儿童福利的三个世界——以流浪儿童为中心的考察，本文主要内容关键词为：儿童论文,福利论文,世界论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D912.7【文献标识码】A
由于流浪儿童现象的复杂性，所以流浪儿童的定义也颇有争议。与流浪儿童相关的概念非常多，如Vagrant Children(流浪漂泊儿童)、Migrant Children(迁移流动儿童)、Homeless Children(无家可归儿童)、Working Children(童工)、Trafficked Children(被拐卖儿童)、Begging Children(乞讨的儿童)，除此以外，还可以列出很多与流浪儿童相关的概念。由于这些概念都是从流浪儿童的某一方面的特征来定义的，因此很难穷尽。但在流浪儿童的救助与保护实践过程中，按照流浪儿童与家庭的关系进行分类在国际上还是比较统一。目前国际上通行的是两分法，即：(1)Children on the street——仍然与家庭保持关系的街头儿童。这种情况最典型的是白天在街头工作晚上回家的儿童；(2)children of street——完全与家庭失去联系的街头儿童。
除了国际认同和分类上的优势之外，“Street Children”这个概念更重要的是它的包容的广泛性。如果我们从字面意思来理解的话，“Street Children”的含义是：不管属于以上哪种情况，只要有过街头生活或工作的经历都属于“Street Children”。儿童来到街头的原因可以是多种多样，例如独自从家里跑出来、和家人一起在街头流落街头、被人拐卖或控制流落街头、迷路回不了家等等。他在街头的生存手段也可以是多种多样，例如，捡垃圾、乞讨、擦鞋等等。也就是说，不管是哪类儿童，他们的活动空间一定是在街头。基于上面所述原因，本文如果没有特别的说明，流浪儿童一词就是指“Street Children”。
一、福利国家的发展趋势与流浪儿童问题
由于福利国家模式不同，其儿童福利制度设计也不同，对儿童的福利保障程度也不一样。根据安德森的理论，西方福利国家明显地分为三种制度类型。第一种是盎格鲁-撒克逊(Anglo—Saxon model)模式。在此模式中，公共福利的责任范围较窄——主要是针对穷人，大多数人主要依靠市场来获得保障，代表国家是美国和英国。第二种是欧洲大陆传统(Continental European Tradition)模式，其前提是就业和贡献相关联的公共社会保险计划，代表国家是德国。第三种是“社会民主”(Social Democratic)模式”，主要是指斯堪的纳维亚制度，它与其他两种制度有着明显区别。它的前提是普遍性和平均性的给付原则，既与特殊需求无关又与就业记录无关，而只与公民资格有关。从国家保障的程度来看，三种模式中“社会民主”模式最强，欧洲大陆传统模式次之，盎格鲁-撒克逊模式最弱。正因为如此，我们可以看到儿童福利问题也是这样。
(一)“社会民主”模式
“社会民主模式”福利国家按照普遍性和同一性的原则，所有的公民都有权获得基本生活保障，并且由国家承担多种风险。保障内容除生育、疾病、伤残、失业、养老外，还有儿童、遗属、单亲家庭、住房、教育和培训津贴。除了现金津贴外，还提供医疗、护理等服务项目。在这种从摇篮到坟墓的福利模式下，一个人的生、老、病、死都由国家负责，因此流浪儿童问题也就很难出现。或者说这种福利制度安排能很好的消除流浪儿童问题的存在。“社会民主模式”典型代表是瑞典和挪威。
瑞典的儿童福利制度非常完善。首先，在儿童福利法规上，瑞典于1960年制定了《儿童及少年福利法》，规范受虐儿童及犯罪少年的强制性保证。次年颁布了《儿童照顾法》，规范学前儿童与学龄儿童的托育服务。1982年修订颁布了《社会服务法》(儿童及少年福利法及儿童照顾法也并入该法案中)。其次是政府提供的儿童福利服务上。在瑞典，政府基本上承担了儿童照顾和家庭支持的主要责任，其主要福利服务措施包括：(1)育婴假(产假)。不仅母亲享有9个月(全职)或18月(兼职)的带薪产假，父亲也有2周的产假并享有90％的工资；(2)托育服务。瑞典采取公共托育政策，托儿所和学前教育由政府兴办，卫生福利部管辖；(3)家庭协助服务。1982年的《社会服务法》规定：“对育有子女的家庭，当父母因无法照顾子女时，由地方政府的社会福利委员会安排家庭协助服务，家庭因生病或生产无法亲自照顾子女时，由专业的家事服务人员协助家务；”(4)家庭津贴。家庭津贴是为了让家中子女较多的家庭得到最低生活水平保障，年龄未满16岁(学生未满19岁)均可领取；(5)家庭之家。家庭之家是以寄养家庭作为儿童保护的主要措施；(6)儿童收容、安置服务方面包括婴儿之家、母亲之家、母子之家、暂时收容之家、特别之家等多种形式。
(二)欧洲大陆传统模式
欧洲大陆传统模式的福利国家以德国为代表。德国自19世纪80年代俾斯麦创设社会保险制度以来，一直以社会保险作为社会保障制度的核心，强调劳动者的自我保障意识，体现了互助共济同时国家要给予一定的财政支持的原则。在儿童福利上，强调父母教养儿童的权利和义务，及家庭对儿童的重要性。政府在儿童福利上所扮演的是辅助性角色，决不能轻易取代父母或家庭。但是德国也有完善的儿童福利制度。以合并前的西德为例，其儿童福利制度主要包括福利行政、福利设施、现金补贴和福利服务等方面。首先在福利行政上，县市设有少年局，少年局由少年福利委员会及行政部门组成，负责执行少年福利法规定的任务。为了确保各地少年局一致执行所赋予的任务，并支持工作，设立邦少年局。此外还有邦最高行政官署负责超地域的少年福利事物。在儿童福利设施方面主要包括：日间托育设施、育幼院、母子中心、孕妇咨询中心、教养咨询中心等。在现金补贴方面主要有子女津贴、教养津贴和母亲与孩子基金。在福利服务方面包括母亲保护、少年保护和疾病期间的子女照顾等。此外，工薪阶层还享有为期一年的育婴假。由于德国一整套完善的儿童福利制度设计，也基本上能够避免儿童流浪问题的发生。
但是20世纪80年代人口老龄化和福利国家危机以来，德国的福利制度也开始调整，其表现之一就是在政策导向上试图通过私有化来提高社会保障制度的效率。尽管德国在福利改革的力度比一些其他欧洲国家(例如英国)小得多，但也对社会造成了一定的影响。人们通常会认为，在德国这样的国家是不应该有流浪儿童的。因为所有不愿呆在家里的未成年人都可以到青少年援助服务中心，而这些中心必须要照顾好这些未成年人。尽管如此，但德国近年来确实出现流浪儿童现象。1998年有一个估算，当时大约有6000至7000名居住在家和少教所的青少年超过3个月不回家或不与家人或青少年救助中心联系。2001年的统计表明，在德国柏林大约有3000至5000名青少年流落街头。针对近年来出现的流浪儿童问题，近10年来德国建立了许多旨在帮助离家出走和流落街头的青少年救助中心，他们为流浪街头的年轻人提供稳定的住所、帮助他们停止流浪生活。
(三)盎格鲁-撒克逊模式
美国非常重视儿童福利。作为世界上最发达的国家，美国的儿童福利制度非常完善，主要表现在以下立法、福利服务和现金补贴等几个方面：(1)在儿童福利相关立法方面，美国众议院在1990年的一项报告中指出有关儿童福利相关法案有127项，可以分为辅助、营养、社会服务、教育训练、保健和住宅六大类；(2)除了儿童福利立法之外，美国还有发达的儿童福利服务系统。儿童福利行政的最高主管机关是卫生与人文服务部，人文服务部下设儿童家庭署。儿童家庭署之下又有儿童、少年及家庭处。儿童、少年及家庭处内设四个局，即儿童局、托育局、家庭及少年局和启蒙局分别掌管儿童福利相关事务；(3)从儿童福利的项目来看，内容涵盖收入保障、食品与营养、医疗卫生、教育和住房等领域。福利形式包括现金、所得税抵免、实物、服务和代金券等等；(4)在管理上实行中央与地方分权，具体到每个项目又分属不同的部门管理，各部门间权责分明，各司其职。
尽管美国的儿童福利制度已经非常完善，但是美国的流浪儿童问题却是发达国家中最严重的。根据美国国会教育部门的报告，1997年，美国有63万儿童无家可归(6至17岁)。这个数字还只是接受公共或私人机构服务家庭的孩子或在校注册过的孩子，不包括只在特定时间无家可归的孩子。另外还有人估计，20世纪90年代美国大约有100万无家可归的儿童。仅在费城就有大约900户无家可归的家庭和2200名无家可归的儿童，而且其中60％都在5岁以下；与欧洲福利国家相比，导致美国社会儿童流浪的原因要复杂得多，主要包括以下几个方面：(1)贫困问题。美国虽然有“儿童天堂”的美誉，但是其儿童贫困问题却非常严重。实际上，美国社会福利制度的发展对于预防老年贫困方面所取得的成就最为显著，而儿童贫困问题却越来越严重。有研究表明，90年代中期65岁以上人口的贫困率低于6％。但是1999年18岁以下儿童的贫困率是16.9％，对于单亲家庭的非裔美国儿童来说，他们的贫困率几乎达到50％；(2)住房问题。在美国，住房的供给是以市场为导向的。尽管美国20世纪30年代就创设了针对低收入家庭住房问题的公共住房政策(Public Housing)，1974年又发展了租金补贴政策(Section 8)。但是到了20世纪80年代初期，由于种种原因公共住房的供给大量减少，政府又开始削减公共住房的补贴，与此同时低收入家庭却在不断增加。在这种情况下，很多低收入家庭无法找到他们在经济上可以承受的住房，所以只好带着儿童流落街头；(3)移民及种族问题。美国有“世界大熔炉”之称，美国全国调查委员会(National Research Council)1997年估计，每年有100至至110万的合法和非法移民进入美国。来自世界各地的移民刚到美国的时候由于语言、经济问题等原因往往容易陷入困境。当他们陷入困境时，由于缺乏对美国的福利制度的了解，往往不知道如何向政府和慈善组织求助。在这种情况下，移民更容易带着儿童流落街头；(4)儿童福利制度改革因素。美国自20世纪80年代开始执行新自由主义政策以来，不断对儿童福利进行削减和改革。例如，联邦政府于1996年颁布了《个人责任与就业机会协调法》(PRWORA)。这个法案从根本上改变了“抚养未成年子女家庭援助计划(AFDC)”的体制和方法。新法案废除了AFDC项目，取而代之的是“贫困家庭临时援助(TANF)”。从项目的名称可以看出，福利的领取是临时的，而不再是无限期的。在领取福利金过程中，各个时段都可能有更进一步的要求。达不到要求的人将会被削减或取消福利资格。这些改革措施在一定程度上增加了儿童流浪问题发生的可能性。
二、社会主义福利制度的转变与流浪儿童问题
和福利国家一样，原社会主义阵营国家同样也曾经存在一张严密的儿童福利安全网，并且很好的预防了儿童流浪问题。但是上个世纪80年代以后，随着苏联的解体、东欧剧变以及中国市场经济体制改革的推行，原有社会主义儿童福利制度发生了根本性的变化，儿童流浪问题变得空前严重起来，大规模的流浪儿童开始在这些国家城市的大街上出现。
中国是由于福利制度改革造成儿童流浪问题最严重的社会主义国家之一。中国在改革开放前的福利制度安排是国家——单位模式。在城市，政府奉行的是一种“高就业低工资”的社会保障模式。绝大部分人都通过就业自动获得社会保障。有工作单位的人(包括家属)，其生、老、病、死都靠单位和政府解决。而那些孤儿、弃婴和残疾儿童，则由民政部门举办的儿童福利院抚养。在农村，孤寡残幼及其他无依无靠者，可以通过“五保户”制度由集体供养。从某种程度上来看，可以说这是一张非常严密的福利“安全网”，再加上户籍制度、收容遣散制度，使得儿童流浪问题很难发生。但是改革开放以后，政治、经济体制转轨逐渐破坏了原有的国家-单位保障福利体制的存在基础。特别是城市化和大规模人口流动导致大量农村人口涌入城市，带来了大量的流动儿童。这些进城寻找工作机会的农民群体由于自身文化水平和社会排斥等方面的原因，在城市很容易陷入困境，使得来自农村的儿童构成了我国当前流浪儿童的主体。
俄罗斯由于社会制度的改变造成儿童流浪问题甚至比中国还严重。在解体之前，苏联同中国一样都属于“国家保险型”的福利模式。从具体的制度安排来看，苏联实行初级和中级义务教育，教育是免费的。高等学校、中等专业技术学校和技术学校的学生还享受国家提供的助学金。此外还有专门对残疾人开办的职业教育学校，学生在校的一切费用由国家财政负担。在住房方面，苏联绝大多数居民的住房是由国家负责建造和提供的。国家对居民的住房实行低租金和高补贴制度。为了照顾孤单的老年人和残疾人，苏联在全国各地普遍建立了福利院。对于妊娠和生育的妇女，国家规定可享受产前、产后共56天的产假和相当于其两个月工资的补助费。国家还对生活困难的家庭和公民提供社会支付和物质帮助，主要包括对多子女家庭津贴、低收入家庭补助及丧葬补助费等。前苏联这种以国家为主体的福利制度安排很好地照顾了儿童出生和成长过程中各个方面的需要，从而避免了儿童流浪问题的发生。随着苏联的解体，俄罗斯政治、经济与社会的快速转型，流浪儿童问题成了后苏联时代俄罗斯社会生活中的重要新特征。目前俄罗斯境内有多少流浪儿童还缺乏统一的数字。有统计资料显示，近年来俄罗斯孤儿和没有父母监护的流浪儿童人数上升迅速，在俄罗斯联邦境内人数从1999年的65.82万，上升到2000年的66.22万，2001年的68.22万，2002年的70万人，到2005年达到100多万。
同属社会主义阵营的古巴当前也正经历着经济改革的阵痛给儿童造成的影响。古巴街头儿童产生的原因主要是：迅速增长的旅游业为街头生活创造了市场，越来越多的儿童通过乞讨和纠缠游客的方法困扰游客。但是这些儿童并非无家可归，他们有家、学校、医疗照顾和食品。即使在持续不断的经济危机中，古巴仍然保持了紧密的社会主义福利安全网。因此，古巴街头工作的儿童(working Children)，几乎没有无家可归的情况，并且还享受着国家的福利。此外，在数量上，古巴街头的儿童也比世界上其它发展中国家和地区少得多。在哈瓦那，每天有5000名左右的游客。1996年，社会预防委员会在6个月内发现了2223名街头儿童个案，而在1995年是2027个。大约40名来自市区的儿童每周都出现，另外20名来自哈瓦那其他地区。他们大部分都是5至11岁之间的男孩。
原社会主义阵营的国家还包括东欧和一些中亚国家。与原先苏联式的福利制度相比，在新的经济条件下往往缺少对家庭和儿童的福利支持系统。由于强调“市场”，这些国家的政府往往努力去解除而不是发展国家社会服务，再加上这些国家大都是在政治不稳定的情况下进行社会经济改革，因此这些地区的很多国家由于流浪儿童的数量不断增加变成了一个新社会问题。
三、其他发展中国家的流浪儿童预防与救助
除了福利国家和原社会主义国家之外，其他地区的发展中国家还没有形成完善的以政府为主导的儿童福利制度来防止儿童流浪问题的发生。尽管广大发展中国家和地区(包括非洲、拉美、南亚和东南亚)是世界上流浪儿童问题最严重的地区，近年来这些国家和地区也努力发展儿童福利制度，但从目前的情况来看，政府做得还是非常少。
与世界上其它地区相比，非洲儿童流落街头的问题最严重。非洲流浪儿童产生的最主要原因是贫困问题。以肯尼亚为例，根据Mukui(1993年)和世界银行(1995年)对肯尼亚绝对贫困的分析，1981年农村地区贫困线下的人口比例超过47％(大约900万)。1992年城市地区贫困线下的人口比例仍然接近30％(大约125万)。正是因为贫困，所以大部分的非洲流浪儿童来到街头都从事一些经济活动。其次是爱滋病对儿童流浪问题的影响。在东非的在乌干达，有110万15岁以下儿童由于艾滋病失去父母或母亲。在坦桑尼亚，2000年爱滋孤儿约为68万。在肯尼亚，艾滋病已经使70万的儿童失去父母，孤儿的数量在2005年将达到250万。再次是种族问题。例如，卢旺达在20世纪90年代种族大屠杀之后，有70％的幸存者是妇女，700万人口中有48％的年龄低于16岁，有12万儿童失去了原先的家庭转由寄养家庭或“替代家庭”照顾。大屠杀使得卢旺达的流浪儿童中，几乎一半(42％)无家可归，他们中大部分是孤儿或丧失父母一方。尽管非洲流浪儿童问题和形势如此严峻，一些非洲国家的政府也有相关的儿童发展政策，也建立了相应的部门来处理妇女、儿童和青少年的问题，但总的说来效果都不是很理想。例如在肯尼亚，流浪儿童的数量，尤其是流浪女童的数量被认为是国家的耻辱，但是这种愤怒并没有引起这个问题的任何实质性改变。在全国范围内，也没有解决流浪儿童问题的制度性方法。尽管肯尼亚是儿童权利宪章(Convention of Right of Child)的签字国，但是肯尼亚政府并没有明确的政策来处理流浪儿童问题。现在的流浪儿童救助机构中，主要是教堂和其他非政府组织在解决这个问题。
巴西是拉美最大的发展中国家，也是拉美流浪儿童问题最严重的国家之一。据估计，1991年巴西工作和生活在大街上的儿童达到了1700万。与其他发展中国家的情况类似，巴西大部分的流浪儿童(Street children)并非无家可归。由于经济和家庭危机，他们总是不间断地从家里来到街头工作和生活。正因为这个原因，所以童工问题在巴西非常严重。1987年的调查显示，巴西有大约30％的10至17岁的儿童参加工作，在城市的比例是24.3％，在农村地区的比例是43.1％。在美洲其他发展中国家，由于家庭贫困造成儿童流落街头也是最主要的原因。这些儿童中很多是和父母从农村转移到城市，并和父母一起生活在街头。
南亚是世界上最大的流浪儿童集中地。例如，印度有1800万流浪儿童，是世界上流浪儿童最多的地方。所有的流浪儿童都极端贫困，一半以上都是Dalit种姓，或者属于其他与生俱来的种姓和部落，具有深深的先天不平等模式。在巴基斯坦，流浪儿童大部分都做过童工。1994年，14岁以下的流浪儿童的数量即使是保守的估计也有1000万。这些儿童在贫困和危险的情况下从事“奴役般”的劳动。与其他地区相比，南亚地区的政府在流浪儿童的预防和救助方面做得比较少，而NGO在为流浪儿童提供了服务和干预方面有更多的经验，特别是在儿童参与方面有较多的经验。比较著名的例子是印度的儿童工会、孟加拉国的儿童之桥和印度流浪儿童的“蝴蝶”项目，其他的例子包括尼泊尔的“儿童俱乐部”等。
东南亚大陆地区流浪儿童问题是由很多原因造成的，主要包括：(1)由于拐卖妇女和儿童的人口流动；(2)毒品和尼古丁泛滥以及由此带来的儿童和年轻人的毒品滥用问题；(3)色情业、艾滋病和性问题是这个地区流浪儿童的普遍问题。而在东南亚岛国，例如印尼1999年的军事运动以及其他国家一系列的独立运动对这一地区流浪儿童的产生了重要影响。此外，对儿童的性剥削也一直是这一地区的大问题。在流浪儿童的预防与救助方面，近年来这一地区的政府也做出了种种努力。以菲律宾为例，政府于1978年就颁布了《儿童与青年福利法案》，1992年颁布了《反虐待、剥削、歧视儿童特殊保护法》，1996年通过了《关于建立家庭法庭》的法令，2002年通过《儿童早期照料和发展法案》。针对流浪儿童保护工作，菲律宾国会专门通过了《反流浪法案》，不允许人们在街头流浪
四、简短的结论
儿童福利制度与流浪儿童问题密切相关。凡是儿童福利制度发达的国家，其流浪儿童的数量一定会相对较少，流浪儿童的权利也能够得到很好的保障，反之则不然。从对世界范围内的流浪儿童及儿童福利制度安排的分析中可以看出，流浪儿童及其福利明显可以分为三个世界。在这三个世界里，儿童福利制度有着显著的差异，流浪儿童的数量、成因以及受助情况有也着显著差异。
福利国家是第一世界。以瑞典为代表的“社会民主模式”福利国家，政府提供了育婴、托育、家庭协助服务、家庭津贴、儿童收容和安置等一整套儿童福利，从而避免了儿童流浪问题的发生。以德国为代表的“欧洲大陆传统模式”福利国家强调父母教养儿童的权利和义务，及家庭对儿童的重要性，政府在儿童福利上所扮演的是辅助性角色。但是德国政府为儿童提供了充分的福利设施、现金补贴和福利服务，并通过完善的儿童福利行政体系加以贯彻实施，也基本上避免了儿童流浪问题。以美国为代表的盎格鲁—撒克逊模式福利国家尽管也有发达的儿童福利制度，但是由于美国贫困问题、住房问题、移民问题以及福利改革等因素的影响，使得美国的儿童流浪问题在福利国家中相对比较严重。
原社会主义国家是第二个世界。这些国家的流浪儿童问题主要是伴随社会和经济的转型而来。市场经济改革破坏了原来的社会主义儿童福利制度，但没有在短时间内建立相应的替代制度，反而由于过分强调“市场”而忽视了儿童福利的供给。在俄罗斯，由于政治、经济和社会的快速转型造成了大量儿童流落街头，而对原苏联社会主义福利制度的彻底否定，使得这些流浪儿童无法获得充分救助。在中国，城市化带来了大量流浪儿童，同时经济转型又严重破坏了原有社会主义福利制度，因此城市流浪儿童问题也非常严重。尽管古巴也面临市场经济的冲击，但其社会主义福利制度保存相对完整，所以儿童流浪问题要轻得多。
非洲、拉美、南亚及东南亚等发展中国家是第三个世界。这些地区的国家原本就没有完善的儿童福利制度，再加上这些地区是世界上贫困、艾滋病、种族、战争和政治动荡等问题最严重的地区，因此流浪儿童无论在数量还是问题的严重性程度等方面都远远超过世界上其他国家和地区。