试析我国高等教育市场化进程中存在的问题，本文主要内容关键词为：高等教育论文,进程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-054 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-6597(2003)03-0080-05
教育规律的特殊性及其教育运行的市场化是我们重新审视中国高等教育的两个重要支点，在充分考虑和重视教育自身发展的同时要认识到教育市场对教育的影响。长期以来，政府力量在我国高等教育发展过程中一直起主要作用，市场经济条件下，市场力量与政府力量相互博奕的结果对高等教育来说不是此消彼长而是实现完全的均衡和谐。因此，在经济转型、制度变迁过程中，怎样把政府的垄断与市场调节有效地结合，扫除中国高等教育市场化进程中的障碍，解决其存在的问题，使高等教育资源在市场规律调节下得到充分有效的整合，形成优质的教育资源，实现我国高等教育的跨越式发展，需要对中国高等教育市场化进程中所面临的问题进行分析，我以为要解决以下几个关键问题：
一、高等学校产权经营主体的模糊性
教育作为一种稀缺资源，其资源的优化配置与否与产权结构是紧密相联的，故教育市场化改革的实质是以产权的优化而促使教育产业效率的提高。一种妥当的产权规定可以减少交易中财富的外溢，而一种不适当的产权安排则可能增大交易的困难程度，不同的产权安排对资源配置的影响将是巨大的。学校制度的核心是产权，因此，合理的学校产权安排是学校达到资源配置最大化的基本要求。
有人说我国高等学校产权不明晰、不清楚，这实质上没有把握我国学校的产权界定。其实我国学校的产权界定——共有性即国家、地方政府和人民共有而非某个具体个人所拥有这是十分清晰的。但正是这种清晰性导致了它真正拥有产权的经营主体的模糊性，即学校产权经营主体的泛化而非具体有所指；从而带来交易费用昂贵，教育成本严重超支。我们知道，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。著名的产权理论家、美国的伊夫·西蒙和亨利·德姆塞茨认为，产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与他人进行交易时的管理预期。产权就是界定人们如何受损或如何受益。[1]通常情况下，产权结构可以采取各种不同的形式，私人产权和共有产权是两种典型的极端形式。一般认为私有产权制度能够较好地界定产权，而共有产权没有把其使用权划给任何私人和当事人，任何人都无法排斥其他人使用它，大家都可为使用它而自由地进行竞争，因此，没有排它性的使用权，也没有转让权，不可能获得净收入。由于我国学校产权的共有性，学校产权主体是笼统而不具体的，虽然是垄断的却不能产生垄断利润，反而促使教育管理层为了自身利益的最大化，必定会过度使用或闲置不用教育资源，从而影响教育的终极产品——人才产品的质量与声誉。反正人人享有学校产权的使用和收益，这种权利的公共性质必定会带来两种后果：人们宁愿忍受一定的损失而不愿出面交涉以达成一定的调整契约，管理者不是为了减少交易费用而是为了省事省心，造成公共资源的严重浪费。我国在教育市场化的进程中，共有产权决定了它交易成本的增加，从而带来教育投入不断提高而经营效率低下。科斯定理讲，如果交易费用为零，产权是不重要的。这里讲的不重要是指谁拥有产权不重要，但其前提是有人拥有产权且交易成本为零。从这个意义上讲，学校的产权是清楚的。但这样的产权安排本身是没有效率的。这种产权制度安排在一定时期内有其存在的理由，但也因其结构单一、权责利不明、管理不畅而有缺陷。因此，我国学校在市场化进程中的致命弱点就是学校产权经营主体认识不足，当教育这种共用资源的产品日益面向市场的时候，不利于成员对市场价格作出及时反应，导致资源无法向最有效使用它的人转移。当人们对稀缺资源没有控制和占有权利，在行使有限的教育资源时，就不会去关注教育成本的有效利用。所以就广义交易成本而言，公共产权下的交易成本一般要高于私人产权下的交易成本，中国高等教育市场化的进程中，共有产权决定了它交易成本的提高，从而带来了我们需要分析研究的第二个问题。
二、高等教育成本利用的非理性化
教育成本的本质是为了使受教育者接受教育服务而消耗的资源价值，它既包括以货币支出的教育资源价值，也包括资源用于教育所造成的价值损失。从经济学角度分析成本应由提供和销售某种服务或产品的所有者或生产者负担，而教育成本的分担主体是政府（国家）辅之以家庭（或个人）所上缴的部分学费。教育成本的政府负担实质上是居民利益的分配问题（居民以税收方式上交政府，政府为了生产公共产品而再投入教育），这就造成现有高等教育管理者如布坎南所说的“财政幻觉”，即政府负担教育成本是没有代价的。因此，他们在管理学校时就产生众多的非理性行为，就可以不计教育成本胡乱花钱。为此美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主弗里德曼主张减少甚至取消政府直接兴办教育，主张应该让教育市场竞争主体举办教育，政府则制定教学内容和质量的标准，通过教育机构的竞争达到对教育成本的充分利用和教育运行的高效率。为了明确教育成本的负担，他还提出了著名的凭证设想，即政府对教育的资助不直接拨给学校，而是将其作为教育费用的支付凭证，直接拨给学生家长，由其交给所选择的学校抵付个人的教育费用。另一位奥地利出生的经济学家，诺贝尔奖得主哈耶克比弗里德曼走得更远，他不仅反对政府举办教育，而且反对政府资助个人接受教育。他认为不平等是完全正常的，在教育领域不存在用以决定谁该接受进一步教育的“公平”依据，政府决不能为所有有能力接受高等教育的人提供资助，谁接受高等教育完全由市场决定的。他认为政府对教育的投资不应该受各种非经济因素的影响，而完全由投资的社会收益率来决定。这样支付教育成本的消费者就有权监督高等教育的管理者，努力地而非偷懒地，理性地而不是非理性地经营好学校。从而保证教育产品的合格率，提高教育成本的利用率。
由于我国高等教育在计划经济向市场经济转轨中处于垄断地位，教育成本主要由政府负担，导致了学校经营者的非理性，造成教育成本的极大浪费。筹集的教育资源的管理问题，用资部门及教育资源运营的各个环节未进行严格的成本管理和精细的成本核算，各项支出缺乏集中调配和有效控制，不计成本的“高成本”现象普遍存在，寻找低成本的行为实践缺乏连贯性和系统性，支出庞大。在教育市场化进程中，由于群体和个人心理情结、意识形态等主观因素对工作效率的影响，长期计划经济体制遗留下的教育垄断扼杀了大多数的教育活力以及由此造成的教育资源有形无形损耗，处于劣势的地区、学校（如西部贫困地区，民营高校）在资源配置与利用中面临竞争劣势，需要付出更大的竞争劣势成本。可见，在市场经济利益要求多元化、成本复杂化的情况下，教育资源的有效利用必须转变教育成本的意识、观念、着眼点。从约束教育资源使用者的成本行为，监督各项费用支出的合理性，到考察成本耗费带来的影响以及是否有其他方案可以获得更大效果、乃至重大教育决策上注意成本的调查，提高科学性，减少盲目性等，都需要进一步拓宽教育成本管理和控制的内容和范围，为中国高等教育市场化扫清障碍。
三、高等教育经营的非市场化
中国高等教育运行模式机制常常用教育管理一词而非教育经营。所谓教育管理就是为了有效地实现教育目的，由专门的管理人员对教育活动进行有计划、组织、领导与控制的过程。所谓教育经营就是经营者合理配置教育资源以实现教育目标最大化。前者注重管理过程以实现教育目的为终极目标，后者注重资源的有效利用以达到教育目标的最大化。而我国高等教育长期以来停留在完成任务上，管理水平低下，经营非市场化。由于高等教育的垄断性，经营者没有索取剩余权，所以他就会偷懒，因为学校经营好，他不能获取更多，学校经营不好，他无需负责。另一方面，资本所有者有选择经营者的权利，以保证把最优人才选拔在经营岗位上以赚取最大利润。但我国高等教育经营中，政府有选择经营者的权利，但都对选择后果不承担责任，经营者拿国家的投资和受教育者的投入，并不关心资本的风险和收益而只是关心个人的直接利益。这种教育管理模式是典型的脱离市场规律，它严重地阻碍着中国高等教育市场化的进程。具体表现在：
（一）教育经营目标：不按供求变动调整教育战略。
根据需求——供给分析，如图1以DD代表高等教育服务的需求曲线。
图1 高等教育服务的需求曲线
现在如果提供
年的数量，一个单位（教育）对需求者（学生）的价值是
，当一单位的社会成本是
，一年教育的价值超过其成本，这说明生产一年教育所用的资源按照这种方式使用，比他们的最佳其他途径更有价值。教育服务相对于经济中其他产品和服务应该得到扩张。对社会而言，教育服务的合适数量是在每年价格为
水平上的
。而我国高等教育的运行却是按照
进行。理论上讲，教育产业能生产出社会需要与生产的任意种服务组合。重要的经济问题是，高校如何根据社会对这些服务的愿望或需求作出反应。绝大多数院校对所有学生收取同样的价格（学费），而不论学习的项目差别。院校管理者和教师、学生家长似乎认为这是院校体系运作的公平方式。对应于不同学科项目不同需求水平的差别定价计划，显然会使学校管理者更有效地经营而且更适应其顾客的需要。我们知道，在其他条件不变的情况下，当学费上升时招生人数下降。也就是说，如果其他条件不变时，公立学校学费的增加会导致部分人选择替代性教育方式（民办教育，职业教育或其他类型的教育），而有的人则干脆终止其教育。收取的学费收入总量不仅由学费率决定，也由招生人数决定，即学费和招生人数的相对变动，也就是我们通常所说的需求价格弹性。因此，对应于学费的提高，学费总收入究竟是增加，保持不变还是下降取决于学生对学费提高如何反应。教育经营者不是简单全面地提高或减少学费。而应是根据价格体系对消费者需求作出反应，它同样也有助于融资决策和教育战略决策。
（二）教育经营手段：完全依赖计划调控。
世界上一些国家也对高等教育大包大揽，但却没有像中国这样管得宽泛，它严重捆住了高等教育的手脚。
先看专业设置与废止。专业设置如同企业开发新产品，必须按市场需求而设置，我国高等教育却要通过政府有关部门审批才能进入，专业废止也不是一件易事，尽管该专业已几年招不到学生，或者有些专业招满了学生却分配不出去。如何适应市场？
再看招生计划。学校招生却由上级计划部门制定招生人数。而学校本身却无权过问，本来学校最该知道市场供求信息变化，但为了支持上级主管部门的工作，经营者就没有积极性去调整和掌握市场信息，以完成“指标”“计划”为终极目标。
学校经营规模。学校发展规模本属份内事，在我国却由计划部门编造计划、由财政部门审批。新办一所大学或职业技术学院不管公办还是民办，其程序非常复杂。我国目前高校仅1225所，大学入学率9%，美国则有4096所，入学率为55%。我国要在2010年实现15%的入学率，目前这点数目的大学承担得了吗？从规模经济上看，学生人数增加，单位资本成本也不断减少，就是规模经济；学生人数增加，单位资本成本也不断增加，就是规模不经济。然而我国高等教育经营者却很少注意这简单的规律性，为了自己的政绩，不顾地域、时间、随意地发展学校规模，导致教育经营成本增加。
人事岗位数。我国高等教育人事分配制度极为落后，专业技术岗位要由省级以上人事部门审批，行政职位要由省级以上组织部门审批，教学人员和非教学人员都是终身制，终身教授，终身博导，终身处长。引进一名优秀人才要搭配引进其配偶及子女，上级任命外来的院（校）级领导也要搭配安排其配偶子女，同时还要受到户籍制度的制约。造成学校经营的超负荷承受。
学校社会化。我国高等教育从一举办起就浓缩成一个小社会，它无所不包：后勤、医疗、托儿所，小学、中学等，如果说教学计划，课程安排还不能完全市场化的话，那么没有理由还去包揽学生的吃、住、玩、医疗、保险。
（三）教育经营方式：价格管制。
长期以来，人们还在争论这样一些的问题：教育服务是否收费？如果收费收多少？谁应该付钱？我国高等教育从免费教育到招生收费并轨到目前完全收费，已向市场化迈进了一大步。问题是高等教育的垄断性，其价格也必定要垄断，教育消费者无法对教育经营者的价格讨价还价，对接受的服务没有选择权利：既无法选择教师也无法选择课程——因为教师、课程都是既定的。你进行了选择必然会打乱整个教学秩序。而且学生一旦进入就没有退出的机会，市场机制中的准入与退出完全按市场规律来调节。作为消费者的学生则由教育经营者控制，按他的意愿而非消费者意愿生产人才产品——其结果只能是大众化的而非个性化的产品。而这种产品的定价是由政府统一制定，即我们通常说的价格管制。如果高等教育垄断性定价高于正常的边际成本，可能对社会造成效率损害，于是政府通过价格管制对教育行为接近理想性竞争所能达到的行为，避免社会福利损失。但是价格管制一旦演变成政府干预就会远离市场规律的轨迹，我国高等教育的价格管制往往还要实现政府的非经济目标——教育的公平性，但这个目标可能与市场竞争如社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。
四、高等教育效益高投入低收益
教育市场化改革的真正问题并不在于公私之辩，而是垄断还是竞争之争。在各级政府部门提供的服务中，其实是并不怎么需要垄断的垄断性服务，而垄断性服务是很难改造并使之为公共利益服务的。现有公立学校所占的垄断地位使大量教育资源使用无效。公共垄断削弱了政府服务部门之间能使成本最小化的激励机制，由于缺乏竞争和利益驱动，在吸纳资源时就不可避免地实行“肥水不流外人田”方式自我消化。按北京大学教授张维迎的理解，市场失灵除了信息不对称性和外部性问题外，市场势力会带来配置无效率和生产无效率。按照资源最优化配置理论，价格应当等于边际成本。但实际上由于存在控制市场力量的垄断行为，价格高于边际成本，因此带来配量效率损失。另一方面如果要在竞争的市场上生存下去，就要不断进行技术改造，降低成本，但如果是垄断者，就没有这个压力，不会积极地降低成本，也不会为了降低生产价格而积极地改进技术，这对整个经济来说是一个损失，即生产无效率[2]，由于我国高等教育垄断性，这两种无效率都客观地存在，从而导致我国高等教育的高投入低收益。具体表现在：
（一）教育投融资机制的单一性。
我国高等院校由政府财政拨款几十年占据主要地位，甚至是一包到底。财政划拨的经费80%是教师及教辅人员的人头经费，主要是保证学校能够维持基本的运转，而用于改善办学条件的费用很低。我国财政性教育支出自20世纪80年代以来逐年稳定增长，但从历史比较看，财政性教育经费占生产总值的比重近年来也呈下降趋势，这与《中国教育发展纲要》的要求相距甚远。尽管在教育市场化进程中，高等学校已拥有一定的自主权，但教育财政预算，教育发展计划，学费收取，以及高层人事安排等重要事项均须由上级主管部门决定，学校的多元化发展与经营仍然是被禁止的。由于在投资决策、财政预算等方面受到强制性行政干预，学校内部很难自主地采取提高教育投资效率的措施。这就导致学校没有节约成本的动机，不愿想方设法筹措资金，即使融资渠道畅通、采用其他方式可以找到资金来源也会因为原有的法规和主管部门审核批准的复杂程序而夭折，从而妨碍学校在日常教学支出、规模拓展、多元发展等方面作出符合效率原则的最佳选择。
（二）教育经营的非经济化色彩。
学校管理者的专业化、职业化和市场化是市场经济的必然要求，也是决定教育投资能否高效率回报的关键因素。对教育的政治目的和教育产业的市场特性我们应该如何认识？教育要发展需要政府的支持，同时也需要市场的认可。如果说市场经济体制要求各市场主体应以自身发展和长期经济效益的实现为主要动机而行为的话，那么，在我国高等教育中，学校目前最主要的是考虑如何“政治利益优先”和“确保平安无事”。这就脱离了学校经营的原来轨道，带来非经济理性。招生计划、专业设置（目前仅仅有6所高等学校可以自行设置）、职务评聘等都是由政府决定而不是按市场需求。为减少各种冲突和政府主管部门追究责任的麻烦，高校管理者不惜投资过剩设备，或配备过多的人员，“多养和尚多建庙”，不计较经济效益如何，“制度成本”很高，从而削弱了各学校内部在提高教育经费使用效率方面的预期和经济理性，使学校经营效益受到不必要的损耗。
（三）由于垄断形成的竞争壁垒。
政府垄断了对高等学校的举办、投资和管理，高等学校的主要造血功能是依靠财政拨款才得以实现收支平衡的。即使出现收不抵支，也无倒闭、停办的威胁，是牢不可破的竞争壁垒。它完全处于市场之外，没有生存竞争压力。即使教育投资效率极其低下，根本谈不上有社会和经济效益的薄弱或衰退，学校也得不到淘汰，结果是投资回报率低下的学校不仅没有减少反而随之增多，教育投资的整体效率无法得到提高。比如民营学校办学的艰难困苦（学历认可制度、奖学金制度、就业歧视的不平等），而公立学校如贵州省就有4所医学院，山东省几乎每个地区都有一所师范学院（校），全国几乎各个省、地区都建有教育学院。这类公立院校受到国家过度保护，尽管没有什么竞争力优势，但却是过得很好。因此，垄断性的公办学校比推向竞争性市场环境的民办学校存在更多的“非效率”因素。这容易成为公办学校改善经费使用状况，提高投资效率的障碍。
西方高等教育市场化因其经济制度的市场特性而获得了良好收益。越来越多的经济学家，教育学家看到高等教育市场化趋势给国家和公民带来的好处，他们更是迫不及待地全面开放高等教育市场。随着我国加入WTO，我国也要不同程度地开放教育市场。在世界范围内，教育正在向开放贸易的趋势发展，市场都在不同程度地介入并产生影响。一个世界性的开放的教育大市场正悄然发展。我们如何解决上述问题，顺利地迈入市场，参与世界性的教育竞争，是我们必须思考并有所准备的意义深远的时代课题。
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