着重要的作用，我国目前现有的宪法惯例有：为便于政协参政议政，全国人大往往同全国政协同时举行会议；有关国家重大问题的决策，形成了先由政协及各民主党派各人民团体进行协商、讨论，再由国家机关依法决定的惯例等。[15](p39)这些惯例是在我国长期政治生活中逐渐形成的，弥补了成文宪法的不足，解决了宪法中不宜在宪法中规定或者 不宜明确规定的问题，从中可以看出我国人民政协运行的特性，其在民主政治中发挥着 重要作用，前文已有论述，发挥职能的方式尽管在法律中没有明确的规定，但在长期的 实践当中，其已经形成了一些另国家和公众接受的形式和方法，这对于推动我国宪政建 设具有重要的意义。这些宪法惯例不是法律本身，不具有法律的形式，不能产生法律上 的拘束力，但其已经具有了法律的内在精神—规则性。尽管这个“规则”没有法律上的 强制力，但却有政治或者道德上的拘束力。违反这些惯例，虽然不会招致法律上的制裁 ，但不利于政治的稳定，不利于民主政治的发展，不利于法治国家的实现。
收稿日期：2004-04-18
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