农地资源的产权分割及其效率，本文主要内容关键词为：农地论文,产权论文,效率论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2008)05-0052-04
联合国粮农组织曾提出可持续利用土地的五大基本原则：保持和提高生产力，降低生产风险，保护自然资源的潜力和防止土壤和水质的退化，经济上可行，社会可以接受。实际上，这些原则也是新农村建设的题中之意，更是建设社会主义和谐社会的必要条件。也就是，坚持这些原则不仅能够改变地力衰竭、水土流失等落后的掠夺性的生产经营方式，减少盲目的城市化和工业化带来的农地流失；而且能够满足日益增长的人们物质生活需要，缩小城乡差距。
一、历史与现实：农地产权需合理分割
在当前的我国农地产权制度中，规定由集体组织行使农地所有权，但由于“集体组织”概念模糊，乡、村集体都对农地具有行使所有权的权利，这样实质上强化了集体组织对于农地的权利。这可能产生某些个人借“集体”的名义，实现自己的个人利益，而使集体中的其他成员利益受损，甚至造成非法处置土地的现象。另外，由于国家建设需要，农地被征用意味着农民的农地产权转化为国有农地产权，政府成为征地过程中的最大收益者，从而享有了由农地变为商业用地的“价格剪刀差”。在此情况下，农户只能享有农业产出的收益，而对于土地的实际价值则没有享有应有的收益权。由此，产生了较大的城乡差距。
据此，要想解决三农问题，建设社会主义新农村，有学者认为，参照西方的历程和相关的经济学理论，土地私有化是最好选择。因为它赋予农民对土地的绝对所有权，提高土地的使用效率，调动农民生产的积极性。然而，一种经验和理论是在一定的历史、地理环境等条件下诞生的，其借鉴也必须考虑相应的条件。历史的发展表明，土地私有化不适合中国的国情，更不是以后历史发展的方向。
其一，民族的历史传统不容许土地私有化。历史上，中国的社会结构是家国一体，而家国一体的根基则是土地归国家所有。马克思曾这样叙述亚细亚的土地所有制，“凌驾于所有这一切小的共同体之上的总合的统一表现为更高的所有者或唯一的所有者，实际的公社却只不过表现为世袭的占有者。因为这种统一体是实际的所有者，并且是公共财产的真正前提”。而这里的“更高的所有者或唯一的所有者”就是国家，因而“公社的一部分剩余劳动属于最终作为个人而存在的更高的共同体，而这种剩余劳动表现在贡赋等等的形式上”。[1](p481)也就是，公社对土地的所有权也是对共同体个体成员的土地所有权的否定。在这种社会生活方式中凝结而成的传统文化熏陶着人们追求“有田同耕，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的大同社会，希望“耕者有其田”。
在一定意义上，我们不否认土地归个人所有能提高劳动生产率。但实际上“土地互相之间的竞争，不是取决于土地所有者是否让人们去进行竞争，而是取决于有没有资本可以在新的土地上同其他的资本进行竞争”。[2](p872)农民的纯农收入不可能全部用于竞争。在低收入农民中，除了教育、医疗之外，所剩无几。况且，农村还积淀着一亿多富余劳动力，这些劳动力全部转移出去需要相当长的时间。“农业资本比非农业资本的一个同样大的部分推动更多的劳动。差额有多大，或者这个差额一般是否存在，这取决于农业和工业相比的相对发展程度。按照事物的本性来说，随着农业的进步，这个差额必然缩小，除非工业资本中可变资本部分同不变资本部分相比减少的比例，比在农业中更大。”[3](p872)更为重要的是，集团化竞争的时代，单个农民不可能从跨国公司那里获得较多利益。单个农户无法应对残酷的竞争和新的产品的开发与研制的费用。此时，私有制并不是解决问题的法宝，“一般人看来，政府财产转为私人财产，将肯定会提高财产的价值。但先验的推理不能表明私人所有一定会比政府所有更具有效率。如果测量和监督成本很高，那么私人所有与零交易费用状态相比，就决不会没有浪费。通常，只要共同财产的利用受到限制，就不会得出私人拥有比共同拥有会更好界定权利的结论。”[3](p53)
其二，社会主义制度及其本质要求实现共同富裕，世界经济社会的发展趋势也显示人类应共存共荣。我们应该吸取已有的社会化发展成果，充分利用土地资源的各种属性即使用价值来繁荣农村。改革开放以来，由于各种旧的体制没有及时清除，不仅城市和农村居民的收入差距很大，农村内部也存在明显的差距。虽然中央采取了各种惠农措施和教育、医疗改革向农民(农村)倾斜，但由于基础及其地方执行的偏差，即使已经脱贫的，由于非人为因素等自然灾害的影响，随时都有返贫的可能。另外，随着工业化、城市化进程的加快，土地需求增大，再加上免除农业税，农村土地进一步升值。在这种条件下，一旦土地私有化，低收入的农户遇到困难就有可能出售土地，此时买卖双方地位不平等，买方低价获取土地，而农户仅获得短期收益。这不仅恶化了农民自身的未来生活，也带来巨大的社会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和风险。
“一些人所以能把社会的一部分剩余劳动作为贡赋来占有，并且随着生产的发展，占有的越来越多，只是他们拥有土地所有权。”[2](p877)虽然商品是天生的平等派，但“以商品生产和商品流通为基础的占有规律或私有权规律，通过它本身的、内在的、不可避免的辩证法转变为自己的直接对立物。表现为最初活动的等价物交换，已经变得仅仅在表面上是交换……仅仅成为属于流通过程的一种表面现象，成为一种与内容本身无关的只是使它神秘化的形式。资本用他总是不付等价物而占有的他人的已经对象化的劳动的一部分，来不断换取更大量的他人的活劳动。”[4](p673)从根本上看，商品生产和商品交换是以社会分工和生产资料分属于不同的生产者为前提的，并不是只有私有制才能搞市场经济。产权理论也说明了同一资源的不同属性归不同的使用者所有，能使资源的效用最大化。总之，社会主义市场经济是通过资本增加物质丰裕，为最终消除两极分化创造物质基础。
其三，土地私有化也不利于国家基础设施的顺利进行。在世界历史进程中，当代中国不具有西方国家现代化的起始条件——靠个人的资本原始积累的机会已不存在，个人无法与实力雄厚财团相抗争。实践表明，后发展起来的国家和地区，政府在国际竞争中发挥着不可替代的作用。虽然财产的公有占用和积累增殖状况将影响个体劳动者独立的个人利益的量，但在现实中并没有使个体劳动者丧失追求财产有效占用与积累增殖的内在动机，只不过私有财产所带来的是使所有者的欲望和动机更强烈了。也就是，公有财产并不必然导致效率的低下，关键看对其如何有效的占有和管理。巴泽尔认为，“私有财产制度提出一种悖论，即它的存在被公认为是市场上的相互依赖关系会产生更高的效率这一假定的对立面。与私有财产条件下的自行生产制度所实现的投入—产出率相比，市场在其理想化的运作过程中，应能在花费同样的成本的前提下提供更多的服务，或者在花费较少成本的前提下提供同样多的服务。”[3](p97)公有资产的占用和积累增殖状况不仅增进个人利益，而且更有利于共同体的整体利益。这符合历史的发展趋势。本来资金缺乏和技术落后成为发展中国家经济、社会发展的制约因素，若没有良好的投资环境，就引不来外资和现代化的管理经验；没有便捷的交通，商品流通就活跃不起来，进而整个国民经济就不能快速发展。
综上所述，要高效地利用现有的土地资源，既要充分发挥劳动者的聪明才智，还要突出国家在经济发展中的作用。这需要对土地的产权进行合理的分割。
二、适宜的农地产权分割
所谓适宜的农地产权分割也就是指，个人、群体或国家“消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成。运用资产取得收入和让渡资产需要通过交换……交换是权利的互相转让”。[3](p2)产权是一组行为性权利，本身可以分割，可以以不同的方式组合安排，有什么样的结构安排就有什么样的行为方式和利益关系。一个完备的产权总是一组权利体系，可分解为所有权、法人财产权、使用权、获益权、处置权、让渡权等，其中以所有权为核心。一般而言，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，产权的价值就越大，效率就越高。但由于成本—收益的考量，产权又不可能完全明晰。
就产权界定而言，可分为私有品和公共品。“一种资产处于公共部门的现象并不意味着，它通常被置于公共领域。这种资产是被拥有的，就是说，它们的价值并没有被企图获取该价值的人完全浪费掉。使这种资产成为私有将能对它更好的利用的先验结论是没有根据的。另一种命题是，随着监督公共部门属性的成本或收益的增加，可以预期，它们的利用会受到更多的限制，对这一命题的验证将证明一个更基本的假说，即政府的最大化力量与私人部门的相同。”[3](p98)而“作为公共财产的分享者，人们之间的相互依赖性最大。分享联合生产出来的有保证的利益的份额这一做法的价值，取决于参与分享的团体中的全体成员的行为，而且这种价值受到这样一些个人的行为的影响，这些个人仅与团体的规模有相称的联系。对公共财产以一种特定的分派形式进行分割,以形成私人的和独立的活动空间，减少了个人对他人行为的依赖性。”[5](p2)
也就是说，产权是一种社会工具，当人们对物品有较清晰的产权时，能使人们在与别人的交换中形成合理的预期，为实现外部效应的更大程度的内部化提供行动的动力。对于个人而言，“个人要求财产所有权，为的是获得保持处置资源的自由，如果没有这种自由，就不可能有希望改善生活条件。”[5](p55)更为重要的是“这些权利将保持甚或提高价值的生产率，这种价值的实现因扩大了的专业化而成为可能，而且同时获得了或者重新获得了受到广泛重视的独立生存所需要的那些品质的某些部分”。[5](p60)对于社会来讲，“在一系列限于保障财产权和协约安全的法律和制度之下，可分割物品的市场的扩大，使社会的效率边界向外移动”。[5](p77)
农地产权分割有它的客观基础。土地的属性随着科学技术的进步呈现不同的使用价值，而这新的使用价值正不断满足人们的需要。在农业内部，土地的使用越来越呈现出多样化，例如观光农业、特色农业等。另外，在农业和工业的角逐中，农业用地因边际生产率和其产品价格缺乏弹性而败下阵来，逐渐成为城镇用地。总之，以土地为中心，地面以上的空间(航空及其他用途)和地面以下的地方(矿藏、输油管道或地下电缆等)逐渐被开发利用。
土地的使用价值本身是土地的自然属性，并不反映人们的社会生产关系，更不会随着社会经济关系的变化而变化。但价格却不一样，即使是土地的同一用途，由于地理位置和经济发展水平不同，其价格也不同。距离城市越近，土地的价格越高。经济发展快的地区，土地的价格涨得也快。但要想让土地的各种使用价值得到充分实现的话，必须合理处理土地的属性与人的需要和生产之间的关系，即其属性归谁所有，谁有权占有和使用该属性。正如巴泽尔指出，“商品的多样性和人们行为的复杂性使所有权格局也变得很复杂。商品的一些属性归某人所有，其使用效率可能会很高；但这并不能保证，当该商品的另外一些属性也归其所有时，其使用的效率必然很高。因此，商品本身虽不能拆成几半，但不同属性归不同人所有，可能效率会更高”。[3](p97)
在社会化大生产阶段，在土地资源稀缺的条件下，要充分使用其使用价值，土地的所有属性不可能归一个人所有。“随着市场的不断扩大，来自专业化的潜在收益也在增长；任何个人都不应当占有各种资产的(或者某一资产的不同属性)所有产权，而应与其他投入的所有者签订合同，以获取相应服务，从而获得收益。一般地，来自独占所有的收益必须与较低的专业化水平所造成的较低产量相平衡。”[5](p39)
生产的社会化必然要求自然资源归集团、国家进而是社会所有。马克思明确指出，“一旦生产关系达到必须蜕皮的地步，这种权利的和一切以它为依据的交易的物质的、在经济上和历史上有存在理由的、从社会生活的生产过程中产生的源泉，就会消失。从一个较高级的经济的社会形态来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的收益者，并且他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代。”[2](p878)更为重要的是，“单纯法律上的土地所有权，不会为土地所有者创造任何地租。但这种所有权使他有权不让别人去使用他的土地，直到经济关系能给土地的利用给他提供一个余额，而不论土地是用于真正的农业，还是用于其他生产目的。”[2](856)也就是说，国家享有法律上和最终的所有权，现实的农业生产者拥有经济权利，即占有、使用、获益、让渡等权利。国家和农民个人对土地产权的合理划分，能较高地发挥土地的效能。“当人们不必对自己的行为负全部责任时，就可能冒过大的风险；而不让他享有全部剩余索取权，冒这种过大风险的动机也就被削弱了。”
三、农地产权合理划分的绩效
农地资源的属性归多方利用能促进农地要素的高效率组合。其主体必须对至少一种农地要素拥有所有权或使用权，并利用法律来确保拥有对这种权利的利用而带来相应的收益。否则，即使拥有并能够在市场交易，也得不到相对公平的收入。例如，若购买农地的一方，以垄断身份低价收购，剥夺了农民通过正常的市场交易获得农地增值的机会。
在公平的基础上提高农地的利用效率，就需要将土地的产权这样分割：将土地的最终所有权、最终处分权、收益分享权以及与此相应的宏观管理权、政策指导权、协调监督权归国家，而土地实际占有权、自主决策权、经营使用权、受益享有权、合理处分等权利归农户。实际占有等权利总是从所有权中派生的和从属于所有权要求的。这样既要有利于体现实现生产资料的最有效的供应和最充分地贯彻节约原则，又消除两极分化进而达到实现共同富裕；既有利于市场配置土地，也有利于国家的宏观调控；既尊重农户的主体性又能发挥国家的能动性，使两者之间保持必要的张力。这具体表现在：
其一，农地产权的分割有助于农业市场的良性循环和农村资本的运作。农地等生产资料便于流动和交换，从而提高农业生产要素的配置功能。耕者有其田，土地得到高效利用。随着经济的快速发展，从农业中释放出大量的富余劳动力。这些劳动力离开农村到城镇寻找出路，离开农业到其他行业谋求发展。而离开农地的农民就可以把土地流转给愿意耕种的农户，把从中获取的收益作为自己从事其他行业的资本，接受土地的农户可以从土地的规模经营中获得较多的收益。可转让性是土地产权中的一项重要权能，它意味着产权主体有权按照约定的条件将土地资源通过市场交易转让给他人，体现了产权主体对拥有的土地改变其属性实现其价值的权利。或集体收回土地，提供其到其他行业就业和发展的资金，其数量应以土地市场价格为基准；或农民以土地让集体作担保，从银行获得必要的资金去购买农业生产资料或改善生产条件，以提高生产效率。若到期不还贷，集体有权在保持耕地效用的前提下转租给其他农户以还银行贷款。
从经济学上看，土地的流转促使土地边际产出较低的农户将土地转让给边际产出较高的农户，在边际报酬递减规律的支配下，两者的边际产出趋于相等，而土地边际产出相等表明资源配置达到了最有效率状态。具体而言，产权的可转让性为资源流向具有相对较高效率的所有者或使用者提供了激励，能够促使资源从低效率使用者向高效率使用者转移。没有自主的农地产权交换，优质人力资源与稀缺土地要素的优化组合就不可能实现，整体经济绩效也就无法提高。
其二，农户对农地资源的占有产生一种更为真实、准确的预期，这种预期使对土地的使用趋向于一种更合理的方式；产权分割降低了产权运作的内部交易费用，也为产权主体的合理退出提供了一个通道。在城市化和工业化进程中，土地日益增值。但由于土地产权不到位，各方都参与了土地收益分配，失地农民成了最大的受害者。据调查，失地的农民的补偿款仅占5％～10％，或根本就拿不到。他们不仅失去了从事农业生产的资料，而且也没有能力从事其他行业。当农民享有对土地的占有权、收益享有权、合理处分等权利时，要占用农民的土地，就必须解决他们的生活、就业等基本问题。例如，征用农地，对农户的补偿应以土地市场价格为基准，加上土地的未来预期收益；或者对他们进行重新就业培训，使他们有重新就业的机会和能力；或者采取农民土地入股分红的方式来解决，依据他们占有的土地所作的贡献而取得相应的收益。以国家修建的高速公路征用农地为例，每年都可从收取的费用中支付所占农地的份额，作为农民的投资分成。否则，农户只能是承担发展的成本，而不分享发展的成果。
其三，合理的产权有助于发展现代农业。农民对土地享有实际占有权、受益享有权、合理处分等权利，不仅让农民分享到土地带来的收益，更为重要的是让附着于土地之上的种植业、林业、畜牧业发展走产业化之路，实现由传统农业向现代农业的真正转变。
在农地产权较为清晰的状况下更有助于实现股份合作制。农民对集体土地的占有与收益权量化为农民对集体土地持有的股份，农民按照股份的多少从集体土地经营获取的收益中分取股息、红利。在尊重农户意愿的基础上，土地使用权的出让可以通过大块土地承包、租赁来实现，集体获取相应收益，再以股息、红利形式返还给农民。还可以通过创办集体农场，由集体统一经营使用土地；或者将集体的土地使用权量化为一定股份，招商引资，与资本、技术等生产要素相结合，创办现代化的农业经营企业。农民通过培训可以成为现代农业企业的工人，获得劳动报酬，还可以从集体土地出让中获取相应的收益。
拥有一定产权的农户通过采用土地入股的方式，合理配置土地和劳动力资源，使农产品种养、加工、储藏、运输、销售的多层次、多环节增值，增加就业岗位，消化农业富余劳动力；使分散经营的农户组合成专业生产联合体和大规模的农产品生产基地，有利于提高农业劳动生产率、有利于提高农业的规模化、专业化和商品化经营水平，进而解决小规模、分散化农业家庭经营与现代农业生产之间的矛盾；使先进的农业机械、农业技术和优良品种得以采用，有利于将现代经济发展的要素引到农村，冲破小农经济的束缚，在更广阔的范围内优化组合各种生产要素。总之，通过农业与现代工业、商业、金融、运输等产业紧密结合及合作，构建一种利益共享和风险共担的经济实体，促进城乡和谐发展。
集体和农户通过对土地产权的合理分割，使集体和农民都能分享土地带来的收益。然而，在现实社会中，要想农民的基本经济权利得到切实的维护，平等权利得到真正落实，必须通过法律等制度界定农民对土地产权关系的多样性以及由此带来的相互间的复杂的利益关系，约束和规范农民及其相关当事人的行为，坚决制止和打击在土地方面侵害国家和农民利益的行为。进一步讲，当农民从现实土地产权关系中得到利益满足时，就会刺激农民更多和更具成效地对土地投资，从而带来农业更快的增长。农业进步又能为农民赢得更多的机会均等的发展机会，逐步消解农民在就业、医疗、参政、受教育和其他社会福利待遇等方面的机会不平等，加上国家用工业反哺农业(种粮直补、加强农业和农村的基础设施建设和扶持农村的科教文卫事业的发展)的各种措施，更有利于建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会。